En attendant la taxe carbone... Enjeux et outils de la réduction des émissions de CO2

Rapport d'information n° 543 (2008-2009) de Mme Fabienne KELLER , fait au nom de la commission des finances, déposé le 8 juillet 2009

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N° 543

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2008-2009

Enregistré la Présidence du Sénat le 8 juillet 2009

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) par le groupe de travail (2) sur la fiscalité environnementale , sur l'instauration d'une contribution « climat-énergie », le fonctionnement et la régulation des marchés de quotas de CO ₂ ,

Par Mme Fabienne KELLER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Philippe Marini, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

(2) Ce groupe le travail est composé de : Mme Fabienne Keller, présidente, Mme Nicole Bricq, MM. Éric Doligé,  Thierry Foucaud, M. Christian Gaudin, Charles Guené, Pierre Jarlier, Gérard Miquel, Aymeri de Montesquiou, Michel Sergent

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Les enjeux liés au réchauffement climatique et à la réduction des émissions de gaz à effet de serre auront rarement autant marqué l'actualité qu'au cours des dernières semaines. Les débats entourant le projet de contribution climat-énergie en France, la discussion par le Congrès des Etats-Unis du projet de loi « Waxman » visant à instaurer un vaste système d'échange de quotas de CO ₂ , ou encore l'approche du sommet de Copenhague en décembre prochain, contribuent largement à l'« emballement » médiatique auquel nous assistons.

Dans ce contexte, la commission des finances a acquis deux convictions. La première est qu'il convient d'aborder avec « la tête froide » l'épineuse question des outils économiques et fiscaux de lutte contre le réchauffement climatique. Ces outils, pour être efficaces, ont vocation à produire leurs effets sur le long terme, ce qui exige qu'un débat apaisé et qu'un consensus durable président à leur élaboration.

La seconde conviction de la commission est que les diverses problématiques associées au réchauffement climatique, et singulièrement la création d'une taxe carbone, ne peuvent faire l'objet d'un traitement isolé, sous peine de ne les aborder que de façon biaisée. Certes, les débats sur la nécessité d'un « chèque vert » ou sur l'opportunité de faire de la taxe carbone un substitut de la taxe professionnelle posent la question cruciale des contreparties d'une nouvelle fiscalité écologique. Mais bien d'autres enjeux s'attachent à la montée en puissance d'une telle fiscalité, enjeux que les développements qui suivent s'efforcent de traiter de façon consolidée.

Il s'agit donc tout d'abord, à l'usage d'un lecteur non versé dans les raffinements de la théorie économique environnementale ou dans les dernières évolutions de l'« agenda climatique international », de définir le cadre des négociations passées et à venir sur le réchauffement et de poser les jalons conceptuels qui justifient le recours aux instruments économiques et fiscaux en la matière.

Sur ces fondements, le présent rapport s'attache à identifier les principales questions soulevées par la création d'une « contribution climat-énergie » au niveau national, questions relatives à l'assiette, aux redevables, au tarif d'une telle taxe et à l'utilisation qui pourrait être faite de son produit.

Sont enfin abordées les problématiques - trop souvent passées sous silence - de la gouvernance et de la régulation d'un marché européen d'échange de quotas de CO ₂ en passe d'atteindre l'« âge adulte », ainsi que les perspectives, ambitieuses mais accessibles, de création d'un mécanisme d'inclusion carbone aux frontières de l'Europe.

Davantage qu'une somme théorique sur la question du carbone, les présents travaux se veulent donc un « vade-mecum », destiné à éclairer les choix que le Parlement sera prochainement appelé à formuler sur des questions complexes et évolutives.

PRINCIPALES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS DU GROUPE DE TRAVAIL

1. - L'INSTAURATION D'UNE CONTRIBUTION CLIMAT-ÉNERGIE

1. Les difficultés liées à l'identification du contenu en carbone des produits conduiront, selon toute vraisemblance, à faire de la contribution climat-énergie un prélèvement assis sur les consommations énergétiques .

2. La contribution climat-énergie constituera une « taxe carbone » au sens strict si elle ne pèse que sur les consommations d'énergies fossiles . En cas d'inclusion de l'électricité d'origine nucléaire dans son assiette, elle constituerait une taxe énergétique au sens large.

3. Le tarif de la contribution devra être déterminé de manière à atteindre les objectifs de réduction des émissions de CO ₂ assignés à la France, soit, par rapport à 2005, -14 % en 2020 et -75 % en 2050, hors marché européen de quotas. Ce tarif devra croître selon une trajectoire progressive et prévisible, afin de faciliter l'ajustement des comportements des agents économiques.

4. La contribution peut prendre la forme d'une taxe additionnelle, s'ajoutant à la fiscalité énergétique existante, ou d'une taxe différentielle, modulée en fonction de la taxation du CO ₂ et des autres coûts environnementaux déjà opérée par la fiscalité en vigueur. A tarif identique, le scénario additionnel affiche un signal-prix plus clair et apparaît le plus ambitieux au plan environnemental.

5. Les émissions des secteurs d'activité assujetties au système européen d'échange de quotas d'émissions, et au premier chef celles l'industrie dans leur quasi-totalité, devront être exonérées de la contribution , sous peine de leur infliger une double taxation au titre du CO ₂ émis. La contribution portera donc principalement sur les émissions du secteur « diffus », soit le résidentiel, les transports, le secteur tertiaire ou encore l'agriculture.

6. L'impact de la contribution sur les entreprises sera très variable en fonction des secteurs. Les principaux enjeux en matière de compétitivité se concentreront sur les transports et l'industrie non soumise au système européen de quotas (soit 7 % des émissions du secteur industriel). Les secteurs agricole et de la pêche, en raison de leur vulnérabilité importante aux aléas concernant les prix de l'énergie, devront faire l'objet d'un accompagnement particulier.

7. Les impacts de la contribution sur l'activité économique pourront justifier des mesures dérogatoires au profit de certains secteurs. La mise en oeuvre de ces mesures devra toutefois être précédée d'une évaluation de la portée des « niches fiscales » existantes en matière de fiscalité énergétique , et il conviendra de privilégier les compensations aux exonérations, ces dernières affaiblissant le signal-prix.

8. Compte tenu des structures de consommation par catégorie de revenu, l'impact d'une fiscalité énergétique nouvelle est susceptible de peser plus fortement sur les ménages les moins aisés et habitant en milieu rural ou périurbain. La préservation de leur pouvoir d'achat pourra nécessiter la mise en place d'un « chèque vert modulé ».

9. Le rendement d'une contribution de 32 euros par tonne de CO ₂ serait de 8,3 milliards d'euros dans le scénario additionnel et de 5 milliards d'euros dans le scénario différentiel. Les ménages en acquitteraient environ la moitié dans le scénario additionnel et près de 60 % dans le scénario différentiel. Compte tenu de l'augmentation progressive du tarif, il n'est pas assuré que la diminution attendue de l'assiette (le CO ₂ émis) conduise à une baisse du produit fiscal.

10. La contribution climat-énergie n'est pas une taxe de rendement ayant vocation à équilibrer le budget général . A l'instar des démarches adoptées dans la plupart des pays étrangers, son produit doit être réutilisé, soit sous la forme d'une diminution d'autres prélèvements, soit sous la forme de transferts budgétaires ou d'incitations fiscales dans le domaine de l'efficacité énergétique. Cette réutilisation est cruciale pour garantir l'acceptabilité de la contribution. Pour les entreprises, le groupe de travail recommande notamment la transposition du dispositif danois d'accords volontaires de réduction des consommations d'énergie, permettant d'accéder à un tarif réduit de contribution.

11. Sauf à faire de la taxe carbone « un impôt de plus » dans un paysage fiscal déjà fort encombré, l'instauration d'une fiscalité carbone doit s'inscrire dans le cadre d'une réflexion plus large sur l'architecture de nos prélèvements obligatoires , et notamment sur l'opportunité de substituer des impôts de consommation aux charges pesant sur le travail.

12. Le remplacement de la taxe professionnelle par la contribution climat-énergie doit faire l'objet d'une étude approfondie, certaines caractéristiques de cette dernière pouvant sembler inadaptées à une transposition au niveau local.

13. Le succès de la contribution climat-énergie et son acceptation par les citoyens reposeront sur la capacité des pouvoirs publics à bâtir un consensus durable autour de ce prélèvement. Ce consensus sera assuré par une bonne information sur les gains économiques et environnementaux qui peuvent y être associés, mais aussi et surtout par la visibilité des contreparties qui accompagneront sa création (baisse d'autres prélèvements, aides à l'efficacité énergétique...).

14. Sous réserve de l'ensemble de ces observations, le groupe de travail soutient, dans son principe, la création d'une contribution climat-énergie.

2. - L'AVENIR DES MARCHÉS DE QUOTAS DE CO ₂

1. La généralisation de l'attribution des quotas d'émission au moyen d'enchères, à compter du 1 ^er janvier 2013, est une étape décisive de la vie de ces marchés.

2. La réussite ou l'échec du SCEQE dépend, pour une large part, de la mise en place d'une procédure de mise aux enchères adéquat et d'un encadrement efficace des marchés.

3. La définition juridique des quotas et leur traitement fiscal doivent être harmonisés au sein de l'Union européenne et être compatibles avec le fonctionnement de marchés actifs et liquides.

4. La mise en place d'une plate-forme européenne unique de mise aux enchères des quotas de CO ₂ , est le moyen le plus efficace pour éviter toute distorsion de concurrence et tout risque de perturbation du marché secondaire. La communautarisation du produit de ces enchères serait le meilleur moyen de disposer d'une masse financière en proportion avec les enjeux du développement de technologies « propres ».

5. L'accès aux enchères pourrait être réservé aux entreprises tenues de restituer des quotas afin d'éviter des phénomènes d'hyperspéculation. L'habilitation de « courtiers agréés » devant respecter un cahier des charges garantissant notamment la liquidité des quotas qu'ils acquièrent pourrait également être envisagée.

6. Les mises aux enchères devraient être effectuées à un rythme régulier, de manière fréquente.

7. Le marché secondaire doit être, dès maintenant, encadré par des règles ayant notamment pour objet d'en assurer le fonctionnement sain, clair et transparent, de limiter le pouvoir de marché et le risque de contrepartie et d'interdire la fraude et les manipulations du marché.

8. Une autorité européenne devrait être habilitée à surveiller les marchés et à assurer le respect des règles précitées . A cette fin, cette autorité devrait disposer d'un pouvoir de sanction dissuasif.

3. - L'INSTAURATION D'UN MÉCANISME D'INCLUSION CARBONE AUX FRONTIÈRES

1. L'atteinte de l'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre passe par l'envoi d'un signal-prix cohérent aux consommateurs, que les produits soient fabriqués en Europe ou qu'ils soient importés .

2. Il est nécessaire d'éviter que l'Europe ne subisse des « fuites de carbone » (délocalisations motivées par la contrainte carbone), au risque de ne pas atteindre l'objectif environnemental visé tout en subissant des dommages économiques et sociaux.

3. Un « mécanisme d'inclusion carbone » (MIC) aux frontières de l'Europe est l'un des outils pouvant permettre de parvenir aux objectifs visés aux points 1 et 2.

4. Afin d'emporter l'adhésion de nos partenaires européens et de ne pas déclencher de représailles commerciales de la part des pays touchés, la mise en place d'un MIC doit être pleinement compatible avec les obligations internationales de la France et de l'Europe, en particulier avec les règles de l'OMC .

5. Les règles de l'OMC , en particulier l'article XX du GATT, ne semblent pas proscrire l'établissement « d'ajustements carbone » aux frontières dans une optique environnementale. Toutefois, des conditions doivent être respectées (notamment l'adéquation entre les moyens et l'objectif environnemental affiché, l'« impartialité » de la mesure entre nationaux et étrangers, l'impossibilité d'atteindre l'objectif par des mesures de moindre effet sur le commerce et la poursuite d'efforts diplomatiques sincères pour résoudre la question).

6. Si les Etats membres de l'UE ne doivent pas se priver de la possibilité d'instaurer un MIC aux frontières de l'Europe, il apparaît donc nécessaire, d'une part, d'essayer de conclure un accord contraignant à Copenhague et, d'autre part, de mesurer l'efficacité de mesures alternatives, comme la délivrance de quotas gratuits aux entreprises des secteurs les plus exposés aux « fuites de carbone ».

7. La solution la plus simple pour instaurer un MIC serait d'inclure les importateurs de produits de secteurs sous quotas dans le SCEQE, en partant du postulat que le produit importé a été fabriqué avec la meilleure technologie disponible . L'instauration d'une taxe commune serait plus problématique et impliquerait notamment la mise en place d'une taxation minimale du carbone dans tous les Etats membres de l'UE.

I. LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE : CONTEXTE INTERNATIONAL ET CADRE CONCEPTUEL

L'agenda international en matière de lutte contre le réchauffement climatique sera marqué, en 2009, par la conférence des Nations-Unies sur le climat, prévue à Copenhague au mois de décembre. Cette conférence constituera un rendez-vous important puisqu'elle devrait aboutir à l'adoption d'un nouvel accord international sur « l'après-Kyoto ».

Les réflexions sur la mise en place d'une « taxe carbone » et son articulation avec le dispositif européen d'échange de quotas d'émission s'inscrivent donc pleinement dans ce contexte international et se justifient d'autant plus que le cadre conceptuel proposé par la théorie économique, en ce domaine, est aujourd'hui bien établi.

A. LE CONTEXTE INTERNATIONAL : « EN ROUTE VERS COPENHAGUE »

1. Des enjeux écologiques et économiques maintenant connus

a) Une connaissance scientifique des enjeux liés au réchauffement climatique grâce aux travaux du GIEC

Comme la plupart des interlocuteurs de votre groupe de travail l'ont rappelé, l'importance, les origines et les conséquences de l'effet de serre sont aujourd'hui connues et largement partagées .

Les travaux du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), créé en 1988 par l'Organisation météorologique mondiale (OMM) et le Programme des Nations-Unies pour l'environnement (PNUE), ont joué un rôle essentiel en la matière.

Le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC)

Le GIEC a été créé en 1988 par l'Organisation météorologique mondiale (OMM) et le Programme des Nations-Unies pour l'environnement (PNUE).

Peuvent faire partie du GIEC tous les membres de l'Organisation des Nations-Unies (ONU).

Le GIEC a pour mission  d'évaluer, de façon objective, les informations d'ordre scientifique, technique et socio-économique nécessaires à la compréhension des risques liés au changement climatique, d'identifier les conséquences possibles de ce changement climatique et d'envisager d'éventuelles stratégies d'adaptation et d'atténuation. L'une des principales activités du GIEC consiste à procéder régulièrement à un état des lieux des connaissances relatives au changement climatique.

Le GIEC se compose d'une équipe spéciale chargée des inventaires nationaux de gaz à effet de serre et de trois groupes de travail : le premier évalue les aspects scientifiques du système climatique ; le deuxième est responsable des questions relatives à la vulnérabilité des systèmes socio-économiques et naturels aux changements climatiques, aux conséquences négatives et positives de ces changements et aux possibilités de s'y adapter ; le troisième propose les solutions envisageables pour limiter les gaz à effet de serre.

Le GIEC a rendu quatre rapports depuis sa création, en 1990, 1995, 2001 et 2007.

En 2007, le GIEC, conjointement avec Al Gore, a reçu le Prix Nobel de la paix pour « leurs efforts de collecte et de diffusion des connaissances sur les changements climatiques provoqués par l'homme et pour poser les fondements des mesures nécessaires pour lutter contre ces changements » ^{1 ( * )} .

Source : GIEC

(1) Un réchauffement climatique « sans équivoque »

Dans son dernier rapport ^{2 ( * )} , le GIEC précise que le réchauffement du système climatique est aujourd'hui « sans équivoque » , compte tenu de l'augmentation des températures moyennes observée au niveau mondial, de la fonte généralisée des neiges et des glaces, et de l'élévation du niveau moyen de la mer.

En particulier, les travaux du GIEC montrent que onze des douze dernières années (1995-2006) ont été parmi les plus chaudes jamais enregistrées depuis 1850, date à laquelle les premiers relevés de température à la surface de la Terre ont été réalisés. Entre 1906 et 2005, la température mondiale s'est ainsi accrue de + 0,74° C, avec une vitesse moyenne de réchauffement qui a plus que doublé au cours des cinquante dernières années.

Le tableau suivant retrace l'évolution des températures, du niveau de la mer et de la couverture neigeuse, observée depuis 1850 dans l'hémisphère Nord.

Les variations de la température, du niveau de la mer et de la couverture neigeuse dans l'hémisphère Nord

Source : GIEC, « Changements climatiques 2007 », 2007

(2) L'impact de l'activité humaine dans l'effet de serre

Les travaux du GIEC mettent, par ailleurs, en évidence le rôle essentiel de l'activité humaine dans le réchauffement climatique .

Les altérations de l'équilibre énergétique du système climatique résultent, en effet, pour partie, des changements dans la concentration atmosphérique des gaz à effet de serre ^{3 ( * )} . Or, selon les travaux du GIEC, les émissions mondiales de gaz à effet de serre liées aux activités humaines ont augmenté de 70 % entre 1970 et 2004 ; le dioxyde de carbone (CO ₂ ), le plus important des gaz à effet de serre, a, à lui seul, vu ses émissions liées à l'activité humaine croître de 80 % entre 1970 et 2004 ^{4 ( * )} .

L'augmentation mondiale de la concentration en CO ₂ tiendrait, pour l'essentiel, à l'utilisation de combustibles fossiles, alors que la plus forte concentration de méthane serait dûe à cet effet, mais également à l'agriculture.

(3) Les projections d'émissions de gaz à effet de serre à l'horizon 2100

Dans un rapport spécial de 2000 ^{5 ( * )} , le GIEC a également étudié différentes projections d'émissions de gaz à effet de serre en fonction de six hypothèses de croissance économique et démographique rappelées dans le tableau suivant.

Les différents scenarios étudiés par le GIEC

« * Scénario A1 : suppose un monde avec une forte croissance économique, un pic de la population mondiale au milieu du XXI ^e siècle, et l'introduction et la diffusion rapide de technologies efficaces, avec prédominance des sources d'énergies fossiles (variante A1FI), des énergies alternatives (A1T) ou un mix équilibré des deux (A1B) ;

* Scénario B1 : fait l'hypothèse d'une forte convergence des niveaux de vie au plan mondial et introduit des mutations dans la structure des systèmes économiques (essor des services et des technologies de l'information et de la communication) ;

* Scénario B2 : se fonde sur une croissance économique plus modérée, sur un dynamisme moins grand de la population mondiale, dans un contexte de repli régional (fragmentation du monde) ;

* Scénario A2 : parie sur un monde très hétérogène, avec un fort accroissement démographique, une croissance économique ralentie et un certain pessimisme sur le progrès technique ».

Source : synthèse des scénarios du GIEC proposée par le Centre d'analyse stratégique dans son rapport de juin 2008 sur la valeur tutélaire du carbone

De ces travaux, cités par le Centre d'analyse stratégique (CAS) dans son rapport de juin 2008 sur la valeur tutélaire du carbone ^{6 ( * )} , il ressort que les émissions mondiales de gaz à effet de serre pourraient, dans les scenarios les plus « pessimistes », doubler d'ici 2050 et tripler d'ici 2100 .

Selon le CAS, le réchauffement climatique associé à ces projections les plus « pessimistes » devrait être de l'ordre de 4,9° C à 6,1° C à la fin du XXI ^e siècle par rapport à la période préindustrielle.

Les émissions de gaz à effet de serre selon les différents scénarios du GIEC

( en milliards de tonnes d'équivalent CO ₂ /an )

Source : GIEC, « Changements climatiques 2007 », cité par le Centre d'analyse stratégique dans son rapport de juin 2008 sur la valeur tutélaire du carbone

Le GIEC précise, par ailleurs, que « la poursuite des émissions de gaz à effet de serre au rythme actuel ou à un rythme supérieur provoquerait un réchauffement supplémentaire et entraînerait de nombreuses modifications du système climatique mondial au cours du XXI ^e siècle qui seraient très probablement plus importantes que celles observées au cours du XX ^e siècle » ^{7 ( * )} .

b) Une évaluation des coûts de l'action et de l'inaction grâce au « rapport Stern »

Le rapport, publié en 2006 par le ministère des finances britannique, sous la direction de Lord Nicholas Stern ^{8 ( * )} , a mis en évidence l'ensemble des implications économiques, sociales et environnementales du changement climatique.

En plus d'un descriptif des dommages potentiels du réchauffement climatique pour les pays développés et les pays en développement - tel que le présente le tableau suivant -, l'apport essentiel du « rapport Stern » réside dans l'évaluation du coût économique de l'action et de l'inaction des pouvoirs publics face à ce phénomène.

Les impacts potentiels du réchauffement climatique selon la hausse de température enregistrée

Source : synthèse du « rapport Stern » par le Centre d'analyse stratégique, dans son rapport précité de juin 2008 sur la valeur tutélaire du carbone

La principale conclusion de ce rapport est ainsi de montrer que le coût d'un statu quo en matière environnementale serait plus important qu'un effort en ce domaine. Les coûts du changement climatique pourraient représenter, à l'horizon 2050, entre 5 % et 20 % du produit intérieur brut (PIB) mondial de 2005 par an, alors qu'une stabilisation des émissions de gaz à effet de serre ne coûterait que 1% du PIB mondial par an.

Le « rapport Stern » insiste, par ailleurs, sur le fait que plus les mesures adéquates seront mises en oeuvre tardivement, plus le coût des politiques menées sera important.

Dans ses perspectives de l'environnement à l'horizon 2030 ^{9 ( * )} , l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) arrive à la même conclusion : en matière environnementale, « le coût de l'inaction est élevé, alors qu'il est possible de financer des actions ambitieuses permettant de protéger l'environnement sans compromettre la croissance économique ».

2. Des négociations internationales qui progressent mais demeurent inabouties

Prenant conscience de l'impact potentiel du changement climatique pour les années à venir et de la nécessité d'une action concertée à l'échelle internationale, les Etats ont, à partir des années 1990, fait de la réduction des émissions de gaz à effet de serre une priorité des négociations internationales sur le climat.

Grâce à l'adoption de la convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) en 1992 et à la dynamique impulsée par l'entrée en vigueur du protocole de Kyoto, des progrès ont été réalisés. Cependant, de nombreux points restent en suspens, qui constitueront l'enjeu des débats à la conférence de l'ONU sur le climat prévue à Copenhague au mois de décembre 2009 ou « COP-15 ».

a) La dynamique lancée par le protocole de Kyoto

(1) La convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques

La convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), adoptée au Somment de la Terre à Rio de Janeiro en 1992 et entrée en vigueur le 21 mars 1994, a constitué une première étape importante.

Ratifiée aujourd'hui par 192 pays, elle reconnaît, en effet, l'existence du changement climatique d'origine humaine et stipule, dans son article 2, que les Etats signataires s'engagent à « stabiliser [...] les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique ».

Cependant, comme l'indiquent Dominique Bureau et Patrick Criqui ^{10 ( * )} , la convention ne donne aucune indication chiffrée sur le niveau de concentration de gaz à effet de serre à contenir, ni sur les instruments devant permettre d'atteindre cet objectif .

(2) Le protocole de Kyoto

C'est en ce sens que l'adoption du protocole de Kyoto en 1997, après deux ans et demi de négociations, a constitué une étape importante dans la mise en oeuvre de la convention-cadre précitée. En effet, par rapport à celle-ci, le protocole de Kyoto pose des engagements chiffrés de réduction de gaz à effet de serre ^{11 ( * )} pour les pays les plus industrialisés et propose des mécanismes devant permettre le respect de ces engagements .

Les Etats les plus industrialisés, parties au protocole et inscrits dans l'annexe B de celui-ci, sont ainsi tenus de réduire leurs émissions de gaz à effet de serre d'au moins 5 % par rapport aux niveaux de 1990 durant la période d'engagement 2008-2012 .

Cet objectif global est décliné selon les pays : moins 6 % pour le Canada et le Japon, moins 7 % pour les Etats-Unis et moins 8 % pour l'Union européenne, celle-ci étant signataire, au côté de l'ensemble de ses Etats membres, de la convention et du protocole. En revanche, les engagements du protocole ne sont évidemment pas contraignants pour les pays ne l'ayant pas conclu ou ratifié, comme les Etats-Unis.

Objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre des pays de l'annexe B du protocole de Kyoto

Pays	Cibles de réduction par rapport aux émissions de 1990
UE-15*, Bulgarie, République Tchèque, Estonie, Lettonie, Liechtenstein, Lituanie, Monaco, Roumanie, Slovaquie, Slovénie, Suisse	- 8 %
Etats-Unis	- 7 %
Canada, Hongrie, Japon, Pologne	- 6 %
Croatie	- 5 %
Nouvelle-Zélande, Fédération de Russie, Ukraine	0
Norvège	+ 1 %
Australie	+ 8 %
Islande	+ 10 %

* L'objectif global de l'Union européenne a été réparti entre les différents Etats membres en fonction de leurs perspectives de croissance économique, de la ventilation des différentes formes d'énergie et de leur structure industrielle. L'objectif fixé à la France est une stabilisation de ses émissions de gaz à effet de serre.

Source : convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques

Le protocole de Kyoto prévoit, en outre, des mécanismes économiques destinés à permettre une répartition efficace de cet effort : les Etats ont le choix entre réduire leur propre « empreinte carbone » ou financer un effort équivalent en achetant des permis à l'étranger. Le protocole de Kyoto pose ainsi le principe d'un marché d'échange de quotas d'émission de CO ₂ .

Il définit, par ailleurs, deux autres dispositifs :

- la « mise en oeuvre conjointe » (MOC) : en contrepartie du financement de projets ayant pour objectif le stockage de carbone ou la réduction des émissions de gaz à effet de serre, les investisseurs peuvent recevoir des quotas d'émission supplémentaires ;

- le « mécanisme de développement propre » (MDP), mécanisme comparable au précédent pour les investissements réalisés dans les pays en développement.

Le protocole de Kyoto devant être signé par au moins 55 Etats déjà parties à la Convention, comptant pour un total d'au moins 55 % du total des émissions de CO ₂ en 1990, il n'a pu entrer en vigueur que le 16 février 2005 après la ratification de ce texte par la Fédération de Russie. Le refus des Etats-Unis, annoncé en mars 2001, de ratifier le protocole, a en effet retardé son entrée en vigueur, les émissions américaines représentant environ 22 % des émissions mondiales.

Le protocole de Kyoto expirant en 2012, une nouvelle négociation s'est ouverte à Bali en 2007. Cette conférence a fixé un plan d'action prévoyant comme date-butoir, pour l'adoption d'un nouvel accord international sur « l'après-Kyoto », la fin de l'année 2009.

b) Le rendez-vous de Copenhague

Ces négociations, qui devraient aboutir à la mise en place d'un cadre institutionnel de long terme en matière de lutte contre le réchauffement climatique , devraient s'achever à la Conférence de Copenhague prévue du 7 au 18 décembre 2009.

Cependant, comme l'indique le Centre d'analyse stratégique (CAS) dans son rapport précité ^{12 ( * )} , plusieurs sujets délicats restent en discussion :

« - l'objectif optimal de réduction global des émissions de CO ₂ ;

« - la manière dont doivent être formulées les contributions respectives des pays développés et des pays en développement ;

« - la manière dont peuvent être associés à cet effort collectif les pays en développement ;

« - la gouvernance de cet effort collectif (mesure des efforts, vérification et contrôle) ».

Le CAS conclut en précisant qu' « à ce stade, il ne semble pas acquis que le futur régime multilatéral de lutte contre le changement climatique après 2012 se cale sur la structure et les exigences du protocole de Kyoto ».

Les principaux enjeux de la négociation porteront, d'une part, sur la fixation d'objectifs plus ambitieux en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre et, d'autre part, sur l'inclusion des Etats-Unis, de la Chine et de l'Inde dans le dispositif.

(1) La position européenne

Du côté de l'Union européenne, l'engagement en faveur d' objectifs quantifiés ambitieux et le soutien à la création d'un marché de quotas se maintiennent.

En effet, lors du Conseil européen des 8 et 9 mars 2007, l'Union européenne s'est engagée unilatéralement à réduire, à l'horizon 2020, ses émissions de gaz à effet de serre de 20 % par rapport à 1990 en toute hypothèse et de 30 % en cas d'accord international en la matière .

Par ailleurs, dans le prolongement de ses engagements pris dans le cadre du protocole de Kyoto, l'Union européenne a mis en place, depuis le 1 ^er janvier 2005, un système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (SCEQE) ^{13 ( * )} .

Dans ses propositions en vue d'un nouvel accord international, la Commission européenne a en outre proposé, au mois de janvier 2009, la création d'un marché de carbone au niveau de l'OCDE à l'horizon de 2015, ainsi que des sources innovantes de financement international dans ce domaine ^{14 ( * )} .

Le tableau qui suit retrace l'évolution des émissions de gaz à effet de serre des Etats membres comparativement aux objectifs fixés à Kyoto.

Cependant, comme le souligne le CAS dans son rapport précité ^{15 ( * )} , et en dépit de ses initiatives destinées à lui donner les moyens de peser dans les négociations post-2012, la contribution de l'Union européenne dans l'atténuation du réchauffement climatique doit être relativisée , dans la mesure où elle ne représentait que 11,8 % des émissions mondiales de CO ₂ en 2000.

Par ailleurs, l'adoption, au mois de décembre 2008, du « paquet énergie climat » a montré combien les divergences au niveau européen pouvaient être fortes.

Les initiatives européennes en matière de lutte contre le changement climatique

* La répartition de l'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre

La décision n° 2002/358/CE du Conseil du 15 avril 2002 relative à l'approbation, au nom de la Communauté européenne, du protocole de Kyoto, complétée par la décision n° 2006/944/CE du 14 décembre 2006 pour ce qui concerne les nouveaux membres, répartit l'objectif global de réduction des émissions de gaz à effet de serre de la communauté européenne entre les Etats membres en fonction de leurs perspectives de croissance économique, de la ventilation des différentes formes d'énergie et de leur structure industrielle. Il est à noter que c'est la Communauté européenne qui est responsable de l'objectif agrégé de 8 % de réduction d'émissions posé par le protocole de Kyoto. En cas de non-respect de cet objectif, chaque Etat membre serait responsable du niveau de ses propres émissions, rapporté au plafond fixé dans la décision n° 2002/358/CE précitée et non de son plafond figurant dans l'annexe B du protocole de Kyoto.

* La mise en place du système communautaire d'échange de quotas

Afin d'atteindre les objectifs du protocole de Kyoto, l'Union européenne a mis en place un système communautaire d'échange de quotas d'émission (SCEQE) ^{16 ( * )} , créé par la directive n° 2003/87/CE du 13 octobre 2003 pour une période préparatoire (2005-2007) puis pour la période d'engagement de Kyoto (2008-2012). Ce système ne lie que l'Union européenne et ne concerne que les principales industries émettrices (soit la moitié des émissions européennes et le tiers des émissions françaises). L'Union européenne a alloué des quotas à ses membres jusqu'en 2012 ; les Etats ont ensuite réparti leur quota entre leurs sites industriels (généralement à titre gratuit, comme en France) selon des plans nationaux d'allocations des quotas (PNAQ) qui ont été soumis à l'approbation de la Commission européenne.

* L'engagement d'une réduction des émissions de gaz à effet de serre d'au moins 20 % d'ici à 2020 par rapport à 1990

Le Conseil européen des 8 et 9 mars 2007 a rappelé qu'il était primordial de limiter l'augmentation de la température moyenne mondiale à 2° C au maximum par rapport aux niveaux de l'époque préindustrielle, ce qui devrait conduire les pays développés à réduire collectivement leurs émissions de 60 % à 80 % d'ici 2050 par rapport à 1990. Le Conseil européen a, par ailleurs, souligné sa détermination à « faire de l'Europe une économie à haut rendement énergétique et à faible taux d'émission de gaz à effet de serre » et a décidé en conséquence que, jusqu'à la conclusion d'un accord mondial global pour l'après 2012 et sans préjudice de la position qu'elle adoptera dans les négociations internationales, l'Union européenne prendra, de manière indépendante, l'engagement ferme de réduire ses émissions de gaz à effet de serre d'au moins 20 % d'ici à 2020 par rapport à 1990. Cet objectif pourra être porté à 30 % pour autant que d'autres pays développés s'engagent à atteindre des réductions d'émission comparables et que les pays en développement plus avancés sur le plan économique apportent une contribution adaptée à leurs responsabilités et à leurs capacités respectives.

* Le « paquet énergie climat »

La révision de la directive précitée n° 2003/587/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 a constitué un enjeu majeur du Conseil européen de Bruxelles des 11 et 12 décembre 2008, sous présidence française. Le « paquet énergie climat », adopté à l'issue du Conseil européen, a abouti à la rédaction de la directive n° 2009/29/CE qui prévoit désormais, à compter de 2013, le principe de l'allocation payante des quotas par les Etats. Ceux-ci devront être vendus aux enchères (et resteront ensuite cessibles comme actuellement). Toutefois, la mise en oeuvre de ce principe sera progressive et/ou différée pour les secteurs « les plus exposés à la concurrence internationale ».

Source : commission des finances

S'agissant plus particulièrement de la France , celle-ci a confirmé, dans le cadre de la loi du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique ^{17 ( * )} , son soutien à l'objectif international d'une division par deux des émissions mondiales de gaz à effet de serre d'ici 2050 , ce qui nécessite une division par quatre des émissions des pays développés. Elle s'est fixé comme objectif propre une réduction de 3 % de ses émissions par an ^{18 ( * )} .

Dans le cadre du projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, actuellement en cours d'examen par le Parlement, la France a réitéré son engagement pour le sentier dit du « facteur 4 » , c'est-à-dire une division par quatre de ses émissions de gaz à effet de serre d'ici 2050, afin de ramener à cet horizon ses émissions à un niveau inférieur à 140 millions de tonnes équivalent CO ₂ ^{19 ( * )} .

(2) La position américaine

La plupart des interlocuteurs de votre groupe de travail ont indiqué que l'élection de Barak Obama à la présidence des Etats-Unis infléchirait vraisemblablement un nouveau départ pour les négociations internationales sur le climat.

Au cours de sa campagne électorale, le futur président des Etats-Unis a en effet annoncé une participation active de son administration aux négociations sur le changement climatique et a confirmé son intention d'instaurer un système fédéral de quotas d'émission et de réduire les rejets américains de gaz à effet de serre de 80 % d'ici à 2050 .

Le projet de loi sur l'énergie propre et la sécurité des Etats-Unis, déposé par les représentants démocrates Henry Waxman et Edward Markey, adopté par la Chambre des représentants des Etats-Unis le 26 juin 2009, reprend un certain nombre de ces engagements ^{20 ( * )} .

Par ailleurs, il est à noter que le retrait des Etats-Unis du dispositif de Kyoto en 2001 n'a pas empêché certaines initiatives locales en matière de lutte contre le réchauffement climatique, comme le montre l'encadré suivant, ainsi que certains efforts en matière d'innovations technologiques.

Les initiatives locales américaines en matière de lutte contre le réchauffement climatique

« Une initiative régionale pour les gaz à effet de serre est signée, en décembre 2005, par sept Etats du nord-est des Etats-Unis. Cette stratégie vise à stabiliser les émissions en 2009 puis à les réduire à partir de 2016 par le plafonnement et l'échange de droits à polluer.

« Parallèlement au sommet de l'ONU sur le changement climatique de Montréal en décembre 2005, un collectif de près de 200 villes américaines signe un engagement pour réduire de 30 % les émissions de dioxyde de carbone d'ici à 2020.

« La Californie adopte en septembre 2006 une loi sur le réchauffement climatique, qui prévoit conformément aux objectifs de Kyoto, de ramener les émissions de gaz à effet de serre au niveau de 1990 avant 2020.

« En février 2007, l'Arizona, la Californie, le Nouveau-Mexique, l'Oregon et l'Etat de Washington adoptent une Initiative régionale d'action des Etats de l'Ouest américain sur la question du climat, visant à intensifier la lutte contre les rejets de gaz dans tous les secteurs. »

Source : Aurélie Vieillefosse, « Le changement climatique », Etudes de La Documentation française, n° 5290-5291, 2009

(3) L'enjeu d'une implication de la Chine et de l'Inde

L'incertitude de l'issue de la conférence sur le changement climatique de Copenhague résidera, par ailleurs, dans l'attitude qui sera adoptée par la Chine et l'Inde.

Ces deux pays sont, en effet, parties au protocole de Kyoto, mais ne sont pas concernées par les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Or, comme l'a indiqué le Professeur Rémy Prud'homme ^{21 ( * )} au groupe de travail, la Chine et l'Inde représentent respectivement 18 % et 4,1 % des rejets mondiaux de CO ₂ de 2005 et atteindraient même, en l'absence de politique volontariste de lutte contre le réchauffement climatique, 35,1 % et 5,9 % des émissions de CO ₂ dans le monde en 2050.

Rejets de CO ₂ en 2005 et 2050 en l'absence de politiques volontaristes

	2005 ( en millions de tonnes de CO 2 )	2005 ( en pourcentage )	Taux de croissance	2050 ( en millions de tonnes de CO 2 )	2050 ( en pourcentage )
Europe Dont la France	4.399 388	16 1,4	0,3 0,0	4.973 388	11,7 0,6
Etats-Unis	5.971	21,7	1,2	10.092	16,4
Chine	4.967	18	3,3	21.514	35,1
Inde	1.138	4,1	2,6	3.602	5,9
Monde	27.542	100	1,8	61.264	100

Source : Rémy Prud'homme, « Dioxyde de carbone : raison garder », revue Commentaire n° 125, printemps 2009

Contrairement à une idée reçue, plusieurs interlocuteurs du groupe de travail, dont Alain Grandjean ^{22 ( * )} , ont indiqué que les pays en développement n'étaient pas indifférents à la question climatique . La population chinoise, étant potentiellement très exposée aux conséquences du changement climatique, y est par exemple extrêmement sensibilisée.

B. UN CADRE CONCEPTUEL DÉSORMAIS BIEN ÉTABLI

Au gré de la prise de conscience des dommages causés par l'homme à l'environnement, la théorie économique a modélisé leur impact économique et conçu les outils censés en « internaliser » les coûts.

Ainsi, comme l'indiquent Dominique Bureau et Patrick Criqui ^{23 ( * )} , « dès le début des années 1970, la panoplie des instruments utilisables pour la mise en oeuvre des politiques environnementales est à peu près complète ».

1. Fiscalité et permis : une logique d'incitations économiques recourant à un signal-prix pour orienter les comportements

a) La nécessité d'une régulation

Le premier constat de l'analyse économique est celui selon lequel en l'absence de toute politique environnementale, les agents économiques - producteurs et consommateurs - ne tiennent pas compte des dommages que leur activité peut causer à l'environnement , ce qui justifie une intervention de la puissance publique.

(1) L'approche économique de l'environnement

L'environnement est, en effet, abordé par la théorie économique sous deux angles principaux. Il peut, tout d'abord, être considéré comme un bien collectif , c'est-à-dire un bien dont l'usage par un agent économique n'exclut pas l'usage simultané par d'autres agents, selon le concept développé par l'économiste Paul Samuelson ^{24 ( * )} . Dans un cadre international, l'environnement constitue, plus précisément, un bien public international , c'est-à-dire un « bien accessible à tous les Etats qui n'ont pas nécessairement un intérêt individuel à le produire » ^{25 ( * )} .

Une autre approche consiste à aborder le climat sous l'angle de l' externalité négative ^{26 ( * )} . Est alors visée la situation dans laquelle l'acte de production d'un agent économique influe négativement - par les émissions de gaz à effet de serre qu'il provoque - sur l'utilité économique d'un autre agent, sans que cette interaction ne passe par le mécanisme de fixation des prix sur le marché.

Qu'elles reposent sur la notion de bien collectif ou d'externalité négative, ces qualifications mettent en évidence une imperfection du marché qui ne peut, à lui seul, atteindre l'objectif recherché, à savoir la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

En effet, dans l'approche du bien collectif, la préservation de l'environnement présente certes un intérêt commun, mais aucun agent économique n'a intérêt à s'y engager en raison de son coût. Au contraire, chaque agent est incité à adopter un comportement de « passager clandestin » ^{27 ( * )} et attendre que d'autres prennent l'initiative de la production de ce « bien », afin d'en bénéficier sans en supporter le coût.

Dans le cas des biens publics mondiaux, une difficulté supplémentaire s'ajoute : celle de la coordination entre Etats . En effet, dans une dimension internationale, les biens publics globaux correspondent, en réalité, à des objectifs qui ne peuvent être atteints qu'à la suite d'un processus de négociation. Or cette coopération entre Etats est complexe en raison de phénomènes de « passagers clandestins » qui peuvent également apparaître, ainsi qu'en raison de la grande hétérogénéité des préférences des Etats qui résulte, pour partie, de leurs écarts de niveaux de développement. Ces difficultés expliquent, notamment, les incertitudes qui demeurent aujourd'hui en matière de lutte contre le changement climatique, telles qu'elles viennent d'être mises en évidence.

S'agissant de l'approche sous l'angle de l'externalité négative, l'action de la puissance publique est, dans ce cas, nécessaire pour « internaliser », dans le fonctionnement du marché, le coût externe que représentent, pour la société, les pollutions causées par l'activité des agents économiques.

(2) Les outils économiques de régulation

Ce constat d'une intervention nécessaire de la puissance publique étant posé, l'analyse économique propose, à côté de la réglementation, deux outils économiques de régulation : la taxe ou les permis d'émission.

Ces deux instruments, qui s'inscrivent dans une logique d'incitations économiques par le recours à un signal-prix pour orienter les comportements des agents, ont été mis en évidence dès 1920 s'agissant de la « taxe pigouvienne » ^{28 ( * )} et, plus récemment - les années 1960 -, s'agissant du marché d'échange de quotas d'émission, notamment grâce aux contributions des économistes Ronald Coase et John Dales.

(a) L'internalisation des coûts externes

L'analyse économique part du constat selon lequel le « coût privé » de la production d'un bien est inférieur à son coût pour la société, dans la mesure où il n'intègre pas les dommages causés à l'environnement. L'écart entre le « coût privé » d'une unité de production et son « coût social » représente la valeur estimée de l'externalité négative, soit les émissions de CO ₂ .

La mise en place d'une taxe ou de permis d'émission vise donc, selon le principe du « pollueur payeur », à compenser les dommages causés à l'environnement ou à internaliser ce coût externe afin de rapprocher le « coût privé » du « coût social » de l'utilisation de l'environnement.

Pour reprendre les termes d'Alain Lipietz, directeur de recherche au CNRS, « il y a internalisation en ce sens que les instruments tels que taxes et quotas sont un signal et une sanction adressés à l'usager de ce que le coût social de son action ne se limite pas aux prix des transactions commerciales entraînant l'usage de l'environnement » ^{29 ( * )} .

(b) La détermination d'un signal-prix

Comme le rappelle le Centre d'analyse stratégique (CAS) dans son rapport précité ^{30 ( * )} , deux approches économiques permettent de déterminer ce signal-prix : une approche coûts/avantages ou une approche coûts/efficacité.

Dans une logique coûts/avantages , l'analyse économique recommande d' égaliser, à tout moment, le coût marginal de réduction des émissions de gaz à effet de serre - le coût à payer par le producteur ou coût d'abattement - avec le coût marginal pour la société des dommages liés à l'émission d'une unité supplémentaire de CO ₂ .

En effet, comme le montre le graphique suivant, plus la concentration de CO ₂ est élevée, plus le coût des dommages résultant d'une émission supplémentaire pour la société augmente. D'un autre côté, plus la concentration de CO ₂ diminue, plus le coût pour le producteur lié à la réduction d'une unité supplémentaire de CO ₂ augmente. L'égalisation entre le coût marginal pour la société et le coût marginal pour l'entreprise permet de définir une quantité optimale d'émission de CO ₂ (Q*) et le prix qui lui est associé (P*).

La détermination du signal prix selon l'approche coût/avantages

Source : Centre d'analyse stratégique, « La valeur tutélaire du carbone », rapport de la commission présidée par Alain Quinet, juin 2008

Dans une approche coûts/efficacité , en revanche, l'analyse économique recommande de définir ex ante un objectif de réduction des émissions . Le signal-prix dépendra alors, d'une part, du niveau des objectifs de réduction des émissions retenus - plus l'objectif est ambitieux, plus le signal-prix sera élevé - et, d'autre part, de l'émergence de nouvelles technologies qui doit permettre de diminuer les coûts marginaux d'abattement pour les producteurs, comme le montre le tableau suivant.

La détermination du signal prix selon l'approche coûts/efficacité

Source : Centre d'analyse stratégique, « La valeur tutélaire du carbone », rapport de la commission présidée par Alain Quinet, juin 2008

(c) Le recours à une taxe ou au marché d'échange de quotas

Une fois déterminé, deux outils économiques permettent de faire émerger ce signal-prix : la taxe ou les permis d'émission.

Une première solution pour « internaliser » le coût des émissions de gaz à effet de serre consiste, en effet, comme l'ont envisagé les économistes Allyn Young, James Meade et surtout Arthur Cecil Pigou, à taxer celui qui est à l'origine de la pollution, afin que ce dernier diminue son émission.

Selon l'approche coûts/efficacité, le taux de la taxe doit alors être fixé au niveau où le coût marginal de réduction d'une quantité donnée de pollution est égal au coût marginal des effets négatifs de cette pollution .

En effet, si le taux de la taxe est inférieur à ce montant, le niveau de pollution sera excessif et, à l'inverse, si le taux de la taxe est supérieur, la production ou la consommation du bien ou du service sera réduite en dessous de son niveau souhaitable.

Une seconde solution, développée par les économistes Ronald Coase et John Dales, consiste à mettre en place un marché d'échange de quotas selon le principe du « cap and trade » . Dans ce cas, l'Etat fixe une quantité maximale de pollution et attribue aux entreprises des permis d'émission. Ces permis sont négociables, chaque entreprise pouvant vendre ses quotas à une autre entreprise.

Ainsi, dans ce cadre, le signal-prix n'est plus fixé par l'Etat, mais résulte de la confrontation de l'offre et de la demande sur le marché . Les entreprises qui ont réduit leur pollution parce que les coûts liés à cette dépollution étaient inférieurs au prix des quotas - en règle générale les plus innovantes -, vont vendre leurs droits à polluer aux entreprises - en règle générale celles qui disposent d'une technologie ancienne - qui n'ont pas réduit la leur, parce que le coût de cette réduction aurait été jugée trop élevée.

b) L'intérêt des outils économiques : tirer avantage de l'ensemble des potentiels de réduction pour un coût donné

(1) Les inconvénients de la réglementation

La réglementation est un autre instrument à la disposition des Etats pour lutter contre le réchauffement climatique et influencer le comportement des agents économiques. Elle peut prendre plusieurs formes, notamment l'interdiction ou l'encadrement des comportements et des pratiques.

Le recours à ces instruments, de nature juridique, présente l'avantage d'aboutir assez efficacement au but recherché, dans la mesure où le non-respect des normes peut être sanctionné .

Comme l'indique le Conseil des impôts dans son rapport sur la fiscalité et l'environnement ^{31 ( * )} , la réglementation occupe ainsi une place historiquement privilégiée en matière environnementale , notamment en France, qu'il s'agisse des normes thermiques imposées dans le secteur du bâtiment ou de la réglementation dans le secteur de l'eau et du traitement des déchets.

Exemples d'outils réglementaires en vigueur dans le domaine environnemental

- plans régionaux pour la qualité de l'air et plans de protection de l'atmosphère prévus par les articles L. 222-1 et L. 222-4 du code de l'environnement ;

- plans de déplacements urbains prévus à l'article L. 222-8 du code de l'environnement ;

- protection des points de captage d'eau prévue à l'article L. 1321-2 du code de la santé publique ;

- loi n° 92-646 du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des déchets, ainsi qu'aux installations classées pour la protection de l'environnement.

Source : Conseil des impôts, « Fiscalité et environnement », vingt-troisième rapport au Président de la République, 2005

Cependant, les instruments réglementaires présentent un certain nombre de limites. La réglementation revêt, tout d'abord, un caractère statique : elle est plus difficile à modifier que le taux d'une taxe ou le nombre de permis d'émission pouvant être distribués.

La norme s'impose ensuite uniformément à l'ensemble des agents économiques . Or une telle démarche supposerait, pour être économiquement efficace, que le coût d'un effort supplémentaire de dépollution soit le même pour tous les agents économiques, ce qui n'est pas le cas dans la réalité. La norme ne minimise donc pas le coût total pour la société nécessaire à l'atteinte de l'objectif de dépollution fixé.

Enfin, la réglementation n'incite pas à aller au delà de la norme prescrite .

Comme l'a indiqué Jean-Pierre Landau ^{32 ( * )} au groupe de travail, le recours à la norme constitue, en réalité, un mode d'intervention particulièrement efficace pour les menaces graves et difficilement réversibles pour l'environnement, à condition, cependant, que l'Etat dispose d'éléments d'information sur l'étendue des dommages et l'ampleur de l'action corrective à mener.

(2) Les avantages de la taxe et du marché d'échange de quotas

L'instauration d'une taxe ou d'un système d'échange de quotas d'émission présente ainsi cet avantage sur la réglementation de laisser aux agents économiques la décision de l'ajustement de leur comportement . Les agents peuvent, en effet, arbitrer entre réduire la pollution qu'ils causent ou maintenir celle-ci en contrepartie du paiement de la taxe ou de l'achat d'un permis d'émission.

Comme l'a indiqué Dominique Bureau ^{33 ( * )} aux membres du groupe de travail, avec un mécanisme de taxe ou de permis d'émission, les agents à faible coût d'abattement vont réduire leurs émissions, alors que ceux pour qui ces coûts sont élevés préféreront payer la taxe. Ainsi la répartition des efforts d'abattement minimisera le coût total engagé par l'ensemble de la collectivité pour atteindre l'objectif global de réduction de la pollution .

L'encadré suivant rappelle les avantages, par rapport à la réglementation, du recours à une taxe ou à la mise en place d'un dispositif d'échange de quotas d'émissions de CO ₂ .

Les avantages d'une taxe ou d'un marché d'échanges de quotas comparativement à la réglementation

Source : Livre blanc en vue de la conférence d'experts sur la contribution « climat énergie »

(3) L'impact sur les ménages et les entreprises

L'instauration d'une taxe incitative ou d'un marché de quotas présente néanmoins deux inconvénients : elle est susceptible d'avoir des effets négatifs, d'une part, sur le pouvoir d'achat des ménages et, d'autre part, sur la compétitivité des entreprises . Ces deux éléments feront l'objet d'un développement plus précis dans la suite du présent rapport.

S'agissant de l'impact sur les ménages, des nombreuses études montrent, en effet, l'effet anti-redistributif de la fiscalité environnementale : les ménages les plus modestes sont les plus affectés par la fiscalité environnementale, dans la mesure où ils consacrent la proportion la plus importante de leur revenu à l'énergie.

En ce qui concerne la compétitivité des entreprises, l'introduction d'une taxe ou d'un marché de quotas conduit à deux phénomènes décrits par le Centre d'analyse stratégique (CAS) :

« - une forte augmentation dans cette région des importations de produits intensifs en [gaz à effet de serre] GES, qui bénéficiant d'un avantage compétitif relativement aux produits domestiques dont le prix supporte le coût de la réglementation, s'y substituent ;

- des « fuites carbone », les entreprises domestiques délocalisant leurs productions intensives en GES dans des régions qui n'imposent pas de réglementation contraignante » ^{34 ( * )} .

Si la théorie économique, notamment au travers du principe du « double dividende » qui sera développé plus loin dans le présent rapport, évoque la possibilité de mesures compensatoires pour les ménages les plus vulnérables, elle propose, s'agissant de la compétitivité des entreprises, deux mécanismes :

- une taxe carbone, dite « taxe Cambridge » ^{35 ( * )} , sur les importations de produits industriels en provenance des pays qui ne mènent pas de politique volontariste de lutte contre le réchauffement climatique ;

- un mécanisme d'inclusion des importateurs de carbone (MIC) dans le système européen d'échange de quotas d'émission de CO ₂ .

c) La fiscalité et les permis : une approche équivalente mais des modalités de mise en oeuvre différentes

Ce descriptif des deux principaux outils économiques étant posé, quel choix opérer entre l'instauration d'une taxe ou d'un marché de quotas ?

(1) Un instrument « prix » et un instrument « quantité »

La taxe incitative ou le marché d'échange de quotas de CO ₂ sont des instruments économiques reposant sur un mécanisme de prix équivalent du point de vue de l'efficacité allocative. C'est ce que rappellent Dominique Bureau et Patrick Criqui : « en première approximation, c'est-à-dire notamment en l'absence d'incertitude, l'approche fiscale et celle des marchés sont équivalentes . A niveau de protection donnée, elles conduisent en effet au même signal-prix, et orientent à l'identique les comportements, conduisant de ce fait aux mêmes actions de réduction » ^{36 ( * )} .

Cependant, l'équilibre économique que permettent d'atteindre la taxe et les permis à polluer est obtenu de façon différente. En effet, comme l'a indiqué Jean-Pierre Landau, la nature de la contrainte qui pèse sur les agents n'est pas la même dans les deux cas de figure. « La fiscalité permet de plafonner - au niveau de la taxe - le coût marginal d'abattement supporté par les entreprises. Mais elle introduit une incertitude sur le résultat environnemental (niveau final de pollution par exemple). Par contraste, dans le cas d'un marché de permis d'émission, l'enveloppe de quotas initialement allouée détermine le plafond global d'émission de polluant et in fine le degré de contrainte quantitative qui pèsera sur les agents. Il laisse en revanche au marché le soin de déterminer ex post le prix d'équilibre du quota, donc de révéler les coûts d'abattement des acteurs. Dans ce cas, c'est donc le prix des quotas et le coût de réduction des atteintes à l'environnement que l'on ne connaît pas a priori » ^{37 ( * )} . La taxe constitue ainsi un « instrument-prix », alors que le marché d'échange de quotas est un « instrument-quantité ».

En théorie, le résultat obtenu par la mise en place d'une taxe ou d'un système d'échange de quotas devrait être le même. Cependant, comme le précise le CAS, dans une récente note de veille ^{38 ( * )} , en pratique, ce résultat est moins sûr en raison de l'incertitude pesant sur les coûts de réduction de la pollution et sur l'évaluation des coûts des dommages portés à l'environnement. Certains éléments permettent ainsi de plaider pour l'un ou l'autre des deux instruments.

(2) Des éléments de choix complexes

Selon l'analyse développée par le CAS, ce choix dépendra de « l'importance relative des sensibilités (nommées élasticités en économie) des coûts et des dommages marginaux à la quantité de CO ₂ émise » ^{39 ( * )} .

Si les dommages marginaux causés à l'environnement à la suite d'une unité supplémentaire de CO ₂ émise sont prédominants - ce qui peut être le cas à l'approche du seuil critique au delà duquel une catastrophe naturelle peut survenir - et la sensibilité des acteurs économiques au coût de réduction des émissions de gaz à effet de serre faible, le recours à un « instrument-quantité » semble préférable pour ne pas risquer la survenue de cet événement.

Si, au contraire, la sensibilité aux coûts liés aux dommages est faible, mais qu'en revanche, la sensibilité aux coûts de réduction des émissions de gaz à effet de serre est fort, il semble plus optimal de recourir à un « instrument-prix » pour donner aux acteurs économiques une certaine visibilité sur le coût marginal lié à la réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre.

Les travaux du groupe de travail sur les instruments économiques du développement durable, présidé par Jean-Pierre Landau, ont permis d'identifier d'autres cas de figure où il paraît plus pertinent de recourir à la fiscalité qu'au marché d'échange de permis. Ainsi « la fiscalité environnementale reste en général préférable lorsque les pollueurs sont nombreux et dispersés (ex. véhicules particuliers) du fait des importants coûts de transaction qu'un marché de permis ne manquerait pas d'engendrer (organisation, gestion et contrôle des échanges, vérification) » ^{40 ( * )} .

Des systèmes mêlant les deux outils sont également évoqués par la théorie économique :

- l'instauration d'un droit d'option pour les entreprises entre le paiement de la taxe ou l'achat de quotas. Ce dispositif offre ainsi aux agents économiques, si des potentiels de réduction des émissions de CO ₂ à faible coût existent et si l'écart entre ces coûts et le niveau de la taxe est élevé, de recourir au marché pour s'acquitter de leur contrainte à un coût plus faible que celui lié à la taxation ;

- l'encadrement du marché de quotas par un prix plafond - qui permet d'éviter une mauvaise évaluation des coûts de réduction des émissions de gaz à effet de serre - et un prix plancher - qui permet de garantir une quantité minimale de réduction des émissions de CO ₂ . Comme l'indique le CAS dans une récente note ^{41 ( * )} , le prix plafond serait assuré par l'émission de permis supplémentaires si le prix du marché venait à dépasser un certain seuil ; le prix plancher correspondrait, quant à lui, au prix minimal à payer pour obtenir un permis.

De façon plus générale, il est à rappeler, comme l'ont souligné de nombreux interlocuteurs du groupe de travail, que l'instauration d'une taxe et le système d'échanges de quotas de CO ₂ sont deux outils complémentaires .

Taxe ou marché de quotas : une question au coeur des négociations internationales

Sans revenir sur l'historique détaillé des négociations internationales en matière climatique, il peut être rappelé qu'initialement, notamment en 1992 à l'occasion de l'adoption de la convention-cadre des Nations-Unies sur le changement climatique, l'instauration d'une « taxe carbone » avait été préconisée par l'Europe.

Cette proposition se heurta au refus des Etats-Unis qui imposeront ensuite, lors des négociations sur le protocole de Kyoto, la solution alternative des marchés de quotas d'émission de gaz à effet de serre . En effet, en contrepartie d'une augmentation des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre imposés aux Etats-Unis, les Européens ont accepté le principe des marchés de quotas.

Comme l'indiquent Dominique Bureau et Patrick Criqui ^{42 ( * )} , la proposition américaine initiale est devenue, au fil des ans, celle des Européens, ces derniers ayant mis en place , à compter du 1 ^er janvier 2005, leur propre système d'échange de quotas d'émission. Les contraintes, liées notamment au principe de l'unanimité en matière d'harmonisation fiscale, ont également conduit à l'abandon de l'instauration d'une taxe carbone au niveau européen.

Le débat sur le paquet « énergie-climat », lors du Conseil européen de Bruxelles des 11 et 12 décembre 2008, sous présidence française, a également manifesté le refus des Etats membres d'un encadrement réglementaire des prix sur le marché du carbone. Ainsi la proposition de la Pologne, tendant à mettre en place un système de prix plancher et de prix plafond sur le marché secondaire des quotas de CO ₂ , a-t-elle été rejetée à la quasi-unanimité.

Source : commission des finances

2. Les spécificités de la fiscalité environnementale

Une fois ce cadre conceptuel posé, il convient d'analyser plus précisément les spécificités de la fiscalité environnementale au regard des principes habituellement retenus en matière fiscale.

a) Une assiette qui a vocation à disparaître à long terme et dont la détermination ne répond pas aux critères habituellement retenus en matière de fiscalité

La première spécificité de la fiscalité environnementale tient, tout d'abord, à sa finalité. Etant une taxe incitative visant à orienter les comportements individuels, son assiette a vocation à disparaître, si elle remplit son objectif et si l'incitation à changer les comportements produit ses effets.

Les quatre principales finalités associées aux prélèvements obligatoires

«
• Les prélèvements obligatoires ont pour objet premier de financer les services publics .

«
• Les prélèvements obligatoires permettent également de prélever une partie des rentes des agents économiques qui disposent d'un pouvoir de marché, pour en faire profiter l'ensemble de la collectivité.

«
• Le système de prélèvements obligatoires a également permis la mise en place de l'État providence, avec des objectifs sociaux de redistribution et d'assurance face à certains risques.

«
• Enfin, la fiscalité est dorénavant de plus en plus utilisée comme un instrument incitatif visant à orienter les comportements individuels dans un sens favorable à la collectivité. Certaines mesures fiscales ont ainsi directement pour objet de dissuader les comportements créant des dommages pour la société, par exemple la pollution. La fiscalité peut aussi avoir pour vocation de faire supporter à ceux qui en sont responsables une partie du coût pour la collectivité des comportements à risque, comme le tabagisme. »

Source : ministère de l'économie de l'industrie et de l'emploi, « document d'orientation sur les évolutions de la politique fiscale »

Cette approche doit cependant être relativisée. Tout d'abord, comme l'a indiqué Jean-Pierre Landau aux membres du groupe de travail, la disparition de la base d'imposition n'est envisageable qu'à long terme.

Par ailleurs, ainsi que le rappelle une étude du conseil économique pour le développement durable ^{43 ( * )} , la réduction de la pollution à un niveau nul ne constitue pas forcément l'optimum économique d'une société en raison des coûts élevés que l'atteinte de ces objectifs pourrait représenter.

La seconde spécificité de la fiscalité écologique, notamment par rapport à la fiscalité sur le travail et le capital , tient ensuite à la détermination de son assiette et de son taux.

Ainsi, comme le rappelle le document d'orientation sur les évolutions de la politique fiscale du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi ^{44 ( * )} , qui analyse les principes à l'aune desquels la fiscalité doit être évaluée, les impôts à assiette large et taux faible sont jugés plus efficaces économiquement que des impôts à assiette étroite et taux élevé.

Cependant, précise le document, « en cas d'externalité négative, comme les atteintes à l'environnement, la fiscalité doit au contraire présenter un caractère incitatif et pratiquer un taux qui peut être élevé sur une assiette aussi ciblée que possible - la pollution elle-même ».

« Les critères d'une fiscalité efficace »

« Un impôt modifie les prix relatifs, par exemple le prix respectif du capital et du travail, ou le prix d'un bien par rapport à un autre, et affecte donc, en règle générale, les décisions des agents économiques. Les prélèvements obligatoires peuvent ainsi créer des désincitations à travailler, embaucher ou investir, qu'il convient de réduire le plus possible. Trois enseignements peuvent être tirés de l'analyse économique :

«
• premier principe : en règle générale, les impôts à assiette large et taux faible sont jugés plus efficaces économiquement que des impôts à assiette étroite et taux élevé ;

«
• deuxième principe : en cas d'externalité - atteinte à l'environnement par exemple - la fiscalité doit au contraire présenter un caractère incitatif et pratiquer un taux qui peut être élevé sur une assiette aussi ciblée que possible - la pollution elle-même ;

«
• troisième principe : le taux d'imposition doit tenir compte de la sensibilité des comportements au prix. Plus la demande est sensible au prix, plus l'impôt pénalisera l'activité et l'emploi et, à l'inverse, plus l'allègement les favorisera. Ce principe est à la base des politiques de baisses des charges ciblées sur les bas salaires, dont l'efficacité tient à la forte sensibilité de la demande de travail faiblement qualifié à son coût ».

Source : ministère de l'économie de l'industrie et de l'emploi, « document d'orientation sur les évolutions de la politique fiscale »

b) Une fiscalité qui ne répond pas à un objectif de rendement budgétaire

Enfin, contrairement à la fiscalité contributive, la fiscalité environnementale ne répond pas à une logique de rendement budgétaire, dans la mesure où, comme cela a été indiqué précédemment, l'assiette de ce type d'impôts a vocation à diminuer.

C'est ce que rappelle le document précité du conseil économique pour le développement durable ^{45 ( * )} : « la fiscalité environnementale est de toute autre nature [que la fiscalité contributive] , puisqu'elle ne vise pas à dégager des recettes budgétaires mais à infléchir les comportements par le jeu de nouvelles incitations. Ainsi, elle ne crée pas de distorsion mais, au contraire, supprime celle qui résulte du fait que spontanément les pollueurs n'intègrent pas dans leurs choix les dommages qu'ils occasionnent aux autres agents économiques ».

Cependant, même si cela n'est pas sa vocation première, la fiscalité environnementale peut, au moins dans un premier temps, dégager de nouvelles ressources pour lesquelles se pose alors la question de leur utilisation.

Selon la théorie dite du « double dividende » développée par l'analyse économique, la mise en place d'une fiscalité environnementale peut engendrer simultanément deux améliorations pour la collectivité :

- le premier « dividende » correspond ainsi la réduction de dommages causés par la pollution. Il découle directement de l'effet incitatif du signal-prix sur les comportements ;

- le second « dividende » est un gain, disjoint du bénéfice environnemental, qui résulte de l'utilisation des recettes de la fiscalité environnementale.

Comme cela sera développé dans la suite du présent rapport, certains pays, ayant renforcé leur fiscalité environnementale, ont choisi d'utiliser le produit de celle-ci pour pallier les effets anti-redistributifs de la fiscalité environnementale par la mise en place de mesures compensatoires pour les ménages les plus modestes ou pour réduire les effets distorsifs de certains impôts contributifs , notamment en allégeant les prélèvements sociaux pesant sur les revenus du travail.

II. « VADE-MECUM » POUR LA CONTRIBUTION CLIMAT-ÉNERGIE

L'article 2 du projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement dispose que « L'Etat étudiera la création d'une contribution dite "climat-énergie" en vue d'encourager les comportements sobres en carbone et en énergie. Cette contribution aura pour objet d'intégrer les effets des émissions de gaz à effet de serre dans les systèmes de prix par la taxation des consommations d'énergies fossiles. Elle sera strictement compensée par une baisse des prélèvements obligatoires de façon à préserver le pouvoir d'achat des ménages et la compétitivité des entreprises. »

Conscient de la nécessité de bâtir le consensus le plus large possible autour d'une nouvelle fiscalité du carbone, le groupe de travail a souhaité identifier les enjeux liés à la création de la contribution climat-énergie. Les développements qui suivent constituent donc une sorte de vade-mecum à l'usage du Sénat, qui aura, dans un avenir vraisemblablement proche, à se prononcer sur les modalités concrètes de mise en oeuvre de ce nouveau type de fiscalité écologique.

A. QUEL FORMAT POUR UNE CONTRIBUTION CLIMAT-ÉNERGIE ?

De l'assiette, du tarif et du champ des redevables de la contribution climat-énergie dépendront ses impacts environnementaux et économiques. Le scénario d'une taxation assise sur les consommations énergétiques et frappant les émissions de CO ₂ du secteur « diffus » ^{46 ( * )} semble le plus probable à court terme. De nombreuses questions demeurent néanmoins quant au champ des énergies couvertes par la contribution et à l'articulation de son tarif avec la valeur de marché du carbone.

1. L'assiette de la contribution : une délimitation soumise à un double arbitrage

a) Taxer l'empreinte carbone des produits ou le contenu carbone des énergies ?

Deux hypothèses principales sont généralement avancées pour déterminer l'assiette de la contribution. La première, probablement idéale du point de vue de l'efficacité économique, consisterait à taxer l'empreinte carbone de chaque produit. La seconde, plus opérationnelle à court terme, reviendrait à faire de la taxe carbone une accise, en l'asseyant sur les consommations énergétiques .

La taxation de l'empreinte carbone des produits, entendue comme la quantité de carbone émise à la fois pour les fabriquer et les transporter, apparaît séduisante. Une telle taxe présenterait en effet le double avantage de fournir aux consommateurs une information sur les émissions de gaz à effet de serre induites par leurs choix, et de ne créer aucune distorsion de concurrence , en frappant les produits importés selon les mêmes critères que les produits fabriqués sur le territoire national ^{47 ( * )} .

L'ensemble des interlocuteurs du groupe de travail a toutefois reconnu qu'une telle solution demeurait inenvisageable à court terme , compte tenu des importantes difficultés techniques que présentait l'identification du contenu carbone des produits. Ainsi, selon l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), une taxe sur le contenu carbone des produits « serait pratiquement impossible à mettre en oeuvre. La meilleure façon d'évaluer le contenu en carbone d'un bien de consommation final consiste à calculer le contenu en carbone des combustibles fossiles qui ont été utilisés à chaque stade de sa fabrication et de sa distribution » ^{48 ( * )} . Cet exercice est jugé « très complexe et fort improbable » dans la mesure où il ne serait possible d'estimer les consommations de combustibles fossiles des producteurs, transporteurs et distributeurs nationaux :

1) qu'en demandant à chacun de tenir une comptabilité carbone très rigoureuse , qui induirait des coûts excédant vraisemblablement les recettes perçues par l'Etat ;

2) ou qu'en confiant à un organisme indépendant le soin de réaliser une analyse en cycle de vie de chaque produit, opération elle-même complexe, coûteuse et irréalisable dans un délai raisonnable ^{49 ( * )} .

Les mêmes difficultés sont relevées par le Livre blanc en vue de la conférence d'experts sur la contribution climat-énergie , qui souligne que la taxation du contenu carbone des produits impliquerait de « créer un corpus de règles permettant d'allouer précisément la consommation d'énergie à chaque produit - voire à chaque activité - et de mettre en place des procédures de suivi et de traçabilité couvrant l'intégralité du cycle de production et de consommation. Notamment, il conviendrait de prendre en compte l'existence, pour la plupart des produits manufacturés, de modes de production différents, qui conduiraient à appliquer à une même catégorie de produits des taux différents » .

Au total, si des travaux d'identification du contenu carbone sont actuellement menés à titre expérimental ( cf . tableau), leur fiabilité est, à ce stade, insuffisante pour servir de fondement à un système de taxation efficace et incontestable. Il semble donc préférable, dans un premier temps, de poursuivre et de généraliser la démarche d'étiquetage carbone des produits, qui constitue un outil approprié de sensibilisation des citoyens à l'impact environnemental de leurs comportements de consommation.

Quelques exemples de contenu en équivalent carbone de produits
considérés sur l'ensemble de leur cycle de vie et part des transports

Produit :	Unité fonctionnelle :	CO 2 total (kgeqCO 2 )	Part des transports (en %)
Alèse	Couvrir un lit pendant 50 jours	3,41 (polyéthylène) 14 (coton)	0,56%	0,15%
Pile alcaline	Délivrer 1 kWh	73	9%
Pile rechargeable	Délivrer 1 kWh	2,6	2%
Couche	1	0,559 (lavable) 0,626 (jetable)	6,80%	4,40%
Vélo	1	94,89	12,05%
Yaourt	1 tonne	1 850	2,70%
Lingette	Nettoyer une cuisine pendant un an	7,4	5,07%
Spray	Nettoyer une cuisine pendant un an	6,46	7,69%
Sac boutique	1	0,1 (papier) 0,14 (plastique)	5%	2%
Téléphone portable	1 pendant 2 ans	13,496	2,30%
Pantalon / Jean	4 ans de durée de vie sur la base d'un jour d'utilisation par semaine	10	5%

Source : ADEME, ministère chargé de l'écologie

b) La contribution climat-énergie : une taxe carbone ou une taxe sur l'énergie ?

Compte tenu des éléments qui précèdent, le groupe de travail estime que l'objectif de mise en oeuvre à court terme d'une contribution climat-énergie conduit à privilégier l'hypothèse d'une taxe sur les consommations énergétiques , solution d'ailleurs retenue dans l'ensemble des pays ayant déjà mis en place une taxe sur le CO ₂ .

Le fait générateur : taxe amont ou taxe aval ?

Si le groupe de travail n'a pas abordé de manière approfondie la question du fait générateur et de l'exigibilité de la contribution ^{50 ( * )} , le Livre blanc en vue de la conférence d'experts sur la contribution climat-énergie indique que « la taxation pourrait intervenir plus ou moins haut dans le processus de distribution au client final. Le signal-prix peut être atténué par un tel choix, sauf si la chaîne de distribution conduit à une bonne répercussion des coûts de production » .

Les avantages associés à une taxation amont, telle qu'elle se pratique par exemple pour la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers ^{51 ( * )} , résident dans un recouvrement simple et suscitant peu de coûts administratifs . Une telle option peut toutefois se révéler moins efficace en termes de signal-prix adressé au consommateur final, signal-prix que les comportements de répercussion des différents intermédiaires pourront contribuer à brouiller.

Source : commission des finances

Le choix d'une accise implique un arbitrage relatif à l'inclusion ou non de l'électricité d'origine nucléaire dans l'assiette de la contribution.

Une lecture attentive de l'article 2 du projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement révèle que la contribution climat-énergie aura pour objet « d'intégrer les effets des émissions de gaz à effet de serre dans les systèmes de prix par la taxation des consommations d'énergies fossiles ». De même, le Livre blanc en vue de la conférence d'experts sur la contribution climat-énergie indique, dans ses développements consacrés à l'assiette de la contribution, que « seraient (...) concernés les volumes d'énergie fossile consommés par les secteurs hors ETS ^{52 ( * )} ».

Selon l'ADEME, « la contribution climat-énergie pourrait être assimilée à une taxe carbone si son assiette vise exclusivement les combustibles fossiles ou le contenu en CO ₂ du kilowattheure électrique. Si l'électricité d'origine nucléaire est mise à contribution, la CCE serait plus largement assimilable à une taxe sur l'énergie ». Dans le premier cas, la finalité de la taxe résiderait essentiellement dans la diminution des émissions de dioxyde de carbone. Dans le second, la taxe aurait une vocation plus large d'accroissement du prix des énergies afin d'inciter à réduire toutes les consommations.

Quoiqu'il en soit, le législateur devra veiller à mettre en adéquation l'objectif d'intérêt général assigné à la taxe et la délimitation de son assiette . En effet, une contribution climat-énergie conçue comme un instrument exclusif de réduction des émissions de CO ₂ , mais s'appliquant à l'électricité d'origine nucléaire serait très vraisemblablement déclarée inconstitutionnelle . Dans sa décision du 28 décembre 2000 ^{53 ( * )} , le Conseil constitutionnel avait ainsi censuré l'article 37 de la loi de finances rectificative pour 2000 qui étendait la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) à la production d'électricité.

Le Conseil avait en effet considéré que l'objectif assigné à la taxe était « de renforcer la lutte contre l'effet de serre » et « qu'en raison de la nature des sources de production de l'électricité en France, la consommation d'électricité contribu(ait) très faiblement au rejet de gaz carbonique et permet(tait), par substitution à celle des produits énergétiques fossiles, de lutter contre l'effet de serre ». Dans ces conditions, le Conseil constitutionnel avait jugé la différence de traitement imposée à la production électrique sans rapport avec l'objectif d'intérêt général assigné à la TGAP, et contraire au principe d'égalité devant l'impôt.

2. Quelle tarification pour le carbone ?

Trois questions principales entourent la détermination du tarif de la contribution climat-énergie. La première consiste à identifier quel « juste prix du carbone » permettra d'atteindre les objectifs assignés à la France en matière de réduction des émissions de CO ₂ . Il convient, dans un deuxième temps, de déterminer comment cette nouvelle contribution s'articulera avec la fiscalité énergétique existante , et en particulier si elle devra s'y ajouter ou s'y incorporer . Enfin, comment interagiront le tarif de la contribution nationale et le prix du carbone résultant des échanges sur le marché européen de quotas ?

a) Trouver le « juste prix du carbone »

La plupart des personnalités auditionnées par le groupe de travail considère que le tarif de la contribution devra être déterminé de manière à atteindre les objectifs de réduction des émissions que s'est fixés l'Etat, soit, par rapport à 2005, -14 % en 2020 et -75% en 2050, hors ETS.

De nombreux travaux ont été menés, dans la période récente, sur la détermination du prix du carbone. Ainsi, les rapports Boiteux (2001), Landau (2007) et le rapport du COMOP 13 « Rénovation des bâtiments existants » (2008) préconisent un relèvement du niveau des taxes intérieures sur l'énergie fossile permettant d'atteindre à court terme un taux de 27 euros par tonne de dioxyde de carbone ( cf . graphique).

La taxation de la tonne de dioxyde de carbone proposée par le rapport Landau

(En euros par tonne de CO ₂ )

Source : Centre d'analyse stratégique

En 2008, la commission Quinet du Centre d'analyse stratégique a estimé que la valeur tutélaire du carbone devait être fixée à 32 euros par tonne , pour augmenter progressivement jusqu'à 100 euros par tonne en 2020 ( cf . tableau). Pour des strictes raisons de commodité de lecture et d'homogénéité des simulations, c'est cette valeur qui a été retenue dans les développements qui suivent.

Valeur tutélaire d'une tonne de CO ₂

(en euros 2008)

	2010	2020	2030	2050
Valeur recommandée (Quinet)	32	56	100	200 (150-350)
Valeur actuelle (Boiteux)	32*	43	58	104

* Le rapport Boiteux donnait une valeur de la tonne de CO ₂ de 27 euros en 2000, correspondant, après prise en compte de l'inflation, à une valeur de 32 euros en 2008.
Source : Centre d'analyse stratégique (Note de veille n° 101 - juin 2008).

Du point de vue empirique, il ne semble pas exister de système fiscal garantissant un « prix unique » du carbone, quelles que soient les énergies concernées. Ainsi, la tarification du carbone dans les pays ayant déjà instauré une taxe sur le CO ₂ est extrêmement variable selon les énergies et les usages qui en sont faits . La Finlande taxe le plus fortement l'essence sans plomb (267,50 euros par tonne de CO ₂ ), tandis que le Royaume-Uni et le Danemark appliquent la tarification du carbone la plus élevée à l'électricité (respectivement 11,40 et 34,59 euros par tonne). En Suède, l'énergie la plus taxée est le charbon utilisé dans les incinérateurs de déchets ménagers (136,48 euros par tonne). Par ailleurs, dans ces Etats, le rapport entre le tarif le plus faible et le tarif le plus fort est toujours supérieur à 2 et atteint parfois près de 9.

La tarification du CO ₂ dans les pays disposant d'une taxe carbone

(en euros par tonne)

Pays	Tarif le plus faible	Tarif le plus élevé	Ratio entre le tarif le plus élevé et le tarif le plus faible
Danemark	9,41	34,59	3,67
Suède	58,27	136,48	2,35
Royaume-Uni	4,41	11,40	2,58
Finlande (taxe sur les carburants et combustibles liquides)	30,80	267,50	8,68

Source : commission des finances, d'après l'ADEME

b) L'articulation avec la fiscalité existante : taxe différentielle ou taxe additionnelle ?

Ainsi que l'ont évoqué les développements précédents, la contribution climat-énergie prendra vraisemblablement la forme d'une taxe sur les consommations énergétiques. Notre système fiscal comportant déjà de telles accises, le groupe de travail s'est livré à un bref « diagnostic de performance énergétique » de ces prélèvements, afin d'en déterminer les principales caractéristiques.

(1) « Diagnostic de performance énergétique » de la fiscalité française

En France, les taxes existantes sur la production et la distribution d'énergie représentaient, en 2008, un rendement cumulé de 28,1 milliards d'euros, soit 1,46 % du PIB. La taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) et la taxe spéciale sur les carburants représentent à elles seules près de 91 % de ce rendement.

Une analyse restreinte aux seules accises fait apparaître la fiscalité énergétique française comme une des plus faibles d'Europe , sa part s'élevant, en 2006, à 1,35 % du PIB et 2,7 % des recettes publiques contre respectivement 1,5 % et 3,3 % en moyenne dans l'Union à 25.

Taxation de la production et de la distribution d'énergie en France

(en millions d'euros)

Source : ADEME

Le « diagnostic de performance énergétique » de la fiscalité française montre que les accises énergétiques ne sont pas conçues pour conférer un prix aux effets externes liés aux usages de l'énergie, et en particulier aux émissions de gaz à effet de serre et que leur finalité est essentiellement budgétaire. La TIPP, quatrième impôt d'Etat par son produit, est emblématique de la poursuite d'une logique de rendement, notamment dans la mesure où ses tarifs sont établis sans lien avec les externalités associées aux usages des énergies taxées.

(2) Une taxe additionnelle plus ambitieuse

Au cours de la table ronde organisée par votre commission des finances le 2 juin 2009, Chantal Jouanno, secrétaire d'Etat chargée de l'écologie, a fait état de deux scénarios de travail, depuis confirmés par les simulations transmises au groupe de travail et le Livre blanc en vue de la conférence d'experts sur la contribution climat-énergie .

Le premier consiste à créer une taxe carbone additionnelle aux taxes énergétiques existantes. Comme son nom l'indique, cette fiscalité nouvelle viendrait purement et simplement s'ajouter aux accises en vigueur et majorerait la taxation globale des énergies du tarif choisi pour la tonne de CO ₂ . Les effets de cette majoration seraient d'autant plus sensibles que le contenu en carbone des différentes consommations énergétiques serait plus important.

Le second scénario consiste à créer une taxe différentielle , dont le tarif par tonne de CO ₂ serait, cette fois, modulé pour tenir compte de la taxation du carbone et des coûts environnementaux hors effet de serre ^{54 ( * )} déjà opérée par les taxes existantes .

Selon l'ADEME, et sur la base d'une tonne de dioxyde de carbone tarifée à 32 euros, une taxe additionnelle renchérirait de 7,76 euros les 100 litres de supercarburant sans plomb, de 6,59 euros le mégawattheure de gaz naturel et de près de 11 euros la tonne de charbon ( cf . tableau) ^{55 ( * )} .

Impact d'une taxe carbone additionnelle sur plusieurs énergies fossiles

Energies	Unités	Niveau permettant de taxer la tonne de CO 2 à 32 euros
Supercarburant sans plomb	Euros par hectolitre	7,76 euros
Diesel		8,52 euros
Gaz de pétrole liquéfié	Euros par gigajoule	2,05 euros
Fioul domestique	Euros par hectolitre	8,50 euros
Fioul lourd		9,80 euros
Gaz naturel	Euros par mégawattheure	6,59 euros
Charbon		10,98 euros

Source : ADEME

Dans l'hypothèse d'une taxe différentielle , une évolution contrastée serait, par définition, constatée en fonction des types de combustibles et de carburants. Gaz naturel et charbon étant actuellement totalement exonérés pour les ménages, l'internalisation du coût de l'effet de serre impliquerait de fixer le montant de la contribution à 32 euros par tonne de CO ₂ . La taxation actuelle du GPL-carburant, de l'essence et du super sans plomb, étant déjà suffisante pour compenser les coûts externes associés à leur usage, pourrait demeurer constante. S'agissant du gazole, la contribution internalisant les effets externes devrait s'élever à 32 euros par tonne de CO ₂ pour l'usage particulier et à 9 euros par tonne pour l'usage professionnel ^{56 ( * )} .

Impact d'une taxe carbone différentielle sur plusieurs énergies fossiles

A tarification du carbone identique , le scénario différentiel serait moins « ambitieux » au plan environnemental, et se distinguerait du scénario additionnel sur deux points principaux :

1) le super sans plomb consommé par les ménages, déjà taxé par la TIPP au niveau de l'ensemble de ses externalités, serait exonéré ;

2) le gazole utilisé par les transporteurs professionnels et le fioul domestique seraient approximativement trois fois moins taxés au titre de la contribution que dans le scénario additionnel (2,91 euros par hectolitre de fioul domestique pour une taxe différentielle contre 8,52 euros pour une taxe additionnelle).

La contrepartie en serait une recette fiscale moins importante que dans le scénario additionnel ( cf. infra ).

Bien que tout arbitrage entre ces deux scénarios soit conditionné par le tarif qui sera finalement retenu pour la tonne de carbone, le groupe de travail juge préférable une contribution additionnelle, dont la portée en termes de signal-prix lui semble le plus adaptée à des objectifs ambitieux de réduction des émissions de CO ₂ ou des consommations d'énergie.

c) La nécessité d'une trajectoire croissante et prévisible et la question de l'articulation avec le prix de marché du CO2

Ainsi qu'il a déjà été mentionné, l'atteinte des objectifs de la France en matière de réduction des émissions implique une tarification croissante de la tonne de CO ₂ . La trajectoire définie par la commission Quinet, qui s'inscrit dans le cadre d'une approche « coûts / efficacité » ( cf . encadré précédent), repose sur les déterminants suivants :

1) de 2010 à 2030 , le scénario retenu part de la valeur « Boiteux » pour rejoindre une valeur pivot de 100 euros par tonne de CO ₂ . Il suppose que « la transition vers un prix du carbone élevé doit être progressive pour exploiter en priorité les gisements d'abattement à faibles coûts aujourd'hui disponibles et ne pas peser sur la croissance en facilitant la gestion des transitions économiques, sociales et professionnelles » ^{57 ( * )} ;

2) la valeur de 100 euros à l'horizon 2030 « reflète essentiellement le caractère ambitieux des objectifs européens de réduction des gaz à effet de serre et la difficulté de réussir le déploiement des technologies peu émettrices sur un horizon aussi court » ;

3) après 2030 , la valeur de 100 euros croît à un taux annuel de 4 % , pour atteindre 200 euros en 2050. Cette règle de progression garantit que le prix actualisé d'une ressource limitée reste constant au cours du temps.

Si la taxe a vocation à contribuer aux objectifs de réduction des émissions françaises, son tarif devra donc croître progressivement . Par ailleurs, la plupart des interlocuteurs du groupe de travail ont souligné la nécessité de rendre cette augmentation la plus prévisible possible pour les agents économiques, de sorte que ces derniers ajustent progressivement leurs comportements et investissements en fonction de la trajectoire annoncée. Le groupe de travail souscrit pleinement à cette recommandation, qui exclut de procéder occasionnellement à des ajustements brutaux et imprévus . Les dispositions législatives créant la contribution climat-énergie pourront, à cet égard, s'inspirer des choix retenus pour la réforme de la taxe générale sur les activités polluantes opérée par la loi de finances pour 2009, prévoyant un relèvement progressif et programmé des tarifs pesant sur l'assiette « déchets ménagers ».

Deux questions restent en suspens, relatives aux modalités de la programmation initiale et à l'articulation du tarif de la taxe avec le prix du CO ₂ résultant des échanges sur les marchés de permis.

A l'échelle d'un temps politique national scandé par des mandats et législatures de 5 ou 6 ans, l'horizon 2050 apparaît extrêmement lointain. Il l'est également à l'échelle du temps économique, dont la période récente a démontré qu'il pouvait être rythmé par des aléas brutaux. D'une manière générale, plusieurs facteurs inégalement maîtrisables peuvent contribuer à éloigner la France de la trajectoire de réduction des émissions qu'elle s'est fixé et impliquent que soient mis en place des mécanismes d'ajustement .

Le Livre blanc précité indique qu' « il conviendra de veiller à la cohérence entre les prix du CO ₂ liés à des quotas ou une taxe » . A cet égard, le Danemark a mis en place un dispositif permettant d'articuler le montant de taxe carbone intérieure dû par les entreprises à la valeur du CO ₂ sur le marché européen d'échange de quotas. Ce système consiste à octroyer une ristourne fiscale aux entreprises fortement consommatrices d'énergie, sur le fondement de leur consommation historique (2003-2007), et ce afin de refléter la distribution de quotas gratuits dans le système ETS. ( cf . encadré).

Le mécanisme des ristournes fiscales permettant aux entreprises « non ETS »
de bénéficier des mêmes avantages que les entreprises ETS.

Ce mécanisme a été mis au point par le fisc danois afin que les entreprises « non ETS » bénéficient d'un avantage censé refléter celui que représentent les quotas gratuits pour les entreprises ETS. Une entreprise « non ETS » a contribué à la production de 1.000.000 mètres cubes de CO ₂ sur la période 2003-2007. Avant le 1 ^er janvier 2010, elle était taxée au taux de 0,055 couronne par mètre cube de CO ₂ . Après cette date, le taux passe à 0,339 couronne.

Hypothèse n°1 : l'entreprise continue d'émettre la même quantité de CO ₂ . Elle paiera la taxe suivante :

Taxe de base : 1 000 000 x 0,339 = 339 000 couronnes

Ristourne : 1 000 000 x (0,339 - 0,055) = 284 000 couronnes

Taxe totale 339 000 - 284 000 = 55 000 couronnes

Hypothèse n°2 : l'entreprise double ses émissions de CO ₂ .

La taxe devient :

Taxe de base : 2 000 000 x 0,339 = 678 000 couronnes

Ristourne : 1 000 000 x (0,339 - 0,055) = 284 000 couronnes

Taxe totale 678 000 - 284 000 = 394 000 couronnes

Hypothèse n°3 : l'entreprise divise ses émissions par deux.

Le calcul donne :

Taxe de base : 500 000 x 0,339 = 164 500 couronnes

Ristourne : 1 000 000 x (0,339 - 0,055) = 284 000 couronnes

Taxe totale 164 000 - 284 000 = - 114 000 couronnes. L'entreprise devrait donc bénéficier en théorie d'un crédit de taxes ; dans ce cas, toutefois il semble qu'elle doive payer le seuil minimum qui est de 0,049 couronnes, soit 0,049 x 500 000 = 24 500 couronnes.

Source : mission économique de l'ambassade de France au Danemark.

La question de l'articulation du tarif de la taxe et du prix des quotas est susceptible de recouvrir des enjeux importants dans l'hypothèse où certains agents économiques auraient la capacité d'opter entre le paiement de la taxe et l'inscription dans le cadre du système communautaire d'échange de quotas, ou encore si ces deux mécanismes avaient vocation à se cumuler , ce que ne recommande pas votre groupe de travail ( cf. infra ). Elle mérite néanmoins d'être approfondie, afin d'identifier les risques qu'une divergence trop sensible entre les tarifications du carbone résultant des deux instruments ferait peser sur le signal-prix qu'ils envoient.

3. Une taxe adaptée aux émissions diffuses, exclusive des marchés de quotas

a) Une taxe exclusive des marchés de permis

Si la théorie économique, telle que décrite dans la première partie du présent rapport, postule généralement que la taxation et le recours aux marchés de quotas produisent des effets équivalents ^{58 ( * )} , les critères de sélection entre ces deux types d'instruments reposent souvent sur leurs conditions pratiques de mise en oeuvre. Ainsi, selon Dominique Bureau et Patrick Criqui, « le choix entre taxes et marchés de permis a résulté de données autres, culturelles ou d'acceptabilité vis-à-vis de ce qui pouvait être perçu comme des "nouvelles taxes", ou encore de la situation de départ » ^{59 ( * )} .

D'une manière générale, il ressort des auditions du groupe de travail que la taxation paraît plus adaptée aux émissions diffuses de CO ₂ , pour lesquelles, en raison du très grand nombre d'agents concernés, le recours au marché de permis engendrerait des coûts de gestion et de transaction exorbitants . En outre, et comme indiqué dans la première partie du présent rapport, si la taxe permet de s'assurer du prix conféré au carbone ^{60 ( * )} , une incertitude demeure quant aux effets qu'elle produira sur les volumes émis. Les avantages et inconvénients du marché de permis sont exactement opposés : la mise sous quotas permet de contrôler le volume, mais non le prix, qui résultera des échanges sur le marché.

En tout état de cause, et dans la perspective d'une allocation payante des quotas d'émissions à l'horizon 2013, le groupe de travail considère que contribution climat-énergie et marchés de permis n'ont pas vocation à se superposer , sauf à vouloir imposer une double taxation aux secteurs d'activité déjà soumis à l'ETS ^{61 ( * )} . Au demeurant, le Livre blanc en vue de la conférence d'experts sur la contribution climat-énergie, fait valoir qu'un cumul entre taxe et marché « reviendrait à superposer deux instruments économiques pour un même objectif (...) Si la contribution "climat-énergie" était par exemple mise en place au niveau communautaire, cela réduirait la demande en énergie des secteurs ETS et donc le prix des quotas. Si la contribution "climat-énergie" n'était mise en place qu'au niveau français, cela emporterait des effets négatifs sur les industries françaises par rapport à leurs concurrentes européennes. Le risque serait alors d'encourager une délocalisation des investissements émetteurs de gaz à effet de serre ».

Conformément à ce qu'autorise la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité, il convient donc d'exonérer les combustibles des entreprises soumises au marché européen de quotas de CO ₂ . Cette solution semble, au demeurant, avoir été privilégiée par plusieurs autres Etats tels que la Suède, le Danemark, ou la province canadienne de Colombie britannique qui, soit suppriment totalement soit allègent considérablement la fiscalité carbone des secteurs soumis à un marché de quotas ( cf . encadré).

L'articulation entre taxe carbone et marché de quotas à l'étranger

Colombie britannique. - Le gouvernement provincial de Colombie britannique participe au marché de droits d'émission de la Western Climate Initiative aux côtés de sept Etats américains et de quelques provinces canadiennes dont le Québec et l'Ontario. Afin d'éviter une double taxation des émissions de carbone, les autorités provinciales ont prévu d'intégrer la taxe carbone à ce nouveau système de cap-and-trade qui doit entrer en vigueur en 2012.

Danemark. - Le Parlement danois a décidé en 2004 que les entreprises soumises au système ETS seraient exemptées du paiement de la taxe sur les émissions de gaz à effet de serre. Cependant cette décision n'a pu entrer en vigueur, la DG-Concurrence de la commission européenne estimant qu'il existait un risque que ces entreprises soient de ce fait taxées à un niveau inférieur ^{62 ( * )} à celui fixé par la directive sur la taxation énergétique et que dans ce cas, la loi de 2004 introduirait un avantage pour les entreprises danoises assimilable à une aide d'Etat. Elle a ouvert une enquête (portant la référence C41/2006) dont la conclusion est attendue pour le mois de juillet 2009. Au Danemark, un consensus semble toutefois se dégager sur la nécessité de ne pas faire simultanément peser sur les entreprises le système ETS européen et la taxe CO ₂ . Les autorités considèrent en effet que ces deux dispositifs dont la finalité est la même doivent être exclusifs l'un de l'autre.

Suède. - La Suède réduit de 79 % le taux de la taxe CO ₂ pesant sur les industries soumises à l'ETS, dans le cadre de l'utilisation de carburants fossiles pour le chauffage.

Source : contributions des services économiques de la direction générale du Trésor et de la politique économique.

b) Les émissions visées par la contribution climat-énergie

Sur ces fondements, le champ d'application de la contribution climat-énergie pourrait être défini de manière négative, comme couvrant l'ensemble des émissions dégagées par les consommations énergétiques non incluses dans l'ETS . Selon le Livre blanc , l'ETS concerne actuellement 37 % des émissions de CO ₂ . Les 63 % non couverts se répartissent entre les transports (35 %), le résidentiel tertiaire (25 %) et les autres émetteurs (3 %).

Autrement dit, les redevables visés seraient donc essentiellement les ménages, à travers leurs dépenses liées à l'habitation et au carburant, le secteur économique tertiaire (dont les transports), l'industrie hors ETS, l'agriculture et la pêche.

L'ETS concerne en particulier la quasi-totalité (93 %) des émissions de CO ₂ industrielles ^{63 ( * )} , qui se trouveraient de facto exonérées de contribution ( cf . tableau).

La couverture par l'ETS des rejets de CO ₂ dans l'industrie
(entreprises de plus de 10 salariés, hors carburant)

Branches soumises à l'ETS	Part des émissions de la branche couverte par l'ETS	Part des émissions exonérées car couvertes par l'ETS dans le total des émissions industrielles
Sidérurgie	100 %	19 %
Chimie	47 %	7 %
Chaux et ciment	100 %	12 %
Céramique	5 %	0 %
Tuile et brique	100 %	1 %
Verre	100 %	3 %
Papier et carton	98 %	3 %
Autres	43 %	6 %
Total hors énergie		50 %
Energie		43 %
Total général		93 %

Source : ADEME

B. QUEL IMPACT POUR LES ENTREPRISES, LES MÉNAGES... ET L'ENVIRONNEMENT ?

Quelle incidence aurait, toutes choses étant égales par ailleurs, l'institution d'une contribution climat-énergie sur la santé économique et la compétitivité des entreprises, sur le pouvoir d'achat des ménages et sur l'amélioration de nos performances environnementales ?

Les simulations ^{64 ( * )} qui suivent tentent de fournir une première réponse à cette question, dont l'enjeu n'est rien moins que l'acceptation du nouveau prélèvement. Ces simulations présentent un biais volontairement « maximaliste » et pessimiste , dans la mesure où elles sont calculées avant toute mesure d'amélioration de l'efficacité énergétique mise en oeuvre par les acteurs et hors mécanismes de redistribution du produit de la contribution.

1. Un impact contrasté sur les entreprises

L'incidence d'une taxe carbone serait extrêmement variable selon les secteurs d'activité économique. Les enjeux en termes de compétitivité et de préservation de l'activité semblent toutefois plus forts dans l'industrie, les transports, l'agriculture et la pêche.

a) Une incidence variable selon les secteurs d'activité

(1) Le tertiaire

Avec 31 millions de tonnes en 2005, le tertiaire est responsable de près d'un dixième des émissions nationales de CO ₂ . La moitié de sa consommation d'énergie est à des fins de chauffage . Le tertiaire regroupe, au sens des développements qui suivent, l'habitat, les cafés, hôtels et restaurants, la santé et l'action sociale, l'éducation et la recherche, le sport, la culture et les loisirs, l'administration et les activités de bureau, le commerce et le transport hors carburant.

L'impact d'une contribution sur le tertiaire

	Scénario additionnel	Scénario différentiel
Produit en millions d'euros	993	653
Impact sur la valeur ajoutée	0,08 %	0,06 %
Impact sur le prix de l'énergie hors électricité	+22,6 %	+14,9 %
Baisse des émissions par rapport à la tendance	-16 %	-10,6 %
Produit corrigé des baisses d'émissions en millions d'euros	833	583
Réduction des dépenses énergétiques induites en millions d'euros	-708	-465

Sur la base d'une élasticité croisée des émissions de CO ₂ au prix moyen pondéré de l'énergie de -0,7 %.
Source : ADEME.

Selon l'ADEME, sur la base d'une tarification à 32 euros la tonne de CO ₂ , la contribution coûterait au secteur tertiaire 0,08 % de sa valeur joutée (993 millions d'euros) dans le scénario additionnel et 0,06 % de sa valeur ajoutée (653 millions d'euros) dans le scénario différentiel.

Dans le premier scénario, la hausse du prix TTC de l'énergie (hors électricité) serait de 22,6 % en moyenne et les émissions diminueraient à moyen terme de 16 % (5 millions de tonnes). Cette diminution pourrait porter le montant de contribution due à 833 millions d'euros. Par ailleurs, le secteur serait conduit à réduire de 708 millions d'euros sa facture énergétique, soit l'équivalent de quatre cinquièmes de la taxe due. Dans le second scénario, l'impact sur la valeur ajoutée serait limité à 0,06 % (653 millions d'euros de recettes) et le prix de l'énergie augmenterait de près de 15 % (hors électricité). Le produit de taxe corrigé des baisses d'émissions (estimées à 10,6 %) s'établirait à 583 millions d'euros, à mettre en regard de 465 millions d'euros de gains résultant de la réduction des dépenses énergétiques.

Le graphique ci-dessous indique que l'impact des deux scénarios sur la valeur ajoutée peut varier substantiellement en fonction des secteurs. Les secteurs des ports, culture, loisirs et des cafés, hôtels et restaurants apparaissent ainsi proportionnellement plus affectés par la contribution.

Impact sur la valeur ajoutée par secteur et par scénario

(En pourcentage de la valeur ajoutée)

Source : ADEME.

La même variabilité est observée pour l'impact de la contribution sur la facture énergétique des différents secteurs. Dans le scénario différentiel, les transports seraient les moins impactés avec une augmentation de 11,4 %, tandis que la facture des administrations et activités de bureaux augmenterait de 17,4 %. Ces valeurs seraient respectivement de 20,7 % et 24,8 % dans le scénario additionnel.

L'impact d'une contribution sur les prix de l'énergie pour le tertiaire

	Scénario additionnel	Scénario différentiel
Habitat communautaire	20,10 %	12,02 %
Santé et action sociale	22,65 %	14,74 %
Enseignement et recherche	23,43 %	15,73 %
Sport, culture, loisirs	23,05 %	16,09 %
Bureaux et administration	24,83 %	17,4 %
Cafés, hôtels, restaurants	24,32 %	16,88 %
Commerce	20,69 %	12,7 %
Transport hors carburant	20,05 %	11,38 %
Total	22,61 %	14,86 %

Sur la base d'une élasticité croisée des émissions de CO ₂ au prix moyen pondéré de l'énergie de -0,7 %.
Source : ADEME.

(2) Les transports

Au sens de la nomenclature d'activité française, le secteur des transports constitue un démembrement du secteur tertiaire. Les simulations qui suivent isolent toutefois la contribution que le secteur des transports acquitterait sur ses consommations de carburant ^{65 ( * )} .

Selon l'ADEME, une contribution additionnelle de 32 euros par tonne sur les carburants du secteur des transports procurerait un rendement d'1,2 milliard d'euros, soit 2 % de la valeur joutée du secteur. Ces montants seraient de 333 millions d'euros et 0,6 % de la valeur ajoutée dans le scénario différentiel.

En termes d'impact sur la valeur joutée, les sous-secteurs les plus affectés seraient les transports maritimes et côtiers (5 %) et les transports aériens (4 %). En proportion de l'excédent brut d'exploitation ^{66 ( * )} , les transports aériens (10 %) et les transports routiers de marchandises seraient les plus forts contributeurs (10 %).

L'impact d'une contribution sur les transports

Source : ADEME.

(3) L'industrie

L'industrie ^{67 ( * )} , émettrice de 23,6 millions de tonnes de CO ₂ en 2005, subirait un prélèvement de l'ordre de 756 millions d'euros dans l'hypothèse d'une contribution additionnelle de 32 euros par tonne, soit 0,78 % de la valeur ajoutée du secteur. La hausse du coût des énergies pour ce secteur pourrait d'établir à 34,3 %.

Ces données globales recouvrent toutefois d'importantes disparités, certains secteurs industriels pouvant être très fortement touchés par la taxe . A titre d'exemple, la part d'une contribution additionnelle dans la valeur ajoutée atteindrait 35 % dans la branche fabrication d' engrais , 11 % pour la chimie minérale et les matières plastiques , 10 % pour l' aluminium ou 5 % pour les carreaux en céramique . Elle serait en revanche inférieure ou égale à 1 % pour la fonderie et le travail des métaux ou l' agroalimentaire .

En l'absence de protection spécifique, telle qu'un « mécanisme d'inclusion carbone » aux frontières de l'Europe ( cf. infra ), l'application uniforme ou sans compensation de la contribution, à l'ensemble de l'industrie et sur tous les combustibles fossiles, provoquerait sans doute de graves difficultés économiques pour certains sites industriels. Les conséquences en seraient vraisemblablement des délocalisations d'activités en direction de pays où les normes environnementales ou la fiscalité du carbone seraient moins rigoureuses . En conséquence, le groupe de travail estime que le secteur industriel devra, selon toute probabilité, bénéficier de mesures spécifiques d'accompagnement , analysées dans la suite du présent rapport.

(4) L'agriculture et la pêche

A 32 euros par tonne de CO ₂ , une contribution différentielle représenterait 0,6 % de la valeur ajoutée des exploitations agricoles, pour un rendement de 97,5 millions d'euros. Ces montants seraient respectivement de 1,7 % de la valeur ajoutée et 256 millions d'euros pour une contribution additionnelle. Les activités les plus fortement touchées par la contribution seraient vraisemblablement les grandes cultures, la polyculture et le poly-élevage, ainsi que les activités de maraîchage-horticulture.

Enfin la taxe additionnelle représenterait un prélèvement supplémentaire de 25 millions d'euros sur le secteur de la pêche professionnelle , contre 7 millions d'euros pour la taxe différentielle. En fonction des types de flottille, les premières évaluations disponibles indiquent que le ratio taxe sur chiffre d'affaires oscillerait entre 0,9 % et 2,7 %.

En tout état de cause, le groupe de travail estime que la très grande sensibilité du monde agricole et de la pêche aux aléas affectant les prix de l'énergie nécessite qu'une étude d'impact extrêmement approfondie soit préalablement élaborée pour ces secteurs. En effet, la maîtrise des prix de l'énergie, au moyen d'une fiscalité allégée, a toujours constitué un outil de soutien économique important de ce secteur. Un changement de paradigme mériterait donc d'être fortement accompagné .

b) Quel impact sur la compétitivité de l'industrie et des transports ?

(1) Effets sur la compétitivité dans l'industrie

L'impact de la contribution climat-énergie sur la compétitivité des industries peut être mesuré par le taux de couverture , soit la valeur de la production sur la demande intérieure ^{68 ( * )} . Si ce taux est supérieur à 100 %, la branche est réputée compétitive, puisque sa production excède les besoins intérieurs, ce qui signifie qu'elle est exportatrice.

Selon l'ADEME ( cf . tableau), toutes les branches qui auraient à payer une contribution supérieure à 1 % de leur valeur ajoutée ont un taux de couverture supérieur à 100 %, exception faite de la transformation du cuivre, de la fabrication d'appareils sanitaires en céramique, de la production de gaz industriel et d'engrais . Ces secteurs pouvant tous être exonérés en application de la directive 2003/96/CE précitée ^{69 ( * )} , une contribution assortie d'exonérations ne nuirait pas, a priori , à la compétitivité extérieure de l'industrie française.

L'impact d'une contribution climat-énergie sur la compétitivité industrielle, pour les secteurs concernés par un impact de la taxe supérieur à 1 % de la valeur ajoutée

	Impact sur la valeur ajoutée (%)	Taux de couverture (%)
Tubes en fonte et acier	3,98	138,83
Métaux précieux et non ferreux	7,40	107,38
Aluminium (production)	9,86	101,92
Aluminium (1 ^ère transformation)	1,34	122,39
Plomb, zinc et étain	2,66	101,21
Cuivre	1,38	96,58
Céramique à usage domestique	1,23	127,59
Appareils sanitaires céramique	1,78	98,32
Carreaux céramique	5,22	107,36
Produits minéraux non métalliques	3,22	121,50
Produits azotés et d'engrais	34,61	88,81
Gaz industriels	3,41	98,50
Chimie inorganique de base	18,05	127,97
Matières plastiques de base	2,69	148,07
Colorants et pigments	3,14	110,04
Chimie organique de base	8,13	123,68
Produits pharmaceutiques	4,33	125,46
Fibres artificielles et synthétiques	3,26	138,40
Fonderie de fonte	2,41	114,32
Ennoblissement textile	1,02	109,57
Fabrication de non tissés	2,09	122,17

Source : ADEME.

Ces estimations sont en outre réalisées sans tenir compte d'une éventuelle répercussion du coût de la taxe sur les consommateurs , via les prix, ni d'une diminution des consommations d'énergie au moyen d'investissements de substitution ou d'amélioration énergétique, qui aboutiraient à réduire le poids du prélèvement. Or l'ADEME estime que l'effet de substitution généré par la contribution pourrait faire diminuer ce poids dans la valeur ajoutée de l'industrie de 0,78 à 0,71 % ( cf . tableau ci-dessous).

L'effet de substitution créé par une contribution additionnelle

	Avant effet de substitution	Après effet de substitution
Emissions de CO 2	24 millions de tonnes	21,52 millions de tonnes
Coût de la contribution	756,4 millions d'euros	688, 6 millions d'euros
Baisse des coûts énergétiques	-	291,1 millions d'euros
Valeur ajoutée des branches	97,3 milliards d'euros	91,4 milliards d'euros
Part dans la valeur ajoutée	0,78 %	0,71 %

Hypothèses : la taxe additionnelle de 32 euros par tonne de CO ₂ entraîne une augmentation moyenne du prix des combustibles de 34 %. Les émissions diminuent de 9 %.
Source : ADEME.

(2) Effets sur la compétitivité des transports

Les enjeux de compétitivité dans le secteur des transports devraient se focaliser sur les activités du transport routier de marchandises ^{70 ( * )} . Les dépenses de carburant de cette filière représentent en effet 30 % de l'ensemble de ses consommations intermédiaires. Selon l'ADEME, une contribution de 32 euros par tonne de CO ₂ renchérirait de 8,50 euros par hectolitre la taxation du diesel, ce qui placerait la France dans le peloton de tête européen, derrière le Royaume-Uni et à égalité avec l'Allemagne. La hausse de fiscalité se traduirait par une augmentation de 1,5 % du coût de l'ensemble des consommations intermédiaires et les impacts en termes de compétitivité se concentreraient sur le trafic international.

Deux attitudes peuvent être adoptées face à cette dégradation relative de la compétitivité du transport routier de marchandises. La première consisterait à en assumer pleinement les conséquences, considérant que la contribution climat-énergie constitue, aux côtés de la future taxe « poids-lourds », un outil d'encouragement du report modal . La seconde privilégierait la préservation de la compétitivité de ce secteur , au moyen, par exemple, d'une exonération du gazole, du financement par le produit de la taxe de mesures sectorielles ou d'un abattement sur les premières unités de carburant consommé.

Les termes de l'alternative qui vient d'être posée ne sont naturellement pas exclusifs l'un de l'autre, et les objectifs d'encouragement du report modal et de préservation de la compétitivité pourraient être rendus compatibles, en n'amortissant que partiellement les effets de la contribution sur les coûts supportés par les transporteurs.

c) Faut-il prévoir des exonérations spécifiques pour préserver certains secteurs ?

En tout état de cause, une contribution climat-énergie encourageant la délocalisation d'activités fortement émettrices de CO ₂ n'aboutirait qu'à déplacer la pollution et à détruire les emplois sur le territoire national. Son instauration ne peut donc se dispenser d'une réflexion approfondie sur les éventuelles dérogations à mettre en oeuvre pour préserver certaines branches d'activité.

(1) Evaluer les niches existantes

Selon le recensement qu'il est possible d'en faire au moyen des fascicules « Voies et moyens » annexés aux projets de loi de finances, les principales mesures d'exonération ou d'atténuation au titre des taxes intérieures de consommation représentent actuellement une dépense fiscale comprise entre 2,5 et 4,5 milliards d'euros ( cf . tableau).

Ces dépenses concernent principalement les entreprises mais également les ménages. Les principales sont le taux réduit de TIPP applicable au fioul domestique utilisé comme carburant diesel (950 millions d'euros), la défiscalisation des biocarburants (651 millions d'euros) et l'exonération de taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel en faveur des ménages et des réseaux de chaleur (200 millions d'euros).

Les dépenses fiscales associées aux taxes intérieures de consommation

(en millions d'euros)

Mesure	2007	2008	2009
Exonération de TIPP pour les produits pétroliers utilisés par certains bateaux	142	135	140
Exonération de TIPP pour autoconsommation des produits pétroliers dans les raffineries	98	100	100
Exonération de TIPP pour les carburants utilisés par les chauffeurs de taxi (contingenté)	90	14	27
Exonération de TIPP pour certaines ventes ambulantes	4
Défiscalisation des biocarburants	500	939	651
Exonération de TIPP pendant 5 ans pour les huiles minérales utilisées aux fins de cogénération	e	20	15
Exonération de TIPP sur les carburéacteurs utilisés à bord des aéronefs	1 395	1 430	-
Exonération de TIPP en faveur des huiles végétales pures utilisées comme carburant agricole ou pour l'avitaillement des navires de pêche
Exonération de TIPP en faveur du ministère de la défense	30	33	4
Exonération de TICGN pour la consommation des autorités locales ou régionales et les organismes de droit public	-	24	-
Exonération de TIC sur le charbon pour les entreprises de valorisation de la biomasse	-	5	5
Exonération de TIC sur les produits énergétiques pour les besoins de l'extraction et de la production de gaz naturel	-	1	1
Exonération de TICGN pour les ménages et les réseaux de chaleur	-	200	200
Taux réduit de TIPP applicable au fioul domestique utilisé comme carburant diesel	1 100	1 000	950
Taux réduit de TIPP pour les butanes et propanes utilisés comme carburant sous condition d'emploi	6	6	6
Taux réduit de TIPP applicable aux carburéacteurs utilisés sous condition d'emploi
Taux réduit de TIPP applicable à l'aquazole	0
Réduction de TIC de 100 % sur le gaz naturel gazeux destiné à être utilisé comme carburant	-	2	2
Taux réduit de TIC sur le GPL	3	0	0
Détaxe applicable aux supercarburants et essences consommés en Corse	1	1	1
Exclusion des DOM du champ de la TIC applicable aux carburants	130	133	133
Remboursement de TICGN sur le gaz naturel et le GPL carburant des exploitants de transport public et de bennes de ramassage des déchets	2	1	1
Remboursement d'une fraction de TIPP sur le gazole utilisé par certains véhicules routiers	217	220	230
Remboursement d'une fraction de TIPP sur le gazole utilisé par les exploitants de transport public routier en commun de voyageurs	21	21	22
Remboursement partiel de TIPP et de TICGN en faveur des agriculteurs	85	140	-
Total des mesures chiffrées	3 824	4 425	2 488

Chiffrages en millions d'euros, issus des annexes « Voies et moyens » aux projets de loi de finances pour 2008 et 2009. Les chiffrages sont ceux de l'annexe 2009, à l'exception des lignes en italiques qui sont de 2008.

= coût inférieur à 500.000 euros / - = supprimée ou non encore créée.

En raison des différences affectant le champ des dépenses couvertes d'une année sur l'autre, les résultats doivent être considérés comme des ordres de grandeurs.

Source : commission des finances, d'après les fascicules « Voies et moyens » annexés aux projets de loi de finances

Selon l'ADEME, « la création d'une taxe carbone, visant à harmoniser le niveau d'imposition implicite du contenu en CO ₂ de l'ensemble des combustibles fossiles, équivaut de facto à une réduction voire à une suppression des principales exonérations de taxes intérieures existantes. (...) En effet, l'adoption d'une taxe carbone pourrait permettre de corriger les distorsions induites par les mesures dérogatoires et les nombreuses exonérations de taxes intérieures qui existent :

« - le gaz et le charbon consommés par les ménages qui, jusqu'ici, étaient exonérés de taxe intérieure, pourraient être taxés au moins au même niveau que le fioul domestique ;

« - l'écart en pourcentage qui existe entre la TIPP sur le gazole et la TIPP sur le super sans plomb (...) diminuerait mécaniquement en cas de taxe additionnelle. Il pourrait même être comblé dans le cadre d'un scénario différentiel ;

« - l'avantage relatif dont bénéficient les agriculteurs, les pêcheurs, les taxis, les ambulanciers... grâce aux réductions de TIPP sur le gazole pourrait être partiellement contrebalancé par l'instauration d'une taxe carbone. »

« L'instauration d'une taxe carbone permettrait au législateur de rationaliser le régime de la fiscalité énergétique de manière à promouvoir l'efficacité énergétique et la réduction de la facture énergétique. »

Si un tel raisonnement est économiquement fondé, il n'est pas certain que, du point de vue de la sécurité juridique et de l'intelligibilité de la norme fiscale , le fait de créer une taxe supplémentaire, venant se superposer à une gamme d'accises déjà criblées de dérogations, constitue une solution optimale. Dans ces conditions, et avant même de s'interroger sur les exonérations ou atténuations dont pourrait être assortie la nouvelle contribution, le groupe de travail estime nécessaire de procéder à une évaluation systématique de l'efficacité des dépenses fiscales pesant sur les accises énergétiques existantes.

(2) Une vaste « panoplie » de mesures dérogatoires à l'étranger

Le gouvernement provincial de la Colombie Britannique qui, en créant sa taxe carbone, n'a pas instauré de mesures dérogatoires ou compensatoires au profit des secteurs fortement consommateurs d'énergie, semble faire figure d'exception .

En Europe, le « mitage » de l'assiette des taxes énergétiques ou la diminution de leur tarif à des fins autres qu'environnementales ne constitue pas une spécificité française. Elle résulte, au demeurant, des possibilités ouvertes par la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité. Les enquêtes réalisées par les missions économiques à la demande du groupe de travail font ainsi état d'exemptions diverses, y compris dans des pays où l'environnement et la lutte contre l'effet de serre constituent de longue date des sujets centraux du débat public.

La Finlande exonère ainsi de droits d'accise l'électricité utilisée pour le transport ferroviaire ou les combustibles employés pour la production d'énergie, et fait bénéficier d'un taux réduit les combustibles utilisés dans les serres. Les Pays-Bas exonèrent sous certaines conditions le gaz naturel et l'électricité utilisés à des fins de production électrique, ainsi que l'usage d'électricité pour les activités des groupes industriels électro-intensifs ou les procédés métallurgiques et de réduction chimique. Une restitution de taxe sur l'énergie de 50 % bénéficie également à des secteurs tels que les organisations à but non lucratif, les églises ou les hôtels de ville.

La Suède grève de 900 millions d'euros de dépenses fiscales le rendement de sa taxe carbone. Dans cet Etat, les industriels ont argué des effets de la taxe sur la compétitivité et l'emploi pour obtenir une réduction de 50 % en faveur de l'industrie, des mines et des carrières. En 1993, la taxe a été à nouveau abaissée à 25 % pour ces secteurs, qui ont été également totalement exemptés de la taxe sur l'énergie ^{71 ( * )} . Le niveau de taxation a, depuis lors, connu de nombreuses fluctuations ^{72 ( * )} , mais le principe des exemptions en faveur de certains secteurs d'activité n'a jamais été remis en cause . Selon une étude de l'Agence suédoise de protection de l'environnement, 39 industries ont, en 2004, obtenu une réduction supplémentaire de la taxe carbone, en vertu de la règle dite « des 0,8 % ». En application de cette règle, si une entreprise paie plus de 0,8 % en taxe carbone de la valeur de ses ventes, une réduction supplémentaire lui est accordée. Cette réduction se transforme en exemption totale au-delà du seuil de 1,2 % de la valeur ajoutée, pour toutes les ventes au-delà de ce seuil. Cette réduction bénéficie notamment aux industries des produits minéraux non-métalliques (ciment, béton, chaux, verre...).

Les dépenses fiscales afférentes à la taxe sur le CO ₂ en Suède

Le coût total net des dépenses fiscales relatives à la taxe CO ₂ est d'environ 9,3 milliards de couronnes (0,9 milliard d'euros). Les principales dépenses fiscales en coût sont la réduction de 79 % de la taxe CO ₂ pour les combustibles fossiles utilisés pour le chauffage dans l'industrie soumise à quota d'émission et l'exonération de taxe CO ₂ pour la tourbe.

Les autres dépenses fiscales sont : 1) réduction de 41 % de la taxe CO ₂ pour le gazole et le gaz naturel utilisé comme carburant ; 2) pour les industries intensives en énergie, l'agriculture et l'horticulture, la taxe CO ₂ est réduite de 24 % supplémentaires pour la part qui dépasse 0,8 % du chiffre d'affaires de l'entreprise ; 3) la taxe CO ₂ est réduite de 79 % pour les combustibles utilisés pour le chauffage dans l'agriculture et l'horticulture, pour le diesel utilisé pour les machines agricoles et forestières et pour le chauffage urbain destiné à l'industrie ; 4) exonération de taxe CO ₂ pour les locomotives diesel ; 5) exonération de taxe CO ₂ pour le transport aérien domestique et le transport maritime domestique (sauf pour la navigation privée et, depuis le 1 ^er juillet 2008, pour les vols privés) ; 6) dans les centrales à cogénération, la part du combustible qui est utilisée pour le chauffage bénéficie d'une réduction de 79 % de la taxe CO ₂ .

Source : Réponses des services économiques de la direction générale du Trésor et de la politique économique au questionnaire du groupe de travail.

Les exemples britannique et danois sont riches d'enseignements, en ce qu'ils conditionnent l'octroi de certaines réductions fiscales à la souscription d'engagements contraignants .

Au Royaume-Uni , des Climate Change Agreements (CCA) ont été introduits conjointement à la Climate Change Levy . Aux termes de ces accords, les consommateurs intensifs en énergie obtiennent une réduction de 80 % de la taxe en contrepartie d'un engagement de leur part à mettre en oeuvre des mesures d'efficacité énergétique. Ces accords sont négociés entre les branches professionnelles et le ministère de l'énergie et du changement climatique britannique ^{73 ( * )} . La dépense fiscale associée à ces accords est estimée à 280 millions de livres en 2008-2009 (330 millions d'euros).

Au Danemark , les secteurs à forte intensité énergétique bénéficient d'un taux réduit de 3,40 euros par tonne de CO ₂ au lieu de 12 sur leurs intrants énergétiques. Par ailleurs, les entreprises ont la possibilité de conclure des accords volontaires de réduction de leurs émissions s'accompagnant d'un abattement de leur taxe ( cf. infra ).

(3) Préférer les compensations aux exonérations

Du point de vue environnemental, l'exonération est à bannir en principe, dans la mesure où elle affaiblit la portée du signal-prix en le supprimant pour certaines catégories de redevables. A cet égard, les mesures de compensation sont préférables, les unes n'étant évidemment pas exclusives des autres. Le groupe de travail recommande donc de privilégier systématiquement l'approche en termes de compensations lorsque la mise en oeuvre concrète de la contribution conduira à tracer les contours des mesures dérogatoires nécessaires.

Ce principe étant posé, on mentionnera toutefois, pour mémoire, que la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité autorise un certain nombre d'exonérations générales ou par pays. Les exonérations de portée générale concernent, totalement ou partiellement :

1) les combustibles à double usage , soit les houilles, lignites et cokes de charbon utilisés dans les procédés métallurgiques ou de réduction chimique. Outre la sidérurgie et la fabrication de chaux, déjà exonérées au titre de leur participation à l'ETS, une possibilité d'exonération existe pour les secteurs de la fabrication de zinc, de plomb, d'aluminium, d'ammoniac, d'engrais azotés ou de matière plastique ;

2) la fabrication de produits minéraux non métalliques . Sur ce fondement, pourraient être exonérés les combustibles consommés par les secteurs du verre, du plâtre, du ciment et de la céramique ^{74 ( * )} .

Selon l'ADEME, une exonération totale des combustibles à double usage entraînerait une diminution des recettes de l'Etat de 220 millions d'euros, soit 29 % du montant des prélèvements dont l'industrie, hors ETS, aurait dû s'acquitter . Une exonération totale des produits minéraux non métalliques entraînerait une réduction supplémentaire des recettes de 35 millions d'euros, soit 3,8 % du même montant ( cf . tableau).

Au total, le cumul de l'exemption des secteurs soumis à l'ETS et des exonérations autorisées par la directive aboutirait à placer hors du champ de la contribution 96 % des émissions de CO ₂ de l'industrie . De fait, l'impact de la taxe carbone sur les entreprises ne porterait que sur le chauffage des bâtiments du secteur tertiaire, les fours utilisés dans la restauration et les carburants des transports, ce qui relativise le risque de délocalisation.

Chiffrage des exonérations affectant une
contribution additionnelle à 32 euros par tonne de CO ₂

Secteurs utilisant des combustibles à double usage (hors ETS)
	Emissions de CO 2 des secteurs (en tonnes)	Part dans les émissions industrielles (en %)	Exonération de taxe additionnelle à 32 euros (en milliers d'euros)	Valeur ajoutée en % de l'industrie (hors énergie)
Sidérurgie	0	0	0	0
Aluminium	851.127	3,6	27.236	0,15
Plomb, zinc, étain	101.956	0,4	3.263	0,07
Chaux	0	0	0	0
Produits azotés et engrais	3.266.359	13,8	84.458	0,16
Chimie minérale	2.639.301	11,2	104.524	0,43
Matière plastique	12.730	0,1	1.421	0,01
Total A	6.871.474	29,1	220.901	0,82
Secteurs de la production de produits minéraux non métalliques (hors ETS)
	Emissions de CO 2 des secteurs (en tonnes)	Part dans les émissions industrielles (en %)	Exonération de taxe additionnelle à 32 euros (en milliers d'euros)	Valeur ajoutée en % de l'industrie (hors énergie)
Céramique	885.679	3,75	34.868	1,32
Verre	0	0	0	0
Plâtre	0	0	0	0
Ciment	0	0	0	0
Total B	885.679	0	34.868	0
Total A+B	7.757.153	33%	255.769	2,14

Source : ADEME

2. L'impact sur les ménages : une contribution régressive ?

Le caractère potentiellement « régressif » de la fiscalité environnementale a fait l'objet d'une littérature scientifique abondante. En conséquence, l'analyse des effets potentiellement dommageables pour les ménages d'une contribution climat-énergie constitue un préalable indispensable à son instauration .

a) Dépenses énergétiques et revenus

L'aspect anti-redistributif d'une taxe carbone tient essentiellement à la structure de consommation des ménages, et au fait que les dépenses énergétiques occupent une place d'autant plus importante que les ménages sont moins aisés. Ces dépenses mobilisent en effet 15 % du revenu des 20 % des ménages dont les revenus sont les moins importants, contre 6 % pour les 20 % les plus riches ^{75 ( * )} . Cette inégalité liée au revenu se double d'une inégalité ayant trait au lieu de résidence . En part de son revenu, un Parisien supporte en effet une facture énergétique inférieure de 44 % à un habitant de zone rurale ( cf . graphiques).

Dépenses énergétiques des ménages par type d'énergie selon leur quintile de revenu

(En % du revenu net d'impôt sur le revenu)

Source : ADEME, INSEE, Enquête budget des ménages 2006.

Dépenses énergétiques des ménages selon leur commune de résidence

(En % du revenu net d'impôt sur le revenu)

Source : ADEME, INSEE, Enquête budget des ménages 2006.

Les raisonnements qui précédent ne prennent pas en compte l'impact sur les ménages d'une taxe énergétique visant toutes les consommations, y compris celles des entreprises . Or ces dernières pourraient adopter des comportements de marge , consistant à répercuter l'impact de la taxe énergétique pesant sur leurs intrants dans les prix et, par conséquent, à en faire supporter une partie par les ménages. Cette répercussion sera d'autant plus facile à opérer que l'élasticité-prix des comportements de consommation sera faible ^{76 ( * )} .

Au total, selon le Centre d'analyse stratégique, l'étude de l'impact distributif des politiques climatiques doit prendre en compte les éléments suivants :

« - la modification des technologies de production pour diminuer les intrants riches en carbone. Etant donné l'incertitude sur la disponibilité et sur le coût des technologies plus propres, l'impact final sur le prix des biens produits est difficile à évaluer ;

« - l'impact sur les prix dans l'ensemble des secteurs : l'énergie est non seulement un bien de consommation finale mais aussi un intrant important dans les processus de production. L'augmentation du prix de l'énergie conduit donc à une modification de l'ensemble des prix de l'économie. Il faut donc prendre en compte l'ensemble de la structure de consommation des ménages ;

« - la modification du comportement des ménages : ces derniers peuvent réallouer leurs consommations en fonction des prix relatifs des différents biens et services, conduisant à une diminution en volume de la consommation des biens dont le prix augmente le plus. »

Dans un document de travail ^{77 ( * )} de Centre international de recherches sur l'environnement et le développement, repris par le Centre d'analyse stratégique, les chercheurs Emmanuel Combet, Frédéric Ghersi et Jean-Charles Hourcade se sont attachés à simuler l'impact redistributif d'une taxe carbone comprise entre 40 et 200 euros par tonne de CO ₂ . Deux enseignements principaux peuvent être tirés de l'étude :

1) abstraction faite des ajustements de l'offre, de la consommation ou des prix des autres secteurs, l'effet direct d'une hausse des prix des produits carbonés a un impact systématiquement régressif : les 5 % les plus pauvres subissent une diminution de leur revenu consommé réel proportionnellement plus importante que les 5 % les plus riches, quel que soit le niveau de la taxe ;

2) l'intégration dans le raisonnement de la modification des comportements de consommation en fonction des nouveaux prix relatifs ne change presque rien aux résultats. Cette quasi-absence d'impact tient au caractère essentiellement contraint des dépenses des ménages les plus modestes , qui ne disposent que de peu de marges de manoeuvres pour adapter leurs comportements en matière de chauffage et de transport. L'adoption de modes de consommation plus sobres en énergie implique notamment des investissements lourds (achat de véhicule neuf, isolation thermique, équipements fonctionnant aux énergies renouvelables...) que la contrainte de crédit pesant sur les ménages défavorisés ne permet pas de réaliser ^{78 ( * )} .

b) Les simulations disponibles pour le chauffage et les carburants

(1) Le chauffage

Selon l'ADEME, une taxe différentielle de 32 euros par tonne procurerait un rendement d'1,5 milliard d'euros, soit 95 euros en moyenne par logement chauffé à l'énergie fossile et 0,37 % du revenu médian des ménages. Dans le scénario additionnel, le rendement serait de 2 milliards d'euros, soit 128 euros par logement en moyenne et 0,5 % du revenu médian ( cf . tableau).

Montant d'une contribution climat-énergie dans le budget des ménages (hors carburant)

	Emissions CO 2 (millions de tonnes)	Rendement Scénario additionnel (millions d'euros)	Rendement Scénario différentiel (millions d'euros)
Gaz réseau	33,9	1.084	1.084
Fioul	24,7	791	265
GPL	4,4	140	140
Charbon	0,9	29	29
Total	63,9	2.043	1.518
Coût par logement (euros)		128	95
Coût en % du revenu médian		0,50 %	0,37 %

Source : ADEME.

Ces données globales recouvrent toutefois d'importantes disparités selon le type de logement et les énergies utilisées. Les impacts sont globalement plus importants pour les logements individuels et l'énergie la plus taxée serait le charbon, le GPL étant la moins taxée ^{79 ( * )} ( cf . tableau ci-dessous).

Montants de taxe acquittés en fonction des énergies et du type de logement

(en euros, hors TVA)

	Collectif		Individuel
	Additionnel	Différentiel	Additionnel	Différentiel
Gaz domestique	84	84	127	127
Fioul	117	40	169	58
GPL	60	60	77	77
Charbon	146	146	142	142

Source : ADEME.

(2) Le carburant

Le rendement d'une taxe additionnelle de 32 euros par tonne de CO ₂ serait de 3,1 milliards d'euros (dont 1,1 milliard d'euros au titre des véhicules essence et 2 milliards d'euros au titre des véhicules diesels). La taxe pesant sur les voitures particulières rapporterait 1,3 milliard d'euros dans le scénario différentiel et 2,2 milliards d'euros dans le scénario additionnel.

Son impact sur le prix du litre de carburant serait de 0,0776 euro pour le super et de 0,0852 euro pour le gazole ^{80 ( * )} , soit un surcoût annuel respectif d'environ 85 euros et 82 euros pour les détenteurs de voitures particulières . Le rendement d'une taxe différentielle serait de 2 milliards d'euros ( cf . tableau ci-dessous).

Recettes de la contribution en fonction des véhicules et des motorisations

(en millions d'euros, hors TVA)

	Taxe additionnelle		Taxe différentielle
	Essence	Gazole
Motocycles	30	-	-
Voitures particulières (VP)	895	1.327	1.327
Véhicules utilitaires légers (VUL)	53	672	672
VP et VUL étrangers	99	27	27
Total	1.077	2.027	2.027

On rappelle que, dans le scénario différentiel, l'essence est exonérée car ses externalités sont déjà totalement couvertes par le tarif de la TIPP.
Le coût pour les ménages correspond à la ligne « Voitures particulières »
Source : ADEME.

3. Un impact environnemental à évaluer

Si les évaluations ex post des effets des taxes sur le CO ₂ sont globalement rares ou rudimentaires, les informations recueillies par le groupe de travail sur les expériences suédoise et danoise dénotent un bilan contrasté .

a) Les enseignements tirés des expériences suédoise et danoise

Autorisée par le protocole de Kyoto à augmenter de 4 % le niveau de ses émissions entre 2005 et 2012, par rapport à 1990, la Suède les a diminuées de 10 % entre 1990 et 2007 ^{81 ( * )} . En 1997, un rapport national sur le changement climatique élaboré par le ministère suédois de l'environnement a estimé que la taxe carbone avait permis de réduire les émissions de CO ₂ de 15 % entre 1990 et 1995, et les réduirait de 20 % à 25 % d'ici à 2000. Selon l'enquête remise au groupe de travail par la mission économique de Stockholm, « le principal effet positif de la taxe carbone a été le recours accru des biocombustibles pour le chauffage urbain . Ainsi, la quantité de combustibles issus de la biomasse utilisés dans les installations de chauffage a doublé entre 1990 et 1995, passant de 10,2 à 20,4 térawattheures, ou de 25 % à 42 % du total du chauffage urbain fourni. Si la part des combustibles fossiles dans le chauffage urbain était restée la même, les émissions de CO ₂ auraient été supérieures d'environ 1,5 million de tonnes en 2000 ».

L'enquête de la mission économique de Stockholm indique toutefois :

1) qu'un rapport de l'Institut de conjoncture de Suède ^{82 ( * )} a mis en évidence qu'une partie des baisses d'émissions de CO ₂ constatées en Suède avait pour origine la délocalisation d'activités polluantes à l'étranger ;

2) que la classe politique suédoise pointait volontiers les « effets décevants concernant les innovations industrielles résultant de la taxe carbone » , le niveau global de la fiscalité énergétique ne semblant pas constituer un signal-prix suffisamment incitatif pour conduire à des investissements significatifs.

S'agissant du Danemark , les effets de la taxe sur le CO ₂ en termes de réduction des émissions semblent limités. Selon la mission économique de Copenhague, « le principe selon lequel une taxation des émissions de CO ₂ permettrait, par son caractère dissuasif, de réduire l'assiette taxable et donc les émissions ne semble pas avoir donné au Danemark les résultats escomptés. Le recours aux mécanismes de marché (renchérir la ressource pour réduire la consommation) a vite atteint ses limites car l'énergie, même dans une économie à faible intensité énergétique comme le Danemark, demeure un poste de dépense important pour les entreprises, que l'Etat ne peut se permettre de trop alourdir » .

De surcroît, une étude de 2008 du Conseil économique danois a évalué que le niveau de taxation permettant au Danemark de respecter un objectif de baisse de 20 % de ses émissions hors ETS atteignait 180 euros par tonne de CO ₂ , soit un coût totalement déconnecté du prix du carbone sur le marché européen et, dans l'absolu, prohibitif. Dansk Industri , organisation patronale danoise, a ainsi fait valoir que la taxation du carbone ne saurait constituer le seul outil de réduction des émissions , sauf à assumer le risque de délocalisation.

Une dernière critique adressée à la taxe carbone danoise concerne sa tendance à générer des rentes au profit de certains acteurs économiques. En effet, la volonté de corréler le tarif de sa taxe aux prix résultant des échanges sur l'ETS a conduit les autorités danoises à recourir à la technique du grandfathering , consistant à prendre pour base de taxation des consommations historiques . Ce choix a tendance à renforcer les positions acquises et à pénaliser les nouveaux entrants sur le marché et les entreprises en forte croissance.

b) La nécessité d'une évaluation circonstanciée

Pour des raisons aisément compréhensibles, les évaluations ex ante des effets environnementaux d'une taxe carbone ne pêchent pas par excès de pessimisme. Ainsi, selon l'ADEME, une contribution additionnelle de 32 euros par tonne de CO ₂ permettrait, « en quelques années » , de réduire de 19 millions de tonnes les émissions par rapport à la tendance, soit 7,5 % des émissions nationales hors système communautaire d'échanges de quotas. Le gouvernement provincial de la Colombie britannique avait, pour sa part, estimé à 3 millions de tonnes la diminution des émissions annuelles que pourrait engendrer la taxe carbone lors de sa mise en place en février 2008.

Si le groupe de travail ne remet pas en cause les estimations faites pour la France, il juge opportun de tirer les enseignements des bilans relativement contrastés des expériences danoise et suédoise, en prévoyant un dispositif étoffé d'évaluation de l'impact environnemental de la contribution énergie-climat . Dans la mesure des connaissances et techniques d'évaluation disponibles, ce dispositif devra en particulier faire apparaître clairement la part des réductions d'émissions de CO ₂ nationales imputables aux délocalisations d'activité, qui constitueraient une sérieuse raison de relativiser les effets de la taxe carbone.

C. QUELLES RECETTES ET POUR QUEL USAGE ?

1. Ne pas faire de la taxe carbone une « recette de poche »

a) Quel rendement, pour quels contribuables ?

Selon l'ADEME, le rendement d'une contribution énergie-climat additionnelle serait de 8,3 milliards d'euros , sur la base d'un tarif de 32 euros par tonne de CO ₂ et d'une exclusion des émissions soumises à l'ETS. Le rendement de la contribution différentielle serait de près de 5 milliards d'euros . Le produit résultant de deux tarifs alternatifs (21 et 27 euros) figure dans le graphique qui suit ^{83 ( * )} .

Rendement des contributions additionnelle et
différentielle selon trois hypothèses de tarifs

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après l'ADEME

En cohérence avec l'ensemble des chiffrages fournis dans les développements qui précèdent, une analyse par type d'énergie et par secteur enseigne que le résidentiel, soit les ménages, acquitteraient, dans les deux scénarios, plus de la moitié de la contribution, devant le secteur tertiaire et l'industrie. Celle-ci pèserait en outre le plus largement sur les consommations de carburant ( cf . tableau suivant).

Rendement des contributions additionnelle et
différentielle par énergie et secteur

(en millions d'euros)

* Agriculture, sylviculture, pêche
** Carburant acheté sur le territoire national par des véhicules étrangers
Source : commission des finances, d'après l'ADEME.

b) Un rendement « biodégradable » ?

La fiscalité comportementale, et en particulier la fiscalité environnementale, ayant pour objet de détruire son assiette , l'idée est communément admise qu'elle ne saurait procurer de rendements substantiels à long terme . Ce point de vue a été confirmé par plusieurs interlocuteurs du groupe de travail, qui ont considéré qu'une taxe carbone procurant des ressources pérennes aurait manqué son objectif.

L'observation de cinq séries statistiques intéressant l'étranger valide, en première analyse, cette assertion, dans la mesure où le produit de la taxe exprimé en proportion du produit intérieur brut tend à légèrement décroître ( cf . graphique). Il convient toutefois de souligner le caractère « rudimentaire » des données disponibles, qui reposent sur des séries brèves et mériteraient d'être enrichies par l'analyse des éventuels changements de législation fiscale sur le CO ₂ ou des évolutions économiques ayant affecté l'assiette des prélèvements, soit autant d'éléments dont le groupe de travail ne disposait pas pour la rédaction du présent rapport.

L'évolution du produit de la fiscalité carbone

(en % du PIB)

Source : commission des finances, d'après l'ADEME.

Par ailleurs, il doit être rappelé qu'en application des recommandations du groupe de travail, le tarif de la taxe aurait vocation à augmenter progressivement , selon la trajectoire telle que définie par les rapports Boiteux ou Quinet. Or cet accroissement tarifaire pourrait compenser la diminution attendue de la taxe, conduisant à stabiliser son rendement, sinon à l'accroître .

Il ressort ainsi, sur la base d'une hypothèse haute d'élasticité des émissions de CO ₂ au prix de l'énergie, que le produit de la taxe pourrait augmenter de 3,6 milliards d'euros d'ici à 2020 , sous réserve de retenir un taux de progression du tarif de 5 % par an en moyenne (soit une tonne de CO ₂ tarifée à 52 euros en 2020).

Evolution du produit de la taxe en 2020,
sur la base d'un accroissement annuel moyen de 5 % de son tarif

Secteur	Hausse du coût des combustibles fossiles taxés	Elasticité des émissions au prix de l'énergie	Diminution des émissions de CO 2 *	Réduction des émissions en % du total du secteur	Evolution du produit de la taxe**
Industrie Tertiaire Résidentiel Autres Carburant	56 % 37 % 25 % 64 % 13 %	-0,27 -0,58 -0,81 -0,25 -0,40	-3,56 -6,57 -12,84 -1,25 -6,49	-15,1 % -21,2 % -20,1 % -15,9 % -5,1 %	+290 +282 +616 +93 +2.331
Total	25 %	-	-30,71	-24,3 %	+3.612

* En millions de tonnes
** En millions d'euros
Sur la base d'un scénario additionnel commençant à 32 euros par tonne et mettant en oeuvre les exonérations prévues par le droit communautaire.
Source : commission des finances

La simulation contenue dans le tableau qui précède repose sur une hypothèse de croissance de l'efficacité énergétique égale à la croissance tendancielle du produit intérieur brut. L'interprétation de ses résultats doit, comme telle, être entourée de précautions, mais tend à démontrer que la question du rendement de la fiscalité environnementale ne mérite pas d'être évacuée sur le fondement d'un raisonnement uniquement théorique.

2. Le double dividende : définition et mise en pratique

L'article 2 du projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement dispose très explicitement que la création de la contribution climat-énergie « sera strictement compensée par une baisse des prélèvements obligatoires de façon à préserver le pouvoir d'achat des ménages et la compétitivité des entreprises. »

Les réflexions du groupe de travail se sont donc d'emblée placées dans cette optique, excluant de faire de la contribution un impôt de rendement ayant vocation à équilibrer le budget général . A cet égard, les enjeux associés à l'utilisation du produit de la CCE ne se limitent pas à un débat sur le bien fondé d'une dérogation supplémentaire au principe d'universalité budgétaire et de non-affectation des recettes. En effet, et ainsi qu'en attestent de nombreux exemples étrangers, l'usage fait des recettes d'une taxe environnementale constitue une des conditions essentielles de son acceptation par l'opinion publique .

Le groupe de travail a donc acquis la conviction que le produit de la future contribution climat-énergie a vocation à être réutilisé soit en contrepartie de la baisse d'autres prélèvements obligatoires, soit pour le financement de mesures compensatoires pour les redevables les plus exposés.

a) L'approche théorique

Comme évoqué dans la première partie du présent rapport, à travers la notion, désormais largement popularisée, de « double dividende » , la théorie économique postule que la fiscalité environnementale peut procurer simultanément deux avantages à la collectivité :

1) le premier dividende réside dans la réduction de la pollution et des dommages qui en découlent, et est permis par le caractère incitatif de la fiscalité ;

2) le second dividende s'attache à l'usage des recettes procurées par cette fiscalité. Bien qu'une fiscalité écologique ait vocation à réduire son assiette en dissuadant les comportements nuisibles à l'environnement, ses recettes ne sont jamais nulles. En effet, selon l'étude précitée du Conseil économique pour le développement durable ^{84 ( * )} , « la pollution zéro - qui réduirait l'assiette de cette fiscalité à néant - n'est pas (...) l'optimum économique, compte tenu des coûts qu'il faudrait engager pour l'atteindre. Dans le cas où la pollution zéro correspond à l'optimum, il est (...) préférable d'instaurer une simple interdiction » , qui prendra la forme d'une réglementation.

La réutilisation des ressources de la contribution climat-énergie peut poursuivre deux objectifs principaux. Le premier, correspondant à une logique d' équité , réside dans l'atténuation du caractère anti-redistributif de cette taxe pour les ménages les plus vulnérables, par exemple au moyen de transferts budgétaires. Le second, obéissant à une logique d' efficacité , consiste à gager l'augmentation des recettes de fiscalité environnementale par une diminution du poids d'impôts particulièrement distorsifs , tels que les prélèvements sur les revenus du travail ( cf. infra ). La question se pose alors de savoir si ces logiques d'équité et d'efficacité sont exclusives l'une de l'autre, ou si elles peuvent être simultanément poursuivies . A cet égard, la littérature économique récente tend à démontrer qu' il est possible d'utiliser une partie des recettes d'une taxe carbone pour annuler son impact anti-redistributif, tout en consacrant le solde des recettes à une politique de croissance ou de compétitivité ^{85 ( * )} .

b) La mise en oeuvre du double dividende à l'étranger

La plupart des Etats ayant mis en place une fiscalité du CO ₂ ou ayant accru leur fiscalité énergétique ont réemployé les ressources qu'elles procuraient pour en atténuer les effets régressifs ou pour baisser d'autres types de prélèvements. Au Danemark , la taxe carbone a été compensée par des réductions d'impôts sur les bas revenus et par une augmentation des allocations familiales .

En Colombie britannique , la taxe carbone a revêtu l'appellation ô combien significative de « Revenue-Neutral Carbon Tax ». Lors de son instauration, le gouvernement provincial a en effet décidé de verser un chèque de 100 dollars canadiens (62 euros) par adulte et de 30 dollars canadiens (18,50 euros) par enfant pour les familles à bas revenus, baptisé « Climate Action Credit ». Ces montants passeront respectivement à 105 dollars canadiens et 31,50 dollars canadiens en juillet 2009. L'instauration de la taxe devant être parfaitement neutre au plan fiscal, l'intégralité des recettes perçues est redistribuée, soit sous la forme qui vient d'être évoquée, soit par le truchement de réductions d'impôts . Sont ainsi prévues :

1) une réduction du taux de l'imposition sur les sociétés de 12 % à 11 % pour les entreprises et de 4,5 % à 3 % pour les PME dès juillet 2008, ces montants passant respectivement à 10 % et 2,5 % en 2011 ;

2) une réduction de l'imposition sur les revenus des particuliers pour les deux premières tranches ^{86 ( * )} , soit une baisse de 2 % de l'impôt payé en 2008 et de 5 % en 2009.

Trois simulations des effets de ces mesures sur le budget des ménages figurent dans le tableau qui suit.

Les effets de la taxe carbone sur le budget 2009 des ménages en Colombie britannique

(en dollars canadiens)

Caractéristiques	Ménage 1	Ménage 2	Ménage 3
	4 personnes 90.000 dollars canadiens de revenus annuels (50.000 + 40.000)	4 personnes 120.000 dollars canadiens de revenus annuels (60.000 + 60.000)	4 personnes 70.000 dollars canadiens de revenus annuels
Allègement d'impôt sur le revenu ( Personal income tax cut )	224	358	201
Taxe carbone sur
Monospace	-59 (10 L/100 km et 20.000 km/an)	-105 (12 L/100 km et 30.000 km/an)	-70 (12 L/100 km et 20.000 km/an)
Berline	-40 (9 L/100 km et 15.000 km/an)	-53 (9 L/100 km et 20.000 km/an)	-55 (9 L/100 km et 21.000 km/an)
Activité nautique	-	-21 (ski nautique pendant 8 semaines, à raison de 3 heures par semaine et de 30 L/heure)	-
Chauffage et eau chaude	-64 (102,6 gigajoules de gaz naturel)	-50 (80,3 gigajoules de gaz naturel)	-44 (58 gigajoules de propane)
Solde pour le budget du ménage	61 (38 euros)	129 (80 euros)	32 (20 euros)

Source : commission des finances, d'après les contributions des services économiques de la direction générale du Trésor et de la politique économique.

En Suède , la création de la taxe carbone s'est inscrite, dès 1991, dans le cadre d'une réforme fiscale globale , comprenant la création d'autres taxes environnementales, une baisse significative des impôts sur le revenu et une extension de l'assiette de la TVA. A partir de 2001, un processus de « Green Tax Shift » a consisté à relever progressivement le niveau de la fiscalité environnementale ^{87 ( * )} en contrepartie de la baisse des charges sur le travail. A titre d'exemple, la hausse des impôts « verts » opérée en 2001 a représenté 360 millions d'euros, dont 110 pour la taxe carbone, et a été compensée par une baisse des charges sociales et de l'impôt sur le revenu. Ce processus de long terme semble en outre résister aux alternances politiques , puisque la nouvelle majorité de centre-droit, élue en 2006, a poursuivi cette recomposition de l'architecture des prélèvements obligatoires. Un nouvel allègement des cotisations patronales est intervenu en 2008, en contrepartie de l'alourdissement de la fiscalité énergétique.

Dans le cadre de son plan de relance acté en janvier 2009, le gouvernement finlandais a enfin choisi de supprimer les cotisations de sécurité sociale à la charge des employeurs, et de compenser le manque à gagner par un relèvement de la fiscalité sur l'énergie de l'ordre de 25 % à partir de 2011. Ce relèvement devrait représenter une charge fiscale supplémentaire de 515 millions d'euros par an pour l'industrie et de 235 millions d'euros pour les ménages.

3. Quelles mesures d'accompagnement pour les ménages et les entreprises en France ?

Les expériences étrangères qui viennent d'être décrites témoignent, de la part des Etats ayant instauré une fiscalité carbone, d'une volonté d'inscrire cette innovation dans le cadre d'une refonte plus large de leurs systèmes de prélèvements obligatoires , et en particulier de substituer un impôt de consommation à des prélèvements sur le travail.

Le groupe de travail souligne l'importance d'une telle « mise en perspective » de l'ensemble de notre système de prélèvements obligatoires, sauf à faire de la taxe carbone « un impôt de plus » dans un paysage fiscal déjà fort encombré et de compromettre sa pérennité.

a) Les scénarios envisageables pour les ménages

Le groupe de travail estime que la création d'une contribution climat-énergie, compte tenu de ses effets potentiellement anti-redistributifs, doit être assortie de mesures d'accompagnement en faveur des ménages, susceptibles, de surcroît, de faciliter l'acceptation du nouveau prélèvement.

En théorie, les mesures d'accompagnement peuvent bénéficier forfaitairement à l'ensemble des ménages, ce qui préserve le signal-prix envoyé par la contribution, ou être modulées en fonction de leur niveau de revenu, de leur taille ou de leur exposition plus ou moins forte à un aléa sur le prix de l'énergie ^{88 ( * )} , si c'est l'objectif de préservation du pouvoir d'achat qui est privilégié. Le groupe de travail indique sa préférence pour cette seconde solution, et préconise la mise à l'étude d'un « chèque vert modulé ».

Par ailleurs, et au plan purement technique, les dispositifs envisageables sont extrêmement variés (redistribution directe via une allocation, redistribution indirecte « greffée » sur des dispositifs d'aides ou d'allocations existants, exonérations ou incitations fiscales...) et éventuellement combinables . Leur dimensionnement dépendrait, par ailleurs, du montant de recettes de la contribution qui y serait consacré.

Quelques hypothèses de mesures d'accompagnement

Emploi des recettes de la contribution	Impact	Avantages
Redistribution directe et forfaitaire aux ménages	Chaque ménage perçoit 167 euros par an*	Signal-prix préservé.
Redistribution indirecte via des mécanismes existants**	NC	Aide ciblée sur les ménages les plus vulnérables.
Montée en puissance du crédit d'impôt « Développement durable »	NC	Bénéficierait potentiellement aux ménages à revenus élevés (propriétaires occupants)
Exonération d'une tranche forfaitaire de la consommation de chauffage	Réduction de contribution de 104 euros pour le chauffage au fioul et de 79 euros pour le chauffage au gaz***	Signal-prix préservé.

* Dans l'hypothèse de la redistribution du produit prélevé sur les ménages d'une taxe additionnelle à 32 euros, carburants compris.

** Allocations familiales ou aides au logement par exemple.

*** Hypothèse d'une exonération des 12.000 premiers kilowattheures dans la limite de 100 mètres carrés.

Source : commission des finances, d'après l'ADEME.

b) Les mesures d'accompagnement pour les entreprises

Outre les exonérations rendues possibles par le droit communautaire ( cf. supra ), les entreprises peuvent bénéficier de mesures d'accompagnement prenant la forme soit d'une baisse d'autres prélèvements , soit d'incitations fiscales en matière d'efficacité énergétique.

(1) Charges sociales, taxe professionnelle... Quels prélèvements baisser ?

Selon l'ADEME, le produit de la fraction de la contribution prélevée sur les entreprises atteindrait 2 milliards d'euros dans le scénario différentiel (pour un rendement global de 4,7 milliards d'euros) et 4 milliards d'euros dans le scénario additionnel (pour un rendement global de 8 milliards d'euros) ^{89 ( * )} .

Dans l'hypothèse ou cette seule fraction serait redistribuée aux entreprises - la fraction prélevée sur les ménages « retournant » aux ménages - la baisse de charge fiscale représenterait respectivement 0,89 % et 1,70 % des cotisations patronales qu'elles acquittent. Ces pourcentages seraient de 1,99 % et 3,39 % si l'intégralité du produit de la contribution était réutilisée sous forme de baisse de charges ( cf . tableau).

Baisses de charges ou d'impôts pouvant accompagner
la création de la contribution climat-énergie

Effets	Scénario où la seule part acquittée par les entreprises leur revient		Scénario où l'intégralité de la taxe est réutilisée en faveur des entreprises
	Taxe additionnelle	Taxe différentielle	Taxe additionnelle	Taxe différentielle
Recettes (millions d'euros)	4.053	2.127	8.071	4.737
% de la valeur ajoutée	0,23	0,12	0,45	0,26
% de la masse salariale	0,45	0,24	0,90	0,53
% des cotisations patronales	1,70	0,89	3,39	1,99

Source : ADEME

Les données qui précèdent appellent deux remarques. En premier lieu, l'alternative en matière de réutilisation des recettes ne réside pas uniquement dans l'attribution du produit intégral de la contribution soit aux ménages, soit aux entreprises ou dans un « retour » strictement proportionné au montant que chacune de ces deux catégories acquitte. Entre ces deux possibilités, un nombre infini de clés de répartition sont naturellement imaginables.

Par ailleurs, l'illustration par les cotisations patronales, pour parlante qu'elle soit, ne signifie pas que les charges sociales constituent l'unique type de prélèvements obligatoires à baisser en contrepartie d'une taxe carbone . A cet égard, le groupe de travail s'est interrogé sur les implications d'un remplacement de la taxe professionnelle par une fiscalité sur le CO ₂ . Ce remplacement peut être envisagé de deux manières :

1) la suppression de la taxe professionnelle peut être compensée par des transferts du budget de l'Etat, mobilisés à l'aide des surplus de recettes tirés de la taxe carbone. Dans ce cas de figure, un impôt local est remplacé par une dotation considérée comme partiellement financée par la fiscalité sur le CO ₂ . Ce schéma soulève des interrogations relatives à l'application du principe constitutionnel d'autonomie financière des collectivités territoriales, interrogations qui excèdent largement le champ du présent rapport ;

2) la taxe carbone peut également se substituer en tant que telle à la taxe professionnelle, soit comme impôt écologique local , soit comme impôt d'Etat transféré aux collectivités territoriales, sur le modèle, par exemple, de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance.

La question se pose dès lors de l'aptitude de la taxe carbone à constituer un « bon impôt local », et notamment à procurer des rendements suffisants et stables, à reposer sur des assiettes localisables et à être « pilotable » par les exécutifs locaux.

S'agissant de la localisation des assiettes, la perception d'une taxe carbone au niveau décentralisé pourrait conduire les collectivités souhaitant dynamiser leurs ressources à encourager l'implantation d'activités fortement émettrices de CO ₂ . L'impératif de rendement entrerait dès lors en contradiction avec la vocation première de cette fiscalité, qui est de réduire les émissions de dioxyde de carbone.

En second lieu, la taxe carbone pourrait mal se prêter à la liberté, à laquelle les exécutifs locaux aspirent légitimement, en matière de fixation des taux. Sauf à encadrer fortement cette liberté, des divergences de tarifs entre collectivités ne seraient pas conformes à l'objectif d'homogénéité du signal-prix que la taxe doit envoyer sur le carbone.

(2) Quelles incitations fiscales ?

De façon alternative ou complémentaire, les recettes de la contribution peuvent faire l'objet d'une réutilisation sous forme d'incitations fiscales à l'amélioration de l'efficacité énergétique dans les entreprises. De telles incitations existent déjà en France, qui pourraient être adaptées ou amplifiées. Il en va ainsi des dispositifs d'amortissement exceptionnel des matériels destinés à économiser l'énergie et des équipements de production d'énergies renouvelables, créant une dépense fiscale actuellement estimée à 10 millions d'euros par an.

Comme il a été évoqué plus haut, le Danemark a mis en oeuvre un dispositif élaboré d'accords avec les entreprises, les incitant à souscrire des engagements de réduction des consommations d'énergie. Ces accords volontaires s'accompagnent d'un abattement de leur taxe de 20 % pour les entreprises de droit commun (soit 9,4 euros par tonne au lieu de 12) et de 90% pour les entreprises à forte intensité énergétique (soit 0,40 euro par tonne).

Par ces accords, les entreprises s'engagent à cartographier leur consommation énergétique, afin d'en permettre un suivi fin, à utiliser systématiquement les technologies les moins émettrices de CO ₂ pour la réalisation de toute nouvelle installation, à remplacer tout équipement existant par un équipement plus performant en matière d'émission de CO ₂ dès lors que les gains réalisés permettent d'amortir ce nouvel équipement en moins de 4 ans et à fournir, lorsque cela est possible, leur excédent de chaleur au réseau de chauffage urbain . Le ministère danois du climat et de l'énergie estime que les accords volontaires sont à l'origine d'une réduction des émissions de 1 % à 2 % par an dans les entreprises les ayant conclus , performance d'autant plus remarquable que l'interventionnisme étatique dans la gestion des entreprises suscite la plus vive hostilité dans l'opinion danoise.

Le groupe de travail recommande qu'une étude approfondie du dispositif danois soit menée, afin d'opérer sa transposition en France , le cas échéant sans accabler les entreprises de formalités dont le génie français de la complication a le secret.

c) Assurer le succès de la réforme

Le groupe de travail ne souhaitait pas achever son « tour d'horizon » des enjeux liés à la création d'une taxe carbone sans évoquer quelques éléments de méthode qui lui semblent indispensables pour garantir le succès de la réforme. A cet égard, les deux priorités que doivent se donner les pouvoirs publics sont la construction d'un consensus le plus large possible et la garantie d'une visibilité forte pour les mesures prises en contrepartie de cette fiscalité nouvelle.

(1) Bâtir un consensus durable

Les développements qui précèdent ont montré que l'efficacité d'une taxe carbone implique notamment une montée en puissance progressive et prévisible de son tarif, afin de permettre l'ajustement des comportements. Dans cette mesure, la trajectoire retenue devra résister aux alternances politiques et, par conséquent, faire l'objet du consensus le plus large possible au moment de sa définition. A cet égard, le groupe de travail se félicite de la méthode retenue par le gouvernement, consistant à réunir une « conférence du consensus » placée sous l'autorité de l'ancien Premier ministre Michel Rocard.

Ce consensus devra également venir des futurs redevables de la contribution, sauf à favoriser l'apparition de contestations et, partant, de revendications pour l'obtention de mesures dérogatoires nuisibles à l'efficacité et à la lisibilité du prélèvement.

L'on remarque, à ce titre, que l'instauration d'une taxe carbone à l'étranger n'a pas systématiquement suscité les « levées de bouclier » accompagnant traditionnellement la création d'un nouvel impôt. En Colombie britannique, la taxe carbone semble avoir été globalement bien accueillie, tant par les organisations environnementales que par la chambre de commerce et le Business Council de la province. En Finlande, le taux de la taxe CO ₂ étant initialement faible par rapport aux autres accises, celle-ci a également été acceptée sans difficulté.

Selon l'ADEME, plusieurs sondages témoignent d'une réelle prise de conscience par les ménages des conséquences de nos comportements de consommation sur le changement climatique, qui pourrait favoriser l'acceptation de la contribution climat-énergie. La connaissance des impacts du chauffage des bâtiments dans l'aggravation de l'effet de serre est ainsi passée, en France, de 39 % en 2000 à 75 % en 2008 ^{90 ( * )} . De même, 75 % des français semblent aujourd'hui prêts à réduire l'usage de leur voiture, 84 % leur consommation de chauffage et 81 % l'usage des appareils électroménagers ^{91 ( * )} .

Cette prise de conscience est également le fait des entreprises . Suite au Grenelle de l'environnement, 75 % des dirigeants d'entreprise français envisagent d'engager des actions de réduction ou de maîtrise de la consommation en énergie des bâtiments , 65 % d'entre eux souhaitent prendre les mêmes mesures dans les process de production et 54 % dans les transports. Ces intentions semblent avoir résisté à la crise , puisque selon le sondage « L'environnement et la maîtrise de l'énergie dans les PME - TPE » réalisé début 2009 auprès de 1.000 chefs d'entreprises de 1 à 249 salariés, les chefs d'entreprise restent préoccupés par la protection de l'environnement (85 % des répondants) et la maîtrise de l'énergie (82 % des répondants). Ces chiffres sont stables par rapport au même sondage réalisé en 2006.

Enfin, les représentants des entreprises et des partenaires sociaux auditionnés par le groupe de travail n'ont guère manifesté d'hostilité de principe à une fiscalité du carbone, sous réserve qu'elle s'articule correctement avec le système européen d'échanges de quotas et que sa mise en oeuvre s'accompagne d'une réflexion globale sur l'architecture des prélèvements.

(2) Garantir la visibilité des contreparties de la contribution

La réelle prise de conscience des risques liés au réchauffement climatiques ne suffira pas à éclipser les enjeux de pouvoir d'achat et de compétitivité associés à la création d'une contribution climat-énergie, y compris en période favorable de contre-choc pétrolier ^{92 ( * )} . C'est pourquoi il apparaît indispensable de garantir la visibilité des contreparties qui seront associées à cette fiscalité nouvelle.

Les expériences étrangères sont, en la matière, riches d'enseignements. La mission économique de Stockholm a, dans l'enquête réalisée à la demande du groupe de travail, souligné que « le fait que l'apparition de la taxe carbone ne vienne pas alourdir la charge fiscale (était) important pour son acceptabilité » . De manière analogue, en Colombie britannique , le Premier ministre de la province, réélu en mai 2009, a reconnu que l'opinion publique n'avait pas été assez informée sur le caractère « fiscalement neutre » de la taxe. Enfin, certains milieux politiques danois et certaines organisations non gouvernementales souhaitent donner une plus grande visibilité aux contreparties de la taxe carbone, en faisant prendre aux déductions d'impôt qui l'accompagnent la forme d'un « chèque vert » aux contribuables ^{93 ( * )} .

Le groupe de travail partage cette préoccupation : quelles que soient les modalités retenues pour « compenser » le prélèvement supplémentaire opéré par la fiscalité carbone, celles-ci devront être intelligibles et très clairement mises en évidence pour les contribuables .

III. QUEL AVENIR POUR LES MARCHÉS DE QUOTAS DE CO2 ?

Comme indiqué précédemment, les pays parties au Protocole de Kyoto ont pris des engagements contraignants en termes de réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre. Afin de remplir leurs obligations, les Etats membres de l'Union européenne ont mis en place un système communautaire d'échange de quotas de gaz à effet de serre (SCEQE) , à destination de leurs sites industriels les plus émetteurs de CO ₂ , devenu la plus grande « bourse du carbone » du monde.

Le fonctionnement de ces marchés est appelé à changer fortement à compter du 1 ^er janvier 2013, avec la généralisation de la mise aux enchères des quotas d'émission par la puissance publique , alors que la très grande majorité de ces quotas sont actuellement attribués gratuitement aux sites concernés, les entreprises pouvant ensuite échanger ces droits sur un marché secondaire.

L'entrée en vigueur de cette « 3 ^ème phase » du SCEQE mérite une attention particulière. Votre groupe de travail livrera, en conclusion de la présente partie, des recommandations pour que le passage à cette phase délicate s'effectue au mieux.

A. DES MARCHÉS MIS EN PLACE POUR RESPECTER LES ENGAGEMENTS PRIS PAR LES PAYS EUROPÉENS À KYOTO

1. La responsabilité de la Communauté européenne

Comme cela a été souligné en première partie du présent rapport, conformément à l'article 4 du Protocole de Kyoto, qui prévoit une telle possibilité, la décision n° 2002/358/CE du Conseil du 15 avril 2002 relative à l'approbation, au nom de la Communauté européenne, du Protocole de Kyoto, complétée par la décision n° 2006/944/CE du 14 décembre 2006 pour ce qui concerne les nouveaux membres, répartit cet objectif global entre les Etats membres compte tenu de leurs perspectives de croissance économique, de la ventilation des différentes formes d'énergie et de leur structure industrielle. Cette décision prévoit, pour la France, le maintien sur cinq ans du même niveau d'émissions de gaz à effet de serre qu'en 1990, correspondant à environ 2,8 milliards de tonnes d'équivalent CO ₂ , soit 563,9 millions de tonnes d'équivalent CO ₂ en moyenne annuelle.

Il est à noter que c'est la Communauté européenne qui est responsable de l'objectif agrégé de 8 % de réduction d'émissions posé par le protocole de Kyoto . En cas de non-respect de cet objectif, chaque Etat membre serait responsable du niveau de ses propres émissions, rapporté au plafond fixé dans la décision n° 2002/358/CE précitée et non de son plafond figurant dans l'annexe B du protocole de Kyoto .

2. L'actuel système communautaire d'échange des quotas (SCEQE)

a) Principe et fonctionnement

Le SCEQE qui s'inspire du marché de quotas d'émission de dioxyde de soufre (SO ₂ ) mis en place avec succès par les Etats-Unis afin de lutter contre les « pluies acides » doit théoriquement permettre d'atteindre les objectifs fixés au meilleur coût économique possible. En effet, les industriels pour lesquels le coût de la réduction est inférieur au coût du quota réalisant les investissements nécessaires doivent logiquement être conduits à céder une partie de leurs droits d'émissions aux industriels pour qui ce coût est supérieur.

Dans le cadre du SCEQE, chaque Etat membre détermine, en liaison avec la Commission européenne, pour 5 ans, un niveau global d'émissions de gaz à effet de serre compatible avec l'objectif auquel il a souscrit en ratifiant le protocole de Kyoto. Il revient ensuite à cet Etat de répartir cette quantité globale de « quotas » , c'est-à-dire d'autorisations à émettre une tonne d'équivalent-dioxyde de carbone au cours d'une période spécifiée, entre les installations industrielles situées sur son territoire et entrant dans le champ d'application du dispositif (voir annexe 3 du présent rapport).

Les Etats ont la faculté de prévoir qu'une partie de ces quotas soit vendue (dans la limite de 10 % sur la période 2008-2012). Ils doivent également décrire le traitement qu'ils envisagent pour les « nouveaux entrants », c'est-à-dire pour les sites industriels non encore existants ou étendus pendant la période d'application de leur plan national.

Pour parvenir à leur objectif, les industriels qui auraient excédé le quota alloué par leur Etat peuvent acheter des quotas sur les marchés du carbone, mis en vente par des exploitants n'ayant pas épuisé leurs propres droits d'émissions . De tels achats peuvent se faire de gré à gré ou bien sur des places de marché. A l'issue de chaque année, avant le 30 avril, les sites industriels relevant du champ de la directive doivent restituer la quantité de quotas ^{94 ( * )} correspondant à leurs émissions effectives de l'année précédente, qu'ils auront dû déclarer avant le 15 février. En cas de défaut, le site est redevable d'une amende (actuellement 40 euros par tonne manquante) non libératoire , ce qui signifie que l'industriel devra malgré tout acquérir les quotas qui lui font défaut ; le montant de l'amende n'est donc pas un plafond pour le « prix du carbone ».

b) La mise en place du marché secondaire

Le marché européen d'échanges de quotas s'est fortement développé depuis 2005. Ainsi, le volume d'échanges constaté en 2008 est d'environ 2,8 milliards de tonnes . Ce résultat est de l'ordre du décuple du volume des échanges de 2005 , année de la mise en place des marchés. De plus, ce chiffre est désormais supérieur à celui des allocations primaires par les Etats, ce qui montre une progression satisfaisante de la liquidité des marchés de quotas. Il est à relever que le marché européen représentait, en 2008, environ 60 % du total des échanges mondiaux de ce type de droits .

Les échanges passent de plus en plus fréquemment par des plates-formes ad hoc . Deux pôles ont ainsi émergé :

- d'une part, BlueNext , situé à Paris et orienté vers les échanges de quotas au comptant ;

- d'autre part, ICE-ECX , basé à Londres, davantage spécialisé sur les produits dérivés des quotas , en particulier les ventes à terme et les options.

Source : BlueNext

Le cours des quotas a connu une assez forte volatilité, certes pas plus importante que pour d'autres marchés de biens, comme le pétrole, à l'exception de la fin de la première phase du SCEQE, au cours de l'année 2007 ^{95 ( * )} . La récession actuelle se traduit naturellement par une baisse des émissions et donc de l'activité des marchés du carbone, ce qui pèse également sur les cours des quotas.

Le fonctionnement même des marchés ne peut évidemment pas garantir une stabilité complète du prix des quotas. En revanche, comme cela a été souligné en première partie de ce rapport, des fluctuations excessives sont à éviter afin d'envoyer un « signal-prix » clair et prévisible aux opérateurs. Ceux-ci doivent en effet pouvoir fonder leurs décisions d'investissements sur des bases relativement solides. Ces marchés doivent donc être encadrés de façon adéquate afin d'empêcher toute manipulation ainsi que l'hyper spéculation.

c) Au sein du SCEQE, le plan national français d'allocation des quotas (PNAQ)

Aux termes de l'annexe II de la décision 2002/358/CE précitée, l'engagement d'émission de la France pour la période 2008-2012 s'élève à 2.813.626.640 tonnes de CO ₂ (soit 563,9 millions de tonnes d'équivalent CO ₂ en moyenne annuelle).

Le SCEQE a été traduit en droit interne par :

- l'ordonnance n° 2004-330 du 15 avril 2004, dont les dispositions sont codifiées aux articles L. 229-5 à L. 229-19 du code de l'environnement ;

- le décret n° 2007-979 du 15 mai 2007 portant plan national d'allocation des quotas (PNAQ) pour la période de 2008 à 2012. Ce plan couvre près de 11.000 installations, 10 % des installations incluses dans ce système détenant 75 % des quotas.

Le PNAQ français prévoit une enveloppe annuelle de 124,68 millions de tonnes de CO ₂ selon le tableau ci-après et 2,74 millions de tonnes de CO ₂ alloués aux « nouveaux entrants ».

Enveloppe annuelle de quotas d'émission dans le cadre du PNAQ 2008-2012
(en millions de tonnes de CO ₂ )

Secteur d'activité	Allocation
Chauffage urbain	5,46
Combustion d'énergie	0,37
Electricité	25,59
Transport de gaz	0,84
Raffinage	16,54
Combustion agro-alimentaire	5,97
Combustion chimie	9,79
Combustion externalisée	2,64
Combustion industrie	1,11
Combustion (autres)	2,88
Acier	25,73
Ciment	15,4
Chaux	3,18
Verre	3,73
Céramique	0,02
Tuiles et briques	1,11
Papier	4,32
Total	124,68

Source : décret n° 2007-979 du 15 mai 2007

Le problème français d'abondement de la réserve destinée aux nouveaux entrants

La réserve annuelle de 2,74 millions de tonnes d'émission allouée au nouveaux entrants s'est révélée très insuffisante au regard des projets d'investissements industriels, notamment dans le domaine de l'électricité thermique afin de mieux répondre à la demande croissante en « pointe » de consommation. Cette sous-allocation risque de décourager les projets et de fausser les conditions de concurrence entre les industriels déjà existants et les nouvelles installations. De plus, dans le cas de l'électricité, elle va à l'encontre de la sécurité d'approvisionnement que renforcerait la construction de nouvelles centrales thermiques.

Or, un « simple » transfert d'allocations entre un secteur donné et un autre (par exemple les nouveaux entrants) entre en contradiction avec l'impossibilité de changer le PNAQ en cours de période après son approbation par la Commission européenne.

L'article 8 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 avait pour objet de résoudre cette « quadrature du cercle ». Cet article a créé un compte de commerce dédié à la « gestion des actifs carbone de l'Etat », lui permettant notamment d'acquérir et de céder des quotas sur le marché. Un tel compte de commerce a d'ailleurs vocation à percevoir le produit des enchères portant sur les quotas à compter de 2013 (voir ci-dessous).

Par ailleurs, cet article autorise l'Etat à :

- effectuer des cessions de quotas sur le marché en prélevant lesdits quotas sur l'allocation gratuite destinée aux producteurs d'électricité existants, dans la limite d'un plafond exprimé en pourcentage de cette allocation (10 % en 2009, 20 % en 2010, 35 % en 2011 et 60 % en 2012) ;

- acquérir la même quantité de quotas sur le marché afin d'abonder la réserve destinée aux nouveaux entrants.

Cette opération doit permettre d'abonder suffisamment la réserve des nouveaux entrants pour respecter le principe d'équité tout en demeurant sous le plafond global des émissions autorisées dans le cadre du PNAQ.

La soustraction de quotas aux électriciens se justifie, d'une part, parce que de nombreux nouveaux entrants viennent de ce secteur, d'autre part, parce que cette industrie devra, dès 2013, acquérir la totalité de ses quotas aux enchères, enfin parce que cette activité est peu délocalisable. Par ailleurs, la France pourra, par ce biais, s'exercer à la pratique des ventes de quotas à titre onéreux qui auront cours à partir du 1 ^er janvier 2013.

Le Gouvernement a lancé l'application de ces dispositions par le décret n° 2009-231 du 26 février 2009, qui réduit de 10 % la quantité de quotas alloués aux électriciens à titre gratuit. Cependant, la procédure est actuellement bloquée, faute d'accord de la Commission européenne qui y voit une remise en cause de la répartition définie par le PNAQ . Dans l'attente d'un accord, le secteur électrique n'a pu recevoir ses quotas.

Il convient de sortir au plus vite de cette situation de blocage pénalisante pour les industriels concernés (existants ou nouveaux entrants). La Commission européenne devrait prendre acte de l'insuffisance manifeste de l'allocation aux nouveaux entrants et tirer les conséquences de sa responsabilité quand elle a approuvé le PNAQ en se montrant souple dans son jugement du nouveau mécanisme.

Source : commission des finances

B. 2013 : UNE ÉTAPE DÉCISIVE POUR LE SCEQE

Le compromis sur le « paquet énergie-climat » atteint en décembre 2008, sous présidence française de l'Union européenne, est traduit dans la directive 2009/29/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 modifiant la directive 2003/87/CE afin d'améliorer et d'étendre le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre.

Ce document expose les objectifs de l'Union européenne en termes de diminution de ces gaz ^{96 ( * )} et définit une modification profonde du SCEQE à l'occasion de sa « troisième phase », à partir du 1 ^er janvier 2013. Outre une extension du marché par l'inclusion de nouveaux secteurs (comme l'aviation) et, pour certains secteurs, de nouveaux gaz en sus du dioxyde de carbone (voir encadré ci-après), la principale innovation consiste en une modification des modalités d'attribution primaire des quotas d'émissions Ainsi, les enchères doivent devenir la règle de façon à matérialiser le signal de prix du carbone dès la première tonne émise .

1. La règle : l'allocation « primaire » au moyen d'enchères

Aux termes du 1 de l'article 10 de la directive 2003/87/CE modifiée par la directive 2009/29/CE, « à compter de 2013, les Etats membres mettent aux enchères l'intégralité des quotas qui ne sont pas délivrés à titre gratuit conformément aux articles 10 bis et 10 quater . Le 31 décembre 2010 au plus tard, la Commission fixe et publie le montant estimé de quotas à mettre aux enchères ».

Le 2 du même article précise que la quantité totale de quotas que les Etats membres mettent aux enchères se ventile comme suit :

- 88 % de la quantité totale des quotas à mettre aux enchères sont répartis entre les Etats membres en parts identiques à la part des émissions de l'État membre concerné vérifiées dans le cadre du système communautaire en 2005 , ou à la moyenne de l'État membre concerné pour la période 2005-2007, le montant le plus élevé étant retenu ;

- 10 % de la quantité totale des quotas à mettre aux enchères sont répartis entre certains Etats membres aux fins de la solidarité et de la croissance dans la Communauté, augmentant ainsi la quantité de quotas que ces États membres mettent aux enchères ;

- 2 % de la quantité totale des quotas à mettre aux enchères sont répartis entre les États membres dont les émissions de gaz à effet de serre, en 2005, étaient d'au moins 20 % inférieures aux niveaux de leurs émissions de l'année de référence qui leur sont applicables en vertu du protocole de Kyoto ( pays de l'Est ).

2. Les exceptions : des attributions de quotas gratuits

Le principe général défini ci-dessus admet des exceptions, visées aux articles 10 bis et 10 quater que la directive 2009/29/CE a introduits dans la directive 2003/87/CE.

Outre des situations très spécifiques (nouveaux entrants, à qui 5 % des quotas doivent être réservés, cogénération à haut rendement, chauffage urbain, producteurs d'électricité de certains pays de l'Est, etc.), ces dispositions s'appliquent aux « secteurs ou sous-secteurs exposés à un risque important de fuite de carbone » . Il s'agit donc d'éviter les délocalisations motivées par le coût du carbone au sein de l'Union européenne, dommageables sur les plans économique, social et environnemental.

Ces secteurs et sous-secteurs doivent être déterminés au plus tard le 31 décembre 2009 et tous les cinq ans par la suite par la Commission européenne, après un échange de vues au sein du Conseil européen.

Un secteur ou sous-secteur est considéré comme exposé à un risque important de fuite de carbone :

- si la somme des coûts supplémentaires directs et indirects induits par la mise en oeuvre de la directive 2009/29/CE précitée entraîne une augmentation des coûts de production d'au moins 5 % de la valeur ajoutée brute, et l'intensité des échanges avec des pays tiers , définie comme le rapport entre la valeur totale des exportations vers les pays tiers plus la valeur des importations en provenance de pays tiers et la taille totale du marché pour la Communauté (chiffre d'affaires annuel plus total des importations en provenance de pays tiers), est supérieure à 10 % ;

- ou si la somme des coûts supplémentaires directs et indirects induits par la mise en oeuvre de la directive entraînerait une augmentation d'au moins 30 % de la valeur ajoutée brute ;

- ou si l'intensité des échanges avec des pays tiers est supérieure à 30 % .

La directive précise que cette liste peut être complétée à l'issue d'une évaluation qualitative ou d'une évaluation des contraintes en vigueur dans les pays représentant une part décisive du marché des secteurs ou sous-secteurs concernés.

C. TIRER TOUTES LES CONSÉQUENCES DU PASSAGE DE CE MARCHÉ À L'ÂGE ADULTE

1. Assurer un processus d'enchères lisible et équitable

a) Des objectifs louables affichés dans la directive

Le 4 de l'article 10 de la directive 2003/87/CE modifié par la directive 2009/29/CE dispose que le 30 juin 2010 au plus tard, la Commission européenne arrête un règlement concernant le calendrier, la gestion et les autres aspects de la mise aux enchères afin de faire en sorte que celle-ci soit réalisée de manière ouverte, transparente, harmonisée et non discriminatoire . Il est précisé qu'à cette fin, le processus doit être prévisible, notamment en ce qui concerne le calendrier, le déroulement des enchères et les volumes de quotas qui, selon les estimations, devraient être disponibles.

La directive indique également que les mises aux enchères sont conçues de manière à garantir :

- le plein accès, juste et équitable, des exploitants , et en particulier des petites et moyennes entreprises couvertes par le système communautaire ;

- que tous les participants aient accès simultanément aux mêmes informations et que les participants ne compromettent pas le fonctionnement de la mise aux enchères ;

- que l'organisation et la participation aux enchères soient rentables et que les coûts administratifs inutiles soient évités ;

- que l'accès aux quotas soit accordé aux petits émetteurs.

Les Etats membres devront présenter un rapport sur la bonne application des règles de mise aux enchères, pour chaque mise aux enchères, notamment en matière d'accès équitable et ouvert, de transparence, de formation des prix et d'aspects techniques et opérationnels. Ces rapports sont présentés dans un délai d'un mois après la mise aux enchères concernée et publiés sur le site internet de la Commission.

Les modalités précises de ces mises aux enchères revêtant une grande importance pour le fonctionnement du marché, le Gouvernement français a mis en place un groupe de travail ad hoc , qui doit remettre son rapport en juillet 2009 et présidé par Jean-Michel Charpin, à l'audition duquel votre groupe de travail a procédé. Pour sa part, votre groupe de travail souhaite souligner quelques principes qui lui paraissent essentiels afin de parvenir aux objectifs fixés par la directive.

b) Qu'échange-t-on ?

En premier lieu, s'agissant d'un bien échangeable dans l'ensemble de l'Union européenne, votre groupe de travail plaide pour une totale harmonisation de la définition juridique et du traitement fiscal des quotas d'émissions .

En effet, en droit français, les quotas d'émissions répondent à la définition d'une immobilisation incorporelle. Ils ne sont donc pas des instruments financiers au sens de l'article L. 211-1 du code monétaire et financier, tout en pouvant être le sous-jacent d'instruments financiers à terme. Or, au moins un Etat européen (la Roumanie) considère les quotas comme des instruments financiers.

Au plan fiscal, aucun régime spécifique n'a été prévu. Les Etats membres se sont accordés, lors du Comité TVA de la Commission Européenne du 19 octobre 2008, pour considérer que les cessions à titre onéreux de quotas par un assujetti agissant en tant que tel entrent dans le champ d'application de la TVA .

Or une telle approche peut avoir des conséquences néfastes s'agissant d'un bien incorporel (donc très volatil), liquide et à faible marge par rapport aux taux de TVA en vigueur en Europe. Cela se traduit par d'importants portages de trésorerie par les opérateurs et par des risques de fraude.

Ainsi, des soupçons de fraude ont abouti à la fermeture du marché parisien BlueNext pendant deux jours et ont conduit le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi à publier une instruction fiscale ^{97 ( * )} exonérant de TVA les échanges de quotas .

Votre groupe de travail considère qu'il convient que les Etats de l'Union européenne s'accordent au plus tôt sur une définition commune des quotas et sur un régime fiscal commun compatible avec le fonctionnement de marchés actifs et liquides .

c) Sur quelle(s) plate(s)-forme(s) ?

Votre groupe de travail souhaite également la mise en place une plate-forme européenne unique de mise aux enchères .

Une telle architecture devrait naturellement découler de l'unicité juridique des marchés et du fait qu'à compter du 1 ^er janvier 2013, aucune discrimination ne devra être établie sur le fondement de la nationalité des enchérisseurs . En outre, une plate-forme unique est le meilleur système afin d'éviter tout risque de distorsion au sein du marché intérieur . A l'inverse, des plates-formes nationales qui établiraient toutes leur politique d'émissions, éventuellement différentes ou concurrentes en termes de quantités ou de calendrier, feraient courir un risque de décorrélation des prix et de déstabilisation du marché secondaire. Enfin, il est clair que l'instauration d'une plate-forme unique serait de nature à réduire les coûts administratifs de ce processus.

Votre groupe de travail regrette le manque de leadership de la Commission européenne de ce point de vue ^{98 ( * )} et souhaite que le Gouvernement promeuve fortement le schéma de la plate-forme unique d'enchères dans le débat européen d'ici au 30 juin 2010 .

Une telle architecture n'est pas incompatible avec la redistribution du produit des enchères aux Etats membres , à due proportion de leur part dans les autorisations d'émissions de la Communauté. Tel est d'ailleurs le fonctionnement du marché mis en place par dix Etats du nord-est des Etats-Unis dans le cadre de la « Regional greenhouse gas Initiative » (RGGI). Néanmoins, votre groupe de travail estime qu'il serait plus opportun de communautariser une telle ressource pour pouvoir agir plus efficacement en termes de développement et de promotion des technologies « propres »

Si, toutefois, la création d'une plate-forme unique n'était pas possible, il conviendrait, a minima , de limiter le plus possible le nombre de plates-formes et d'imposer réglementairement une coordination de leurs émissions.

L'utilisation du produit des enchères par les Etats membres

Le 3 de l'article 10 de la directive 2003/87/CE modifiée par la directive 2009/29/CE renvoie aux Etats membres la détermination de l'usage du produit des enchères, tout en prescrivant que la moitié au moins de ce produit soit affecté à des actions en faveur de la réduction des émissions. Voici le texte établissant ces dispositions :

« Les États membres déterminent l'usage qui est fait du produit de la mise aux enchères des quotas. Un pourcentage minimal de 50 % des recettes tirées de la mise aux enchères des quotas (...) ou l'équivalent en valeur financière de ces recettes, sera utilisé pour une ou plusieurs des fins suivantes :

« a) réduction des émissions de gaz à effet de serre, notamment en contribuant au Fonds mondial pour la promotion de l'efficacité énergétique et des énergies renouvelables et au Fonds d'adaptation rendu opérationnel par la conférence sur le changement climatique de Poznan (COP 14 et COP/MOP 4), adaptation aux conséquences du changement climatique et financement d'activités de recherche et de développement ainsi que de projets de démonstration en vue de la réduction des émissions et de l'adaptation au changement climatique, y compris la participation à des initiatives s'inscrivant dans le cadre du plan stratégique européen pour les technologies énergétiques et des plates-formes technologiques européennes ;

« b) développement des énergies renouvelables pour respecter l'engagement de la Communauté d'utiliser 20 % d'énergies renouvelables d'ici à 2020, ainsi que développement d'autres technologies contribuant à la transition vers une économie à faible taux d'émissions de carbone sûre et durable et contribution au respect de l'engagement de la Communauté d'augmenter de 20 % son efficacité énergétique pour la même date ;

« c) mesures destinées à éviter le déboisement et à accroître le boisement et le reboisement dans les pays en développement ayant ratifié l'accord international; transfert de technologies et facilitation de l'adaptation aux effets néfastes du changement climatique dans ces pays ;

« d) piégeage par la sylviculture dans la Communauté ;

« e) captage et stockage géologique, dans des conditions de sécurité pour l'environnement, du CO ₂ , en particulier en provenance des centrales à combustibles fossiles solides et d'une gamme de secteurs et de sous-secteurs industriels, y compris dans les pays tiers ;

« f) incitation à adopter des moyens de transport à faible émission et les transports publics ;

« g) financement des activités de recherche et de développement en matière d'efficacité énergétique et de technologies propres dans les secteurs couverts par la présente directive ;

« h) mesures destinées à améliorer l'efficacité énergétique et l'isolation ou à fournir une aide financière afin de prendre en considération les aspects sociaux en ce qui concerne les ménages à revenus faibles et moyens ;

« i) couverture des frais administratifs liés à la gestion du système communautaire.

Les États membres sont réputés avoir respecté les dispositions du présent paragraphe lorsqu'ils ont mis en place et appliquent des politiques de soutien fiscal ou financier, y compris, notamment, dans les pays en développement, ou des politiques réglementaires nationales qui font appel au soutien financier, qui ont été établies aux fins mentionnées au premier alinéa et qui ont une valeur équivalente à 50 % au moins des recettes générées par la mise aux enchères des quotas d'émissions (...). »

Source : commission des finances, d'après le Journal officiel de l'Union européenne

d) Avec quels participants ?

La question de l'identité des enchérisseurs est plus délicate à trancher. Etant donné que le régime des quotas établit une différence fondamentale entre les entreprises devant restituer des quotas sous peine d'amende non libératoire et les autres, qui ne subissent pas une telle contrainte, votre groupe de travail ne serait pas opposé à ce que les enchères soient réservées aux entités auxquelles s'applique la directive 2003/87/CE .

Ainsi pourraient sans doute être évités sur le marché primaire, dans une large mesure, des comportements biaisant ce marché, comme la spéculation excessive, voire l'acquisition de quotas par certaines associations ou d'autres entités souhaitant les conserver afin de les « neutraliser ».

Toutefois, l'intervention d'autres acteurs pourrait être utile, notamment pour des entreprises moyennes relevant du champ de la directive et peu habituées à agir sur des marchés. De plus, l'intervention d'opérateurs financiers « bien intentionnés » pourrait améliorer la liquidité du marché et donc son bon fonctionnement.

Si votre groupe de travail est réservé quant à l'ouverture généralisée des enchères, l'habilitation de « courtiers agréés » , sur le modèle des spécialistes en valeurs du Trésor (SVT), qui devraient respecter un cahier des charge garantissant notamment la liquidité des quotas qu'ils acquièrent, pourrait donc être envisagée .

e) Un processus prévisible ne devant pas perturber le marché secondaire

Enfin votre groupe de travail considère qu'afin de ne pas perturber le fonctionnement du marché secondaire (qui devrait, au contraire, « guider » le prix des enchères), et quelle que soit le modèle de plate(s)-forme(s) finalement retenu, les mises aux enchères devraient se faire selon des modalités connues de tous les acteurs et prévisibles, en évitant le plus possible les à-coups.

En particulier, les mises aux enchères devraient être effectuées à un rythme régulier, de manière assez fréquente et devraient permettre la cession de quantités de quotas qui ne soient pas susceptibles de perturber le marché .

2. Réglementer le marché secondaire

a) Les insuffisances criantes des directives « quotas »

Votre groupe de travail déplore la quasi absence de réglementation et d'encadrement des marchés d'échanges de quotas .

Le texte de la directive 2003/87/CE modifié par la directive 2009/29/CE reste étonnamment pauvre sur ce sujet. Trois articles de cette directive évoquent la question :

- le 5 de l'article 10 dispose que « la Commission [européenne] surveille le fonctionnement du marché européen du carbone. Chaque année, elle présente au Parlement européen et au Conseil un rapport sur le fonctionnement du marché du carbone comprenant la mise en oeuvre des enchères, la liquidité et les volumes échangés. Le cas échéant, les États membres s'assurent que toute information utile est fournie à la Commission au moins deux mois avant l'adoption du rapport par la Commission » ;

- le 1 bis de l'article 12 précise que « la Commission examine, avant le 31 décembre 2010, si le marché des quotas d'émissions est suffisamment à l'abri des opérations d'initiés ou des manipulations de marché et présente, si besoin est, des propositions afin de garantir que tel est le cas. Les dispositions pertinentes de la directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 sur les opérations d'initiés et les manipulations de marché (abus de marché) peuvent être utilisées, en procédant aux éventuelles adaptations nécessaires pour les appliquer au commerce des produits de base » ;

- enfin, aux termes de l'article 29, « Si, sur la base des rapports réguliers relatifs au marché du carbone visés à l'article 10 , paragraphe 5, la Commission dispose de preuves d'un mauvais fonctionnement du marché du carbone, elle présente un rapport au Parlement européen et au Conseil. Ce rapport peut être assorti, le cas échéant, de propositions visant à rendre le marché du carbone plus transparent et contenir des mesures visant à améliorer son fonctionnement ».

Il ne s'agit donc que de réglementation éventuelle, ex post , qui se fonderait sur des rapports annuels de la Commission européenne au Parlement européen et au Conseil. A cet égard, la différence est saisissante avec le projet de loi sur l'énergie propre et la sécurité des Etats-Unis de 2009 , déposé par les représentants démocrates Henry Waxman et Edward Markey et adopté par la Chambre des représentants des Etats-Unis le 26 juin 2009 (dit projet de loi « Waxman-Markey »), dont la section 401 développe longuement la régulation du futur marché du carbone des Etats-Unis.

Pour sa part, votre groupe de travail considère que ce qui pouvait être considéré comme acceptable sur un marché naissant ne l'est plus dès lors que ce marché devient mature et qu'il conditionne une partie de la compétitivité de l'industrie européenne . Il souhaite donc que le Gouvernement défende fermement l'instauration de règles au niveau européen et qu'une (ou des) autorité(s) soi(en)t chargée(s) de les faire respecter.

b) Le marché de quotas doit disposer de règles...

Votre groupe de travail estime tout d'abord qu'il ne faut pas attendre de dysfonctionnements avérés, aux conséquences potentiellement graves, pour agir. Le marché du carbone est un marché de plus en plus mature et, en tant que tel, il doit disposer de règles. Les soupçons de fraude à la TVA sur le marché français, évoqués précédemment, illustrent d'ailleurs cette nécessité.

Il conviendrait donc d'imposer un encadrement du marché du carbone, au niveau européen, fondé sur des principes clairs . L'Europe gagnerait à s'inspirer de la section 401 du projet de loi « Waxman-Markey » précité qui prévoit la mise en place d'une réglementation secondaire dans les 18 mois suivant sa promulgation, laquelle doit répondre aux objectifs suivants :

- la surveillance « efficace » et « globale » du marché du carbone ;

- le fonctionnement « équitable, ordonné et liquide du marché » ;

- la transparence du marché ;

- la limitation des « fluctuations déraisonnables » des prix des quotas ;

- la limitation du pouvoir de marché et du risque de contrepartie, notamment pour les transactions en-dehors des places de marché ;

- l'interdiction de la fraude, des manipulations de marché et de la spéculation « excessive ».

c) ...et d'un « gendarme »

Enfin, pour faire appliquer une telle législation, il faut un « gendarme ». Or, la directive est ambiguë de ce point de vue. Non seulement aucune autorité spécifique n'est désignée, mais la répartition des rôles entre les institutions n'apparaît pas clairement : comme indiqué ci-dessus, « la Commission [européenne] surveille le fonctionnement du marché européen du carbone » (article 10.5 de la directive) mais « elle présente au Parlement européen et au Conseil un rapport sur le fonctionnement du marché du carbone ». Il est difficile, sur cette base, de déterminer à qui revient la responsabilité ultime de l'encadrement des marchés .

Or, ce marché européen émergent pourrait fournir l'occasion de mettre en place une autorité de régulation commune capable d'édicter une réglementation secondaire et dotée d'un pouvoir de sanction des manquements, ce que recommande vivement votre groupe de travail . A défaut, il conviendrait au moins de désigner un ou des responsables disposant de l'autorité nécessaire. En France, l'Autorité des marchés financiers (AMF) paraît naturellement apte à remplir ce rôle au vu des similitudes de fonctionnement entre marché du carbone et marchés financiers.

Bien entendu, quel que soit le schéma finalement retenu, le « gendarme du marché » devra disposer d'un pouvoir de sanction dissuasif à l'égard des opérateurs mal intentionnés. Là encore, la différence entre le vide de la réglementation européenne et les termes du projet de loi « Waxman-Markey » est éloquente. Dans ce dernier texte, la Commission fédérale de régulation de l'énergie (FERC), désignée comme responsable de l'encadrement du marché américain du carbone peut :

- suspendre l'entité incriminée pour une durée pouvant aller jusqu'à 6 mois ou l'interdire purement et simplement de participer aux échanges ;

- l'obliger à restituer les profits indus et à indemniser le préjudice causé ;

- lui infliger une amende civile ou une astreinte pouvant atteindre un million de dollars par jour d'infraction .

Bien entendu, ce projet de loi prévoit également une procédure comportant des droits pour la défense. D'autres contraintes spécifiques s'appliquent aux produits dérivés ^{99 ( * )} .

Il est regrettable que l'avance européenne incontestable en termes d'établissement des marchés du carbone ne lui ait pas permis de dicter des standards de régulation. Toutefois, la mise en place d'une telle régulation apparaît indispensable le plus rapidement possible et, en tout état de cause, avant le lancement de la troisième phase du SCEQE.

IV. LES CONDITIONS DE LA MISE EN PLACE D'UN « MÉCANISME D'INCLUSION CARBONE » AUX FRONTIÈRES DE L'EUROPE

S'exprimant à Nîmes, le 5 mai 2009, le Président de la République s'est montré clair dans son intention d'amener l'Europe à instaurer, si nécessaire, un mécanisme d'inclusion du prix du carbone aux frontières de l'Union : « La France se battra aux côtés de ses 26 partenaires européens pour obtenir un accord mondial ambitieux pour lutter contre le changement climatique. Mais je le dis solennellement, il n'est pas question d'imposer à nos entreprises des règles très contraignantes en matière d'environnement et d'importer en Europe des produits de pays qui ne respectent pas ces règles. Face aux pays qui refuseraient de jouer le jeu, la France se battra pour l'instauration d'une taxe carbone qui permettra à l'Europe de faire face au dumping écologique ».

Votre groupe de travail est très conscient des enjeux auxquels vise à répondre une éventuelle « taxe aux frontières », tant en termes de compétitivité que de respect de l'objectif global d'émissions de gaz à effet de serre. Cependant, ses travaux lui ont permis de mesurer les difficultés que peut soulever la création d'un tel instrument.

La présente partie vise donc à mettre en lumière les conditions dans lesquelles un tel mécanisme pourrait être mis en place, au vu des règles européennes et internationales régissant le commerce, ainsi que des rapports de forces sur ce sujet au sein même de l'Union européenne.

A. DES VERTUS D'UN MÉCANISME D'INCLUSION DU PRIX DU CARBONE DANS LES PRODUITS IMPORTÉS

1. Harmoniser le signal de prix des émissions de CO2

Comme indiqué précédemment, la stratégie française et européenne pour réduire les émissions de dioxyde de carbone repose notamment sur l'envoi d'un signal de prix desdites émissions aux opérateurs et aux consommateurs finals , afin que ceux-ci soient incités à modifier leur comportement.

Ainsi, aux termes du considérant n° 8 de la directive 2009/29/CE du Parlement européen et du Conseil précitée, « il importe [...] de garantir une plus grande prévisibilité du système et d'élargir son champ d'application en incluant de nouveaux secteurs et de nouveaux gaz, en vue de renforcer le signal de prix du carbone de manière à susciter les investissements nécessaires ».

Or si, d'une part, les enchères devant être mises en place pour l'attribution de quotas d'émissions en Europe et, d'autre part, l'éventuelle instauration d'une contribution climat-énergie en France envoient de tels signaux pour les produits élaborés sur ces territoires, tel pourrait ne pas être le cas pour les produits en provenance de pays ne s'imposant pas de telles contraintes.

Dès lors qu'ils pourraient se fournir en produits ne reflétant pas le coût de l'externalité des émissions de CO ₂ , il est à craindre que les industriels et les consommateurs se tournent vers ces produits et ne soient pas incités à modifier leur comportement .

2. L'Europe ne doit pas exporter sa pollution... et ses emplois

Votre groupe de travail considère que la maîtrise de processus industriels faiblement émetteurs de gaz à effet de serre constituera, à moyen terme, un avantage compétitif majeur pour les pays ou groupes de pays qui sauront s'en doter. Toutefois, à brève échéance, un fort écart de « contrainte carbone » sans compensation est de nature à poser un problème de compétitivité à de larges pans de l'industrie européenne.

Or il serait absurde que l'Europe exporte ses unités de production fortement émettrices dans des pays tiers : cela risque d'entraîner des conséquences économiques et sociales néfastes pour un gain écologique nul, voire négatif : d'une part, une désindustrialisation de l'Europe conduirait le continent à importer des produits fabriqués dans des conditions discutables ; d'autre part, de tels « fuites de carbone » empêcheraient, à plus long terme, l'émergence de processus industriels « vertueux » en Europe.

Un tel phénomène a été mis en lumière notamment par l'Institut de conjoncture de Suède. Dans l'étude ^{100 ( * )} précitée consacrée aux effets d'une éventuelle augmentation de la taxe intérieure suédoise sur les émissions de CO ₂ , l'Institut conclut, à partir de simulations précises, qu'une décision unilatérale de la Suède non suivie par ses partenaires commerciaux (en l'occurrence européens) se traduirait par une augmentation globale des émissions de CO ₂ en Europe. De plus, lors de l'entretien qu'une délégation de votre groupe de travail a eu au ministère des impôts danois, cette administration n'a pas caché que la mise en place de mécanismes de valorisation du carbone sur les produits locaux sans compensation aux frontières s'était traduite par des « fuites de carbone ».

Pour l'ensemble de ces raisons, et en premier lieu pour assurer le respect des objectifs européens de réductions des émissions de gaz à effet de serre, votre groupe de travail considère qu'il convient de ne pas pénaliser les industriels européens vis-à-vis des pays tiers ne s'imposant aucune contrainte en la matière . Dans cette optique, la piste de l'instauration d'un mécanisme d'inclusion du prix du carbone aux frontières de l'Union européenne mérite d'être approfondie.

B. UN CONTEXTE DIPLOMATIQUE ET RÉGLEMENTAIRE DÉLICAT, MAIS SURMONTABLE

1. Convaincre nos partenaires européens

En premier lieu, un mécanisme d'inclusion carbone ne pourrait être conçu qu'à l'échelle européenne pour d'évidentes raisons d'efficacité et de règles de fonctionnement du marché intérieur.

Or, à l'heure actuelle, les Etats soutenant le principe de l'instauration d'un tel mécanisme ne sont pas majoritaires, ce qu'a pu mesurer votre groupe de travail, notamment lors du déplacement d'une délégation le représentant au Danemark. De plus, la Commission européenne se montre également réticente face à une telle éventualité.

Auditionné par votre commission des finances ^{101 ( * )} , le 6 mai 2009, Karl Falkenberg, directeur général de l'environnement à la Commission européenne, a ainsi fait valoir que l'instauration d'une « taxe carbone » aux frontières de l'Union européenne présenterait une part d'arbitraire, les produits industriels étant souvent fabriqués dans plusieurs Etats. Il a, dès lors, estimé probable une réaction protectionniste des partenaires commerciaux de l'UE.

C'est pourquoi la directive 2009/29/CE du Parlement européen et du Conseil précitée n'évoque l'hypothèse de la mise en place d'un mécanisme d'inclusion carbone qu'en termes elliptiques (considérant n° 25) : « une autre solution [par rapport au maintien de quotas gratuits dans les secteurs industriels les plus menacés] consisterait à introduire un système efficace de péréquation pour le carbone afin de mettre sur un pied d'égalité les installations situées dans la Communauté présentant un risque important de fuite de carbone et les installations des pays tiers . Un système de ce type pourrait imposer aux importateurs des exigences qui ne seraient pas moins favorables que celles applicables aux installations de l'Union, par exemple en imposant la restitution de quotas. Il convient que toute action adoptée soit conforme aux principes de la CCNUCC, et notamment au principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives, compte tenu de la situation des pays les moins avancés (PMA), et qu'elle soit conforme aux obligations internationales de la Communauté, dont les obligations au titre de l'accord OMC ».

L'article 10 ter de la directive 2003/87/CE modifiée par la directive 2009/29/CE cite cependant l'intégration dans le système communautaire des importateurs de produits fabriqués par les secteurs ou sous-secteurs les plus exposés aux fuites de carbone parmi les solutions que peut préconiser la Commission européenne aux Etats membres.

La mise en place d'un mécanisme d'inclusion carbone aux frontières de l'UE fait donc officiellement partie des pistes envisagées par l'Union européenne. Néanmoins, elle ne constitue pas un instrument privilégié et de réels efforts de conviction et de pédagogie devraient être déployés par la France afin de convaincre ses partenaires pour avancer sur cette voie si cela s'avérait nécessaire.

2. Gérer les conséquences diplomatiques de la création d'un mécanisme d'inclusion carbone

Comme l'ont souligné plusieurs des personnalités entendues par votre groupe de travail, plusieurs pays, en particulier les « grands pays émergents », à commencer par la Chine, ont exprimé leur défiance à l'égard de la mise en place d'une taxe carbone aux frontières des grands pays occidentaux.

Ces pays avancent principalement deux arguments :

- d'une part, ils considèrent qu'une large fraction de leurs propres émissions sont, en fait, dus à la demande des pays industrialisés et devrait donc être comptabilisée comme émissions de ces pays. Ainsi, un rapport du Centre Tyndall pour la recherche sur le changement climatique a conclu que les exportations nettes chinoises représentaient 1,1 milliard de tonnes de dioxyde de carbone en 2004, soit 23 % des émissions totales de la Chine. Cet argument est cependant réversible et tend à montrer l'inefficacité qui pourrait résulter de politiques nationales très restrictives non accompagnées d'ajustement aux frontières , entraînant des « fuites de carbone » dans des pays plus souples en la matière ;

- d'autre part, ils estiment que de tels mécanismes seraient contraires aux règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) en ce qu'ils constitueraient des mesures protectionnistes déguisées.

Entendus par votre commission des finances le 6 mai 2009, Lorents Lorentsen, directeur environnement de l'Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE) et Karl Falkenberg, directeur général de l'environnement à la Commission européenne, ont tous deux souligné les risques de représailles commerciales qu'engendrerait la mise en place d'une taxe carbone de la part de pays comme la Chine ou l'Inde ^{102 ( * )} . Cela explique sans doute en grande partie l'attitude prudente de nombreux partenaires européens de la France, qui craignent à la fois de faire échouer les négociations en cours de la 15 ^ème conférence des Nations-Unies sur le changement climatique (COP 15), qui doit se tenir à Copenhague en décembre 2009, et d'engager une « guerre commerciale » avec des pays devenus clés dans l'économie mondiale.

La question de la compatibilité de toute « taxe carbone » à la frontière avec les règles de l'OMC est donc essentielle. En effet, un mécanisme « indiscutable » délégitimerait des mesures de représailles et pourrait donc être plus facilement envisagé par nos partenaires de l'Union européenne.

3. S'inscrire dans le cadre des règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC)

a) Les ajustements à la frontière, une question débattue mais non tranchée

Dans son discours tenu à Genève, le 15 juin 2009, lors de la 98 ^ème session de la Conférence internationale du travail, Nicolas Sarkozy, Président de la République, a déclaré que « la santé, l'éducation, la culture, la biodiversité, le climat, le travail ne sont pas des marchandises comme les autres. On sait l'énergie que la France a mise à faire valoir le respect de la diversité culturelle. Elle mettra la même énergie à placer sur un pied d'égalité le droit de la santé, le droit du travail, le droit de l'environnement et le droit du commerce. Elle mettra la même énergie à lutter contre la tentation du protectionnisme et à défendre l'idée que l'OMC ne peut pas être seule à décider de tout et que chaque institution spécialisée doit avoir sa part dans la définition des normes internationales et dans leur mise en oeuvre .

« Il faut plus de pouvoir, plus de moyens pour le Fonds monétaire international, l'Organisation mondiale de la santé, l'Organisation internationale du travail pour que les normes qu'ils édictent ne restent pas lettres mortes. Et lorsque nous serons parvenus, à Copenhague, à un accord ambitieux sur le climat, il faudra que soit créée alors une véritable Organisation mondiale de l'environnement en mesure de faire appliquer les engagements qui auront été pris , je l'espère, par tous.

« La gouvernance mondiale du XX ^ème siècle ne peut pas être celle du XXI ^ème siècle. Nous avons déjà trop attendu. »

Votre groupe de travail considère également que les normes de l'OMC, pour importantes qu'elles doivent demeurer, ne sauraient être les seules à régir les échanges internationaux. En particulier, les normes visant à assurer la préservation de la planète doivent présenter une valeur particulière.

Toutefois, comme indiqué ci-dessus, la question de la compatibilité de tout mécanisme d'inclusion carbone avec les règles de l'OMC apparaît décisive, la directive 2009/29/CE y faisant explicitement référence.

Au vu de l'importance des enjeux et en l'absence de jurisprudence sur cette question précise, ce sujet a été étudié par de nombreux auteurs ^{103 ( * )} et vient de faire l'objet d'un rapport conjoint du secrétariat de l'OMC lui-même et du Programme des Nations-Unies pour l'environnement (PNUE) ^{104 ( * )} .

Publié le 26 juin 2009, ce rapport ne rejette pas par principe l'idée d'ajustements fiscaux à la frontière ou de limitations commerciales mais énumère, sur le fondement de la jurisprudence de l'OMC dans d'autres affaires, les conditions dans lesquelles de tels mécanismes pourraient être envisagés. Les points suivants reprennent des analyses du rapport qui est, à ce jour, le document le plus proche d'une « doctrine » de l'OMC en la matière.

b) Les incertitudes pesant sur un mécanisme d'ajustement aux frontières d'une taxe carbone intérieure

(1) Une possibilité théorique

Le rapport conjoint PNUE-OMC rappelle tout d'abord que les ajustements fiscaux à la frontière sont couramment utilisés pour les taxes intérieures sur la vente ou la consommation de produits afin d'appliquer le « principe du pays de destination » selon lequel les produits sont taxés dans le pays où ils sont consommés. Il note que l'objectif économique général des ajustements fiscaux à la frontière est d'égaliser les conditions de concurrence entre les industries nationales qui sont taxées et les concurrents étrangers qui ne le sont pas, en faisant en sorte que les taxes intérieures soient sans effet sur le commerce. Par exemple, de nombreux régimes prévoient des ajustements fiscaux pour des produits comme les cigarettes ou l'alcool ou encore les combustibles fossiles lors de l'importation de ces produits.

Cependant, les auteurs constatent que toutes les taxes intérieures ne se prêtent pas à un ajustement et que la question de savoir si les taxes sur le carbone ou sur l'énergie entrent dans ce champ « donne lieu à un vaste débat juridique », centré sur les articles II 2 a et III 2 de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) de 1947 modifié (voir le texte de ces articles dans l'encadré ci-après).

Sans formellement trancher ce débat, le rapport conjoint PNUE-OMC souligne que, dans l'affaire Etats-Unis - Fonds spécial, le Groupe spécial du GATT ^{105 ( * )} a constaté qu'une taxe appliquée par les Etats-Unis sur certaines substances (utilisées comme intrants dans le processus de production de certains produits chimiques) et qui frappait directement les produits considérés pouvait faire l'objet d'un ajustement fiscal à la frontière. Il est possible d'en déduire que l'OMC autorise les ajustements fiscaux à la frontière pour les produits importés lorsqu'une taxe intérieure est appliquée sur certains intrants utilisés dans le processus de production . Dès lors, les produits énergétiques fossiles sources d'émissions de CO ₂ pourraient théoriquement faire l'objet d'un ajustement fiscal à la frontière bien que n'étant pas directement incorporés dans les produits importés (ce que l'emploi du terme « marchandise » dans l'article II 2 a du GATT précité pouvait rendre douteux).

(2) Des difficultés pratiques

Le rapport souligne néanmoins les difficultés pratiques auxquelles se heurterait un tel mécanisme.

En premier lieu, figure la difficulté de concevoir un mécanisme permettant d'ajuster le coût des quotas d'émission et de calculer le montant approprié de l'ajustement à la frontière . Selon le rapport, les principaux défis sont liés à la difficulté d'évaluer les émissions par produit et aux fluctuations du prix du carbone (ou du prix des quotas) dans le cadre d'un système d'échange de droits d'émission. En outre, il peut être difficile de fonder un ajustement à la frontière sur le prix courant des quotas sur le marché, surtout si certains quotas ont été alloués gratuitement. Les auteurs notent enfin qu'une difficulté supplémentaire peut surgir lorsque les produits importés sont soumis, dans le pays d'origine, à d'autres règlements relatifs au changement climatique, comme des règlements techniques, plutôt qu'à des mécanismes agissant sur les prix , comme les taxes.

S'agissant ensuite de l'évaluation des émissions liées aux produits, le rapport conjoint relève que la quantité de gaz à effet de serre émise pendant le processus de production peut varier en fonction du produit, de l'entreprise et du pays. Dès lors, si l'intrant n'est pas identifiable dans le produit final, « une simple inspection du produit à la frontière ne permettra pas de calculer la taxe ou la redevance, et il faudra recourir à d'autres méthodes pour évaluer le montant de l'ajustement à la frontière à appliquer aux produits importés ». Après avoir examiné plusieurs méthodes possibles (et avoir, en particulier exprimé des doutes quant à la faisabilité d'un système de certificats), les auteurs notent qu'une approche fondée sur le principe selon lequel les produits importés ont été fabriqués selon « la meilleure technologie disponible » (c'est-à-dire, en fait, la plus courante, dont la définition pourrait être confiée à un organisme indépendant) serait probablement validée par l'OMC . En effet, le Groupe spécial du GATT a adopté un raisonnement analogue dans l'affaire Etats-Unis - Fonds spécial précitée. Le Groupe spécial a alors admis que, si l'importateur d'un produit ayant nécessité l'emploi de matières premières chimiques taxables ne fournissait pas les renseignements concernant les matières employées, les Etats-Unis pouvaient appliquer à la place un taux qui serait égal au montant qui serait appliqué si le produit était « fabriqué par la méthode de production la plus courante ».

c) La question de l'inclusion des importateurs dans le système d'acquisition de quotas d'émissions

L'inclusion des importateurs des secteurs sous quotas d'émissions dans ledit système pourrait également être envisagée . Une telle solution permettrait de répondre à la préoccupation, exprimée ci-dessus, de la différence entre le tarif de la taxe et le prix du carbone constaté sur le marché.

A cet égard, le rapport conjoint relève que si, à ce jour, il n'existe aucun ajustement à la frontière dans le cadre des systèmes d'échange de droits d'émission, ce sujet est débattu dans certains pays, ou groupes de pays. Ainsi, outre la directive 2009/29/CE précitée, le projet de loi dit Waxman - Markey prévoit également la possibilité d'instaurer un tel dispositif ^{106 ( * )} .

Section 766 du projet de loi « Waxman-Markey » (Résumé)

Le Président des Etats-Unis peut, après avoir déterminé que, dans un secteur donné, moins de 70 % de la production provient de pays n'ayant pas mis en place de programme contraignant de réduction d'émissions de gaz à effet de serre et non parties de traités (dont les Etats-Unis sont également parties) visant à réduire ces émissions, mettre en place un programme d'allocations internationales de réserve pour ce secteur.

Dans ce cas, l'administrateur de l'Agence de protection de l'environnement (EPA), doit, dans les 24 mois, décréter des règlements :

- déterminant un prix approprié pour les allocations internationales de réserve et les offrant à la vente aux importateurs des biens concernés aux Etats-Unis ;

- exigeant la soumission des montants appropriés de telles allocations au vu des importations aux Etats-Unis d'un produit de ce secteur ;

- exemptant de ces dispositions les pays les moins avancés selon la définition des Nations-Unies ainsi que les pays responsables de moins de 0,5 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre ;

- interdisant la commercialisation des produits pour lequel le nombre d'allocations adéquat n'a pu être présenté.

Il est précisé que le programme doit être compatible avec « les accords internationaux dont les Etats-Unis sont une partie » (donc, notamment, le GATT) et doit viser à compenser la différence de coût de production résultant du non-respect d'une réglementation aussi contraignante qu'aux Etats-Unis (compte tenu, le cas échéant, des allocations gratuites distribuées aux Etats-Unis pour le secteur visé). Un tel programme ne pourra entrer en vigueur avant le 1 ^er janvier 2025, le Président des Etats-Unis ayant notifié aux autres pays du monde l'éventualité de la mise en place d'un programme de ce type avant le 1 ^er janvier 2020.

Source : commission des finances

Le rapport conjoint ne s'étend pas sur la compatibilité d'un mécanisme de ce type. Pour de tels cas, outre les remarques exprimées ci-dessus relatives à la détermination du « contenu carbone » des produits importés, il s'agirait avant tout de veiller à l'égalité de traitement entre importateurs et producteurs nationaux, notamment quand des secteurs bénéficient totalement ou partiellement d'allocations gratuites de quotas .

d) L'exception environnementale prise sur le fondement de l'article XX du GATT

Enfin, il est nécessaire d'évoquer l'article XX du GATT relatif aux exceptions générales sur un sujet tel que le changement climatique. Le rapport conjoint PNUE-OMC évoque longuement cet article qui permet, sous certaines conditions, de déroger aux obligations s'imposant aux membres de l'OMC.

Il constate que, dans l'affaire Etats-Unis - Essence, le Groupe spécial du GATT avait reconnu qu'une mesure destinée à réduire la pollution de l'air résultant de la consommation d'essence entrait dans la catégorie des mesures concernant la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou la préservation des végétaux mentionnées à l'article XX b . De plus, le Groupe spécial avait constaté qu'une politique visant à limiter l'épuisement de l'air pur était une politique visant à la conservation d'une ressource naturelle au sens de l'article XX g . Dès lors, il est probable que les politiques destinées à réduire les émissions de CO ₂ puissent relever de ces deux parties de l'article XX .

Il est également très probable que le lien entre les Etats initiateurs de telles mesures et le changement climatique soit reconnu par l'OMC. En effet, dans l'affaire Etats-Unis - Crevettes, l'Organe d'appel de l'OMC a estimé qu'il existait un lien suffisant entre les populations de tortues marines migratrices (notamment aux Etats-Unis) et menacées d'extinction considérées et les Etats-Unis pour que l'article XX g trouve à s'appliquer.

Dès lors, souligne le rapport, des législations visant à réduire les émissions de CO ₂ pourraient être jugées recevables si :

- il existe une bonne adéquation entre les moyens et l'objectif environnemental affiché . Ainsi, l'Organe d'appel de l'OMC a eu recours à un processus de « soupesage » lui permettant de mesurer la légitimité de l'action entreprise puis le conduisant à comparer la mesure et les solutions de rechange possibles, qui peuvent être moins restrictives pour le commerce tout en apportant une contribution équivalente à la réalisation de l'objectif poursuivi ^{107 ( * )} ;

- la mesure est « impartiale » . Ainsi, dans les affaires Etats-Unis -Essence et Etats-Unis - Crevettes précitées, l'Organe d'appel a vérifié que les mesures restrictives à l'importation édictées par les Etats-Unis s'accompagnaient bien de restrictions ou de contraintes équivalentes pour la production américaine ;

- la mesure ne constitue pas une restriction déguisée au commerce international et elle est appliquée « de bonne foi » . Le rapport conjoint relève, à cet égard, que la jurisprudence de l'OMC a mis en évidence certaines circonstances qui peuvent contribuer à démontrer que la mesure est appliquée correctement. Aux termes du rapport, ces circonstances « comprennent les activités pertinentes de coordination et de coopération entreprises par le défendeur au niveau international en matière commerciale et environnementale, la conception de la mesure, la marge de manoeuvre qu'elle ménage pour tenir compte des situations différentes dans différents pays ainsi qu'une analyse de la justification avancée pour expliquer l'existence d'une discrimination (la justification de la discrimination doit avoir un lien avec l'objectif déclaré de la mesure en question) ». Par exemple, dans la décision rendue dans le cadre de l'affaire Etats-Unis - Essence précitée, l'Organe d'appel a considéré que les États-Unis n'avaient pas suffisamment étudié la possibilité de conclure des arrangements de coopération avec les pays affectés afin d'atténuer les problèmes administratifs qu'ils évoquaient pour justifier le traitement discriminatoire. De plus, dans l'affaire Etats-Unis - Crevettes précitée, le fait que les Etats-Unis « [aient] trait[é] les Membres de l'OMC d'une manière différente » en adoptant, pour la protection des tortues marines, une approche fondée sur la coopération avec certains membres et pas avec d'autres montrait aussi que la mesure était appliquée d'une manière établissant une discrimination injustifiable entre les Membres de l'OMC . En revanche, au stade de la mise en conformité, dans cette même affaire, l'Organe d'appel a constaté que, étant donné les efforts sérieux de bonne foi faits par les États-Unis pour négocier un accord international sur la protection des tortues marines, y compris avec le plaignant, la mesure n'était plus appliquée de façon à constituer un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable .

Les principales dispositions de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) de 1947 modifié se rapportant au débat sur la conformité d'une « taxe carbone » aux frontières avec les règles de l'OMC

Article II

Listes de concessions

1. a) Chaque partie contractante accordera aux autres parties contractantes, en matière commerciale, un traitement qui ne sera pas moins favorable que celui qui est prévu dans la partie appropriée de la liste correspondante annexée au présent Accord.

b) Les produits repris dans la première partie de la liste d'une partie contractante et qui sont les produits du territoire d'autres parties contractantes ne seront pas soumis, à leur importation sur le territoire auquel se rapporte cette liste et compte tenu des conditions ou clauses spéciales qui y sont stipulées, à des droits de douane proprement dits plus élevés que ceux de cette liste. De même, ces produits ne seront pas soumis à d'autres droits ou impositions de toute nature perçus à l'importation ou à l'occasion de l'importation, qui seraient plus élevés que ceux qui étaient imposés à la date du présent Accord, ou que ceux qui, comme conséquence directe et obligatoire de la législation en vigueur à cette date dans le territoire importateur, seraient imposés ultérieurement.

c) Les produits repris dans la deuxième partie de la liste d'une partie contractante et qui sont les produits de territoires admis, conformément à l'article premier, au bénéfice d'un traitement préférentiel à l'importation sur le territoire auquel cette liste se rapporte, ne seront pas soumis, à l'importation sur ce territoire et compte tenu des conditions ou clauses spéciales qui y sont stipulées, à des droits de douane proprement dits plus élevés que ceux de la deuxième partie de cette liste. De même, ces produits ne seront pas soumis à d'autres droits ou impositions de toute nature perçus à l'importation ou à l'occasion de l'importation, qui seraient plus élevés que ceux qui étaient imposés à la date du présent Accord, ou que ceux qui, comme conséquence directe et obligatoire de la législation en vigueur à cette date dans le territoire importateur, seraient imposés ultérieurement. Aucune disposition du présent article n'empêchera une partie contractante de maintenir les prescriptions existant à la date du présent Accord, en ce qui concerne les conditions d'admission de produits au bénéfice de taux préférentiels.

2. Aucune disposition du présent article n'empêchera une partie contractante de percevoir à tout moment, à l'importation d'un produit:

a) une imposition équivalant à une taxe intérieure frappant, en conformité du paragraphe 2 de l'article III, un produit national similaire ou une marchandise qui a été incorporée dans l'article importé ; (...)

Article III

Traitement national en matière d'impositions et de réglementations intérieures

1. Les parties contractantes reconnaissent que les taxes et autres impositions intérieures, ainsi que les lois, règlements et prescriptions affectant la vente, la mise en vente, l'achat, le transport, la distribution ou l'utilisation de produits sur le marché intérieur et les réglementations quantitatives intérieures prescrivant le mélange, la transformation ou l'utilisation en quantités ou en proportions déterminées de certains produits ne devront pas être appliqués aux produits importés ou nationaux de manière à protéger la production nationale.

2. Les produits du territoire de toute partie contractante importés sur le territoire de toute autre partie contractante ne seront pas frappés, directement ou indirectement, de taxes ou autres impositions intérieures, de quelque nature qu'elles soient, supérieures à celles qui frappent, directement ou indirectement, les produits nationaux similaires. En outre, aucune partie contractante n'appliquera, d'autre façon, de taxes ou autres impositions intérieures aux produits importés ou nationaux d'une manière contraire aux principes énoncés au paragraphe premier . (...)

Article XX

Exceptions générales

Sous réserve que ces mesures ne soient pas appliquées de façon à constituer soit un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable entre les pays où les mêmes conditions existent, soit une restriction déguisée au commerce international, rien dans le présent Accord ne sera interprété comme empêchant l'adoption ou l'application par toute partie contractante des mesures (...)

b) nécessaires à la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou à la préservation des végétaux ;

(...)

g) se rapportant à la conservation des ressources naturelles épuisables, si de telles mesures sont appliquées conjointement avec des restrictions à la production ou à la consommation nationales ; (...)

Source : OMC

C. LES CONDITIONS DE LA RÉUSSITE

Il résulte de ce qui précède que l'instauration d'un mécanisme d'inclusion carbone aux frontières de l'Europe est possible et même éventuellement souhaitable, mais qu'il doit être subordonné à plusieurs conditions pour être compatible avec les engagements internationaux de la France (et de ses partenaires européens) ainsi que pour être perçu comme légitime par la communauté internationale, à commencer par les pays visés, et ne pas entraîner de représailles commerciales.

1. Poursuivre les efforts en vue de la conclusion d'un accord international contraignant sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre

En premier lieu, la France et l'Europe doivent poursuivre leurs meilleurs efforts en vue de parvenir à un accord décisif pour le climat lors de la 15 ^ème conférence des Nations-Unies sur le changement climatique, qui doit se tenir à Copenhague en décembre 2009.

Cette obligation s'impose, d'une part, du fait qu'une forte coopération internationale est le moyen le plus sûr de parvenir à l'objectif recherché et, d'autre part, parce que la recherche d'accords de bonne foi serait nécessairement examinée par les instances de règlement des différents de l'OMC s'ils avaient à connaître d'un mécanisme d'inclusion carbone européen aux frontières.

2. Essayer les solutions les plus souples

Comme il a été indiqué plus haut, la jurisprudence de l'OMC tend à soupeser les alternatives à une solution radicale comme une « taxe aux frontières » ou un mécanisme d'inclusion carbone.

Telle est d'ailleurs la voie suivie par l'Union européenne puisque, comme développé supra , les articles 10 bis à 10 quater que la directive 2009/29/CE précitée a introduits dans la directive 2003/87/CE définissent précisément les règles communautaires transitoires concernant la délivrance de quotas à titre gratuit et les mesures destinées à soutenir certaines industries à forte intensité d'énergie en cas de fuite de carbone. Il s'agit d'assurer la délivrance, dans une proportion adéquate, de quotas gratuits aux secteurs industriels qui auront été identifiés comme très exposés à la concurrence internationale et au risque de fuite de carbone. Une telle délivrance pourrait être effectuée jusqu'en 2027.

Il pourrait donc être nécessaire d'attendre une évaluation du rôle protecteur que pourrait jouer la délivrance de quotas gratuits aux industries concernées avant de prendre une mesure plus contraignante, telle qu'un mécanisme d'inclusion carbone . De fait, l'objet d'une telle législation ne devrait pas être perçu comme une restriction injustifiée du commerce international alors même que des alternatives sont possibles pour atteindre le même objectif.

Le projet de loi américain dit « Waxman - Markey » avance d'ailleurs sur ce chemin puisqu'il prévoit lui aussi des mesures d'attributions gratuites de quotas aux secteurs exposés et n'envisage pas (même s'il le fait en termes clairs) de mettre en place un mécanisme d'allocation de quotas aux importateurs avant 2025 (cf. supra ), alors même que le Président des Etats-Unis devra avoir fait rapport au Congrès de l'efficacité de l'attribution de quotas gratuits avant le 1 ^er janvier 2018 ^{108 ( * )} .

3. En cas d'échec, se doter d'un solide mécanisme contre les « paradis du carbone »

Toutefois, l'Europe ne devrait pas s'interdire de recourir à un mécanisme d'inclusion carbone. En effet, dans un premier temps, la crédibilité d'une telle perspective peut constituer un atout dans les négociations internationales sur le climat.

Et, surtout, l'Europe devrait mettre en place un tel mécanisme si des pays se soustrayaient à des obligations de réductions d'émissions, voire optaient pour une stratégie de développement en tant que « paradis du carbone ». L'allocation de quotas gratuits aux secteurs menacés pourrait, en effet, ne pas suffire. Il resterait alors à définir les modalités d'un mécanisme d'inclusion carbone.

a) La solution « simple » de la soumission des importateurs au marché de quotas européen

L'inclusion des importateurs dans le marché de quotas européen apparaît comme la solution la plus « simple » .

En premier lieu, les secteurs sous quotas sont, par définition, les plus gros émetteurs de gaz à effet de serre et donc les plus exposés à la « concurrence carbone » internationale.

Ensuite, ces secteurs sont soumis à une législation européenne uniforme et à des mécanismes de quotas cohérents en Europe.

Enfin, la question du « tarif de la taxe » se règle aisément puisqu'il ne s'agit que de vendre des quotas au prix du marché, dans les mêmes conditions que les industriels européens. Il n'y aurait donc pas de discrimination.

Il semble, dès lors, possible de procéder à une telle inclusion, à condition de régler deux questions :

- la détermination de la quantité de carbone des produits importés. Comme indiqué ci-dessus, la présomption selon laquelle ces produits ont été fabriqués selon « la meilleure technologie disponible » (c'est-à-dire, en fait, la plus courante) semble être la voie la plus solide au regard de la jurisprudence de l'OMC ;

- la prise en compte, d'une part, des contraintes existantes dans les pays tiers et, d'autre part, des éventuelles mesures d'allégement de la contrainte (en particulier, l'attribution de quotas gratuits) existant en Europe .

Cette inclusion nécessiterait donc vraisemblablement une solide étude sectorielle préalable, ce dont le projet de loi américain prend acte en donnant deux ans à l'administrateur de l'EPA pour mettre en place sa réglementation une fois que le Président des Etats-Unis en aura approuvé le principe.

b) La solution plus complexe d'une taxe aux frontières

Une taxe (ou un ajustement fiscal) aux frontières de l'Europe serait probablement plus complexe à mettre en place.

S'agissant des secteurs sous quotas, la question de la différence entre le tarif de la taxe et le prix du marché du carbone ne manquerait pas de se poser et, comme indiqué précédemment, le rapport conjoint PNUE-OMC doute même de la pertinence d'une taxe corrélée au prix des quotas constaté sur les marchés.

S'agissant des secteurs hors quotas (par définition moins exposés à un éventuel « dumping du carbone »), un tel ajustement ne pourrait être envisagé que si l'ensemble des pays de l'Union européenne disposait, pour un secteur donné, d'une taxe de ce type .

Dans ces conditions, une taxe aux frontières de l'Europe pourrait être mise en place :

- en se fondant sur la présomption de la meilleure technologie disponible , comme dans le cas de l'inclusion dans le marché de quotas ;

- en prenant comme référence le tarif le moins élevé pratiqué au sein de l'Union européenne .

CONTRIBUTIONS DES GROUPES POLITIQUES

CONTRIBUTION DE M. THIERRY FOUCAUD, VICE PRESIDENT DE LA COMMISSION DES FINANCES, MEMBRE DU GROUPE DES SENATEURS CRC - SPG

Le dossier de la fiscalité environnementale est ouvert depuis plusieurs années, notamment depuis la publication de plusieurs rapports du Conseil national des impôts (devenu depuis Conseil des prélèvements obligatoires) tant sur la fiscalité dérogatoire que sur la fiscalité environnementale stricto sensu.

Les travaux du groupe de travail « fiscalité environnementale » se situent donc dans le droit fil de ces interrogations.

Le rapport édité par le groupe permet d'appréhender les enjeux du débat, nonobstant le positionnement politique de chacun de ses membres dont le présent texte est l'illustration.

Ce débat prend évidemment un tour nouveau après l'annonce de la mise en place de la « contribution climat énergie » à l'échéance du terme de l'actuelle législature, cette contribution étant appelée, de par ses auteurs, à se substituer à d'autres prélèvements, avec une priorité accordée à l'allègement de la taxe professionnelle actuellement due par les entreprises.

Le discours à visée environnementale a pris une tournure particulière ces dernières années, notamment depuis l'adoption de la Charte de l'environnement et la présentation des deux projets de loi tirant les conclusions du Grenelle de l'environnement.

Ce discours dominant fait de la fiscalité l'un de ses éléments clés, une fiscalité largement assise sur la consommation de produits énergétiques d'une part, mais aussi sur un sentiment de culpabilisation assez largement répandu, occultant en particulier les enjeux de la réduction à la source des pollutions de toute origine.

A. FISCALITE ENVIRONNEMENTALE : UNE REALITE DEJA TRES PRESENTE

Contrairement à ce qui est dit très souvent, la fiscalité environnementale constitue un élément important de notre système de prélèvements obligatoires.

Sur la base des travaux du Conseil national des impôts, le volume des différents prélèvements liés à l'environnement (TIPP sur les produits pétroliers, taxes et redevances sur l'eau ou le traitement des ordures ménagères, par exemple) s'élevait en 2005 à près de 50 milliards d'euros, c'est-à-dire un niveau proche du rendement de l'impôt sur le revenu.

Pour l'essentiel, ces prélèvements sont largement sollicités pour faire face aux contraintes budgétaires des autorités qui les décident et qui les votent, à la nuance que la TIPP participe, d'abord, des recettes du budget général quand les taxes et redevances locales sur l'eau ou le traitement des déchets participent du financement de ces services.

On notera que la TIPP est aussi en partie utilisée pour compenser des charges transférées aux collectivités territoriales par les lois de décentralisation, charges dont le lien avec la protection de l'environnement est d'ailleurs assez ténu.

B. LA CRÉATION DE LA TAXE CARBONE : UNE USINE A GAZ FISCALE DE PLUS ?

La mise en place de la « taxe carbone », appelée désormais « contribution énergie climat », constitue l'un des axes majeurs dans la réflexion du groupe de travail.

Motivée par le débat actuel sur la protection de l'environnement, la lutte contre l'effet de serre et le réchauffement climatique, la taxe carbone apparaît cependant de plus en plus comme un instrument fiscal complexe, dont il est fort prévisible qu'elle sera d'autant plus difficilement supportée que les revenus du redevable seront faibles.

La controverse soulevée par les associations de consommateurs, comme l'interprétation fallacieuse des résultats d'enquête d'opinion sur la mise en place de la taxe carbone ne doivent pas faire oublier l'essentiel : une telle taxe risque de relever de manière sensible le prix de l'essence à la pompe, comme celui de la facture domestique de chauffage ou d'électricité.

Sans qu'il soit possible aux plus modestes d'en tirer un quelconque avantage.

Les limites de la taxe carbone sont d'ailleurs évidentes, dans le document rendu par le groupe de travail, au regard des exemples étrangers.

Aucun des pays n'ayant adopté de telles contributions ne « gère » de la même manière cette taxation, et les contreparties accordées aux contribuables (entreprises comme ménages) sont fort variables.

Tantôt, en effet, l'existence de la taxe sert à concevoir des politiques d'exonération incitatives, tantôt elle motive le versement de nouveaux transferts sociaux ou financiers aux contribuables.

Le groupe des sénateurs CRC - SPG n'est donc pas, a priori, favorable à la mise en place d'une contribution de cette nature.

D'autant qu'il apparaît de plus en plus que sa création visera, pour une bonne part, à gager les effets de la réduction de la taxe professionnelle normalement due par les entreprises sur leurs investissements (que ces investissements soient d'ailleurs écologiquement responsables ou pas).

Au demeurant, dans son rapport de 2005, le Conseil national des impôts s'interrogeait lui-même sur la pertinence de l'outil fiscal en matière de protection de l'environnement, les dispositifs réglementaires ayant, sur ces questions, autant de portée, sinon plus, que les mesures fiscales.

Protéger l'environnement impose en fait de « prendre la question par le bon bout », c'est-à-dire de rechercher, autant que faire se peut, les voies et moyens de la réduction des pollutions de toute nature, plutôt que la pénalisation, par la fiscalité, des comportements individuels et collectifs.

Puisque cette fiscalité n'est que la simple application du principe pollueur payeur, principe dont l'ultime manifestation se retrouve toujours dans le prix des produits proposés au consommateur final.

C. QUELQUES ELEMENTS DE PROPOSITION

A la lumière des expériences étrangères, il semble bien que les mesures de fiscalité environnementale mises en oeuvre sont, au-delà du discours à visée écologique, largement utilisées pour offrir l'opportunité d'une remise en cause de l'équilibre des prélèvements obligatoires.

A dire vrai, le discours du Président Sarkozy n'échappe pas à ce principe : l'existence de la contribution climat énergie serait l'opportunité de réduire tantôt la taxe professionnelle, tantôt les cotisations sociales des entreprises, ou encore l'impôt sur le revenu des ménages.

Les dernières propositions du ministère de l'économie et des finances elles - mêmes indiquent clairement que la taxation carbone va permettre l'allégement de la taxe professionnelle.

Avec des effets pervers, puisque les mêmes entreprises bénéficiant de l'allégement de la TP seront probablement, pour une grande part, celles qui paieront la plus nette contribution climat énergie.

Sans compter que, comme prévu, ce sont les ménages qui seront, au titre de la consommation énergétique résidentielle, les plus mis à contribution.

Une telle vision, de notre point de vue, disqualifie toute justification de mise en place d'une nouvelle fiscalité environnementale dont on sait que la première caractéristique sera, de toute manière, d'être un impôt pesant sur la consommation, avec de forts aspects régressifs, de la même manière que ce qui peut être observé en matière de taxe sur la valeur ajoutée, par exemple.

Et que cette fiscalité fondée sur la consommation servira d'autant à réduire la fiscalité fondée sur la création de richesses, dans son lieu naturel : l'entreprise de production de biens et de services.

Une « remise en ordre » de la fiscalité comme de la politique environnementale doit passer par d'autres voies.

Première voie : puisque la fiscalité environnementale existe déjà (notamment la TIPP), autant faire en sorte que sa collecte puisse, d'une manière ou d'une autre, servir la cause de l'environnement.

On peut ainsi très bien concevoir que les collectivités territoriales, bénéficiant aujourd'hui d'une compensation de charges transférées par répartition du produit de la TIPP, disposent demain d'autre(s) recette(s) dédiée(s), que l'on peut escompter plus dynamiques que la taxe intérieure et que le montant aujourd'hui consacré à la compensation soit affecté à un fonds d'investissement écologique.

Ce fonds, géré de manière paritaire, serait habilité à accorder des prêts à faible taux et/ou des quasi subventions à tout organisme, entreprise, collectivité ou encore particulier désireux de réaliser un investissement éco responsable.

Notons, par exemple, que les 5 milliards d'euros attendus de la contribution climat énergie, ou les 8,6 milliards d'euros de la TIPP transférés actuellement aux collectivités locales utilisés sous forme de prêts à faible taux d'intérêt (0 à 2 %) constituent un volume particulièrement intéressant à mobiliser pour atteindre les objectifs de toute politique environnementale.

Seconde voie : s'il faut trouver les voies et moyens pour répondre aux défis de la protection de l'environnement, du réchauffement climatique et de la lutte contre l'effet de serre, nul doute que la fiscalité ne peut constituer le seul outil adapté.

En effet, c'est à la lumière d'une approche critique de l'ensemble des politiques publiques, en matière de transports, de développement d'infrastructures, de logement, des sommes que l'on est prêt, aujourd'hui, à y consacrer, des priorités que l'on paraît devoir retenir que nous trouverons les moyens de répondre aux défis environnementaux.

Vouloir créer la taxe carbone quand on parle de plus en plus d'autoriser la circulation de camions de plus de soixante tonnes et que l'opérateur public de transport ferroviaire supprime une grande partie de ses activités fret est pour le moins contradictoire.

La même observation vaut quand les politiques urbaines, soumises à la spéculation foncière et immobilière, conduisent à l'exclusion des ménages les plus modestes du centre des agglomérations et les contraignent, de fait, à recourir à des modes de transport individuels, plus coûteux pour eux-mêmes comme pour la collectivité.

Ce sont ces enjeux que la présente contribution entend souligner, au terme des travaux du groupe de travail sur la fiscalité environnementale.

CONTRIBUTION DU GROUPE SOCIALISTE - LA FISCALITÉ CARBONE : UNE ARME POUR LUTTER JUSTEMENT ET EFFICACEMENT CONTRE LE RÉCHAUFFEMENT CLIMATIQUE

Crise financière et crise écologique sont le produit d'un modèle de développement qu'il nous faut changer. L'enjeu climatique met au défi les responsables politiques de promouvoir un nouveau modèle de croissance. A l'opposé du « Produis[ons] plus et consomm[ons] davantage » encore prôné par le Président de la République dans son discours devant le Congrès, le développement doit reposer à la fois sur la limitation des émissions de gaz effet de serre et la réduction de la consommation énergétique.

Pour y parvenir, de nouveaux outils économiques sont à inventer. La fiscalité écologique est l'un d'entre eux. Initié à l'automne 2007, le Grenelle de l'environnement avait remis à plus tard l'étude de cette question. Deux ans après, la conférence du consensus est chargée de vérifier la faisabilité d'une contribution climat-énergie. C'est dans cet agenda que le groupe socialiste a souhaité mener sa propre réflexion et qu'il a abordé avec intérêt les travaux menés par le groupe de travail.

Le groupe socialiste du Sénat ^{109 ( * )} a ainsi présenté le 2 juin 2009 ses propositions pour l'instauration d'une fiscalité carbone juste et efficace.

Nous pensons que la lutte contre le réchauffement climatique passe nécessairement par une incitation forte à l'évolution des comportements individuels et collectifs . Cet objectif pourra être atteint, si nous dotons notre économie des outils efficaces et socialement acceptables. De tous les instruments dont le pouvoir politique dispose, la fiscalité est le seul à avoir un effet véritablement incitatif, en envoyant à tous les agents économiques un « signal prix » . D'une application universelle, elle doit permettre ainsi à chacun d'évaluer en amont le coût de l'effort et d'opter soit pour une modification de son comportement soit pour le paiement de la taxe.

Nous entendons par « taxe carbone », une contribution assise sur tous les combustibles fossiles (pétrole, charbon, gaz naturel) en fonction de leur contenu en carbone et donc de leur émission de gaz à effet de serre . La question de l'intégration dans son champs de l'énergie produite par le nucléaire, moins émettrice de gaz à effet de serre, fait débat. Si l'on fixe à cette fiscalité, un objectif unique, à savoir la réduction des gaz à effet de serre, alors son intégration ne se justifie pas nécessairement. A l'inverse si on lui ajoute un objectif de réduction drastique de la consommation énergétique, il faut la prendre en compte.

Serait concernée par cette contribution, l'ensemble des émissions dites diffuses des ménages et des entreprises non soumises au marché européen.

Claire , la fiscalité carbone doit avoir un tarif unique et prévisible. L'hypothèse d'une valeur carbone, qui évoluerait progressivement de 32€ la tonne en 2010 avant d'atteindre 100€ en 2030, paraît réaliste. Efficace , elle ne doit pas avoir vocation, en ces temps de disette budgétaire et de naufrage de nos finances publiques, à augmenter les recettes de l'Etat et avoir un rendement budgétaire. Juste, elle doit nécessairement s'accompagner de mécanismes redistributifs simples et lisibles , afin que l'impôt nouveau soit réparti en fonction des capacités contributives et financières de chacun, et particulièrement pour les ménages les plus modestes.

C'est ainsi que son affectation pourra permettre simultanément deux améliorations conjointes pour la collectivité, selon le principe du double dividende : le premier dividende est celui de la réduction de l'externalité négative des émissions de gaz à effet de serre qui découle directement de l'effet incitatif du signal prix. Le second dividende est le gain collectif disjoint du bénéfice environnemental, qui sera destiné à la redistribution vers les foyers modestes et vers les secteurs industriels qui auront le plus de difficulté à s'adapter à la nouvelle donne.

La part de revenu consacrée à la consommation d'énergie des ménages les plus modestes étant supérieure à celle des ménages à hauts revenus, nous proposons ainsi la création d'un fonds d'accompagnement à la mutation énergétique dont les ressources pourraient être partagées, par exemple, entre des aides à la réhabilitation du logement afin de réduire les charges liées à la consommation d'énergie des habitants et des aides à la mobilité durable, prenant en charge une partie des coûts de transports collectifs lorsqu'ils existent, (ou une redistribution d'une partie de la taxe payée lorsque les transports collectifs ne sont pas assez développés). Des aides fiscales, attribuées de manière progressive, sont également envisageables. Afin d'aider les entreprises pour lesquelles les ajustements seraient trop lourds, nous proposons la création d'un fonds de mutation écologique.

Toutefois, le débat franco-français se situe dans le contexte des négociations européennes et internationales, seules capables d'apporter une réponse à la hauteur de la crise écologique que nous vivons.

Déployée sur le plan national, la taxe carbone peut coexister avec le Système Communautaire d'Echange des Quotas d'Emissions (SCEQE) de gaz à effet se serre. D'ores et déjà, la Suède, le Danemark, la Grande-Bretagne utilisent ce double mécanisme.

Si l'adoption du Paquet Energie Climat en décembre 2008, sous présidence française, est une avancée indéniable, elle n'en constitue pas pour autant un succès. Les Etats membres ont en effet rejeté le principe de la mutualisation du produit des enchères des quotas du marché européen. A l'inverse, nous pensons que la mise en commun du produit de ces enchères pourrait donner à l'Union Européenne une source de financement massive, au service de la mutation énergétique et d'un nouveau mode de développement.

En même temps, ce marché naissant, s'il n'est pas régulé, est porteur des mêmes risques que les marchés financiers. La volatilité du prix du carbone et de soumission à la TVA de ces opérations, nous conduisent à réclamer une véritable régulation de ce marché au niveau européen ainsi qu' une harmonisation du statut juridique des quotas , en tant que produit financier. Enfin, nous proposons que soit fixé un prix plancher sur le marché européen des permis d'émission , afin d'en éviter la volatilité.

Au niveau international, il est indiscutable que le prochain sommet de Copenhague sera décisif dans la capacité de la communauté internationale à s'engager ensemble dans la lutte contre le réchauffement climatique. Dans ce cadre, le mécanisme d'ajustement aux frontières, doit rester un moyen de pression pour inciter les pays qui n'ont pas souscrit aux engagements internationaux, aux mêmes efforts que les pays européens. Néanmoins, un tel mécanisme n'aurait pas d'impact sur les consommations d'énergies et les émissions de gaz à effet de serre dans notre pays. Cette taxe aux frontières ne remplit pas l'objectif recherché par l'instauration d'une contribution « climat-énergie » discutée lors du Grenelle de l'Environnement et n'aurait de sens qu'après la mise en place dans notre pays d'une fiscalité carbone.

9 propositions pour une fiscalité carbone juste et efficace

Proposition 1 :

Conforter, réguler, superviser et mutualiser le Système Communautaire d'Echange des Quotas d'Emission (SCEQE) de gaz à effet de serre.

Proposition 2 :

Instaurer un prix plancher du carbone dans le marché européen de permis d'émission.

Proposition 3 :

Instaurer une taxe carbone, au niveau national, pour les émissions diffuses des ménages et des entreprises non soumises au SCEQE.

Proposition 4 :

Déterminer le taux de cette taxe sur la base d'un consensus politique.

Proposition 5:

Instaurer un tarif unique permettant d'envoyer un signal prix clair pour tous, entreprises et ménages.

Proposition 6:

Déterminer un objectif tarifaire progressif et prévisible, sur une longue période (2010-2030), révisable pour tenir compte des progrès techniques et du changement climatique.

Proposition 7:

Harmoniser à terme les taux au niveau de l'Union européenne.

Proposition 8 :

Assurer le caractère redistributif du produit de la taxe carbone.

Proposition 9 :

Créer un fonds d'accompagnement à la mutation énergétique afin d'aider les ménages les plus modestes et les entreprises qui n'auraient pas les capacités de s'adapter.

TRAVAUX DE LA COMMISSION DES FINANCES

AUDITION DE M. LORENTS LORENTSEN, DIRECTEUR DE L'ENVIRONNEMENT À L'ORGANISATION POUR LA COOPÉRATION ET LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES (OCDE)

Réunie le mercredi 6 mai 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'audition de M. Lorents Lorentsen, directeur de l'environnement à l'Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) .

Procédant à l'aide d'une vidéo projection, M. Lorents Lorentsen a tout d'abord indiqué que, selon l'Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE), un système de taxation efficace devrait imposer, d'une part, les « revenus économiques » et, d'autre part, les « externalités » comme, par exemple, la pollution. Les impôts devraient reposer sur une assiette large et il convient donc de limiter les exonérations et les régimes dérogatoires. En outre, il est souhaitable d'éviter d'affecter le produit des impôts à un usage précis et de ne pas accorder de subventions aux effets néfastes pour l'environnement.

Puis il a souligné que les taxes assises sur les émissions de dioxyde de carbone (CO ₂ ) présentent, en théorie, le mérite d'inclure le coût de ces émissions dans le prix des produits, ce qui peut se faire sans augmenter la pression fiscale si, dans le même temps, d'autres impôts sont abaissés. De plus, elles permettent de favoriser le développement de technologies peu émettrices. Toutefois, il ne paraît pas possible d'instaurer une « taxe carbone pure » au vu de l'extrême complexité qu'il y a à définir le « coût carbone » réel d'un produit donné. La seule façon réaliste de procéder est de taxer les énergies sur la base des émissions qu'elles engendrent.

M. Lorents Lorentsen a observé que les taxes environnementales représentent, en moyenne, entre 2 % et 3 % du produit intérieur brut (PIB) des pays membres de l'OCDE, les pays scandinaves et la Turquie ayant la plus forte proportion et la France s'inscrivant dans cette moyenne. L'OCDE a constaté une relative stabilité de ce taux entre 1996 et 2006, notamment parce que l'assiette de ces taxes s'est réduite du fait de changements de comportements.

S'agissant plus précisément des taxes assises sur les émissions de CO ₂ , il a cité les exemples britanniques et scandinaves. Toutefois, les dispositifs existants comportent des exonérations notables, non fondées sur des objectifs environnementaux, qui en atténuent l'efficacité. Ainsi, au Royaume-Uni, du fait de pressions des industriels concernés, le charbon n'est taxé qu'à hauteur de 16 livres par tonne de CO ₂ émise alors que le gaz l'est à hauteur de 30 livres par tonne de CO ₂ émise. Une étude réalisée par la Commission européenne dans les pays scandinaves aboutit au même constat : du fait de l'instauration de régimes dérogatoires, il n'y a qu'une faible corrélation entre émissions et paiement de la taxe.

M. Lorents Lorentsen a estimé nécessaire une coordination internationale sur ces sujets afin de répondre aux préoccupations des industriels sans perdre de vue l'efficacité de cette fiscalité. Des mesures de compensation ou d'atténuation sont envisageables, comme des aides publiques ne supprimant pas le « signal prix » du carbone, des allocations gratuites de quotas d'émissions, la conclusion d'accords sectoriels internationaux ou des ajustements fiscaux aux frontières. Cependant, cette dernière solution présente un fort risque de représailles de la part des pays visés et pourrait être incompatible avec les règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC).

S'agissant des ménages, M. Lorents Lorentsen a déclaré que l'instauration d'une fiscalité sur les émissions de CO ₂ peut avoir un réel impact social, les foyers aux revenus modestes risquant d'être particulièrement affectés. Là encore, les Etats devraient prévoir des mécanismes de compensation des pertes de revenus tout en conservant le signal prix, sous peine de ne pas atteindre les objectifs environnementaux recherchés. En toute hypothèse, la méthode est importante. Ainsi, dans tous les pays ayant mis en oeuvre une telle réforme, le sujet a été débattu au sein de commissions réunissant l'ensemble des acteurs concernés.

En conclusion, M. Lorents Lorentsen a souligné les avantages d'associer une « taxe carbone » avec d'autres outils incitatifs, tels que la création de labels, la production de normes ou l'octroi de subventions ciblées favorisant les technologies limitant les émissions. En revanche, il convient de prendre garde à ne pas aboutir à une « double taxation » des consommateurs, d'une part par le biais des quotas d'émissions échangeables et, d'autre part, par la taxe carbone.

Un large débat s'est ensuite instauré.

Mme Fabienne Keller, présidente du groupe de travail sur la fiscalité environnementale , après s'être félicitée de la qualité du tableau dressé par l'orateur, a mis en exergue ses propos relatifs à la nécessité d'atteindre un consensus social sur le sujet avant de légiférer. En particulier, il apparaît indispensable de régler convenablement la question des pertes de revenus des ménages les moins aisés et d'éviter tout effet de « double taxation » des consommateurs.

M. Lorents Lorentsen a indiqué que la solution généralement retenue pour faire face au problème des ménages aux revenus modestes, à savoir des exonérations de taxe, présente l'inconvénient majeur de supprimer toute incitation à émettre moins de CO ₂ et compromet donc l'atteinte de l'objectif de la taxe. Il a de nouveau plaidé pour la mise en place de mécanismes compensatoires d'un autre type. De telles tentations d'instituer un régime dérogatoire en faveur des industries les plus polluantes existent également. L'instauration en Europe d'un système d'octroi à ces industriels de quotas d'émissions qu'ils peuvent s'échanger entre eux a représenté un réel progrès de ce point de vue.

Pour ce qui concerne le risque de double taxation, M. Lorents Lorentsen a jugé possible de faire coexister un marché de quotas concernant les principales industries émettrices et une taxe visant la pollution diffuse des transports, des services ou des ménages.

M. Jean Arthuis, président , et Mme Nicole Bricq ont constaté que les quotas et la taxe sont deux moyens de parvenir à un même objectif. Toutefois, les quotas créent une certitude sur le niveau d'émission des industriels mais une incertitude sur le prix auxquels ils acquitteront leurs émissions. En revanche, la taxe entraîne une certitude sur le prix du carbone mais non sur le niveau des émissions des redevables.

Mme Nicole Bricq a exprimé sa conviction que la fiscalité environnementale doit poursuivre une finalité unique, écologique. Les ajustements économiques et sociaux doivent être effectués par d'autres instruments. Par ailleurs, des industriels ont fait part au groupe de travail de leur crainte que la coexistence d'une taxe carbone et de droits d'émission payants puisse aboutir à faire payer deux fois aux consommateurs le prix du carbone. Comment éviter un tel risque ? Enfin, la gestion par chaque Etat européen du produit des enchères des droits à émissions, qui deviendront payantes à partir de 2013, est regrettable car une gestion communautaire aurait permis à l'Union européenne de disposer de moyens significatifs pour financer des investissements technologiques à l'échelle du continent.

M. Denis Badré , après avoir souligné son accord sur ce dernier point, a déclaré qu'il convient de ne pas mélanger les objectifs financiers et environnementaux. Les Etats doivent choisir entre recette fiscale pérenne et volonté de modifier les comportements.

M. Jean Arthuis, président , a observé que le but d'une telle fiscalité devrait être, en effet, de détruire sa propre assiette.

M. Michel Sergent s'est interrogé sur l'acceptation sociale de la fiscalité du carbone dans les pays scandinaves, relevant que le niveau des prélèvements obligatoires y est déjà traditionnellement élevé.

En réponse à ces interventions, M. Lorents Lorentsen a indiqué :

- que l'objectif d'une taxe carbone doit effectivement être de réduire les émissions de CO ₂ mais qu'il existe une forte inertie dans les comportements, ce qui, associé à une augmentation régulière du taux de la taxe, peut lui assurer un rendement constant au moins à moyen terme ;

- qu'il faut éviter que les consommateurs paient deux fois le prix du carbone, les acteurs du marché de quotas d'émissions ne devant pas être assujettis à la taxe ;

- que, les marchés de quotas d'émissions étant un substitut à l'impôt, il est normal que le produit des enchères alimente le budget des Etats ;

- que, dans la conjoncture économique actuelle, l'instauration ou l'alourdissement d'une fiscalité du carbone pourrait éventuellement contribuer au financement des plans de relance nationaux ;

- que des études menées au Royaume-Uni ont montré la faible élasticité à court terme des consommations d'énergie sous l'effet d'une taxe carbone, mais son effet croissant à moyen terme. Ainsi, une augmentation de 10 % du prix de l'énergie aboutit à une baisse d'environ 2 % de la consommation à court terme, mais d'environ 5 % sur dix ans. A un tel horizon, les consommateurs peuvent prendre des décisions telles qu'un changement de voiture ou de système de chauffage.

Mme Fabienne Keller, présidente du groupe de travail sur la fiscalité environnementale , a souhaité obtenir des précisions quant à la possibilité d'instaurer une taxation frappant les importations de pays n'incluant pas le prix du carbone dans leurs produits.

M. Lorents Lorentsen a estimé que de telles mesures peuvent éventuellement être envisagées sur quelques produits, comme l'acier ou l'aluminium mais qu'elles seraient extrêmement difficiles à mettre en place pour des biens plus complexes. En outre, de fortes tensions diplomatiques risqueraient d'en résulter.

M. Jean Arthuis, président , a observé que les autorités françaises réfléchissent à une telle taxe extérieure, M. Nicolas Sarkozy, Président de la République, s'étant ainsi exprimé en faveur de ce système lors du discours qu'il a prononcé à Nîmes, le 5 mai 2009.

M. Lorents Lorentsen a souhaité qu'un tel débat ne pénalise pas les chances d'obtenir un accord sur « l'après Protocole de Kyoto », lors de la conférence de Copenhague de décembre 2009. En effet, l'Europe ne pourra diminuer seule les émissions de CO ₂ de la planète. Il convient notamment d'inclure la Chine et l'Inde dans un traité international afin que le prix de leurs produits traduise également un prix du carbone, ce que la détermination affichée par la nouvelle administration américaine sur cette question devrait probablement faciliter.

AUDITION DE M. KARL FALKENBERG, DIRECTEUR GÉNÉRAL DE L'ENVIRONNEMENT À LA COMMISSION EUROPÉENNE

Réunie le mercredi 6 mai 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'audition de M. Karl Falkenberg, directeur général de l'environnement à la Commission européenne.

M. Jean Arthuis, président , a rappelé que, face à la menace du réchauffement climatique, l'Europe a déjà pris des engagements forts dans le cadre du protocole de Kyoto et mis en place, pour le respecter, en particulier un système d'allocations de quotas d'émission de gaz à effet de serre par pays. Les quotas sont distribués par les Etats aux industriels selon un plan national approuvé par la Commission européenne ; ces quotas, qui peuvent actuellement être alloués gratuitement, peuvent ensuite être échangés à titre onéreux entre industriels, les plus vertueux étant ainsi récompensés financièrement de leurs efforts. L'allocation « primaire » par les Etats doit cependant devenir payante dès 2013, de façon étalée selon l'exposition des différents secteurs à la concurrence internationale. L'Union doit aboutir à un accord avec ses partenaires sur « l'après Kyoto », qui doit être débattu à Copenhague en décembre 2009. En effet, il serait inutile et contre-productif que l'Union européenne prétende agir seule sur un tel dossier. Elle perdrait des emplois sans que le monde émette moins de gaz à effet de serre.

M. Karl Falkenberg, directeur général de l'environnement à la Commission européenne, a déclaré que la Commission européenne s'efforce de proposer des mesures en fonction des données scientifiques. Les objectifs fixés par le protocole de Kyoto sont nettement insuffisants. C'est la raison pour laquelle, en décembre 2008, l'Union européenne a adopté le « paquet climat », qui a notamment pour objet de renforcer la position de l'Union européenne dans la perspective des prochaines négociations de Copenhague. Sa position est déjà forte, si l'on considère qu'elle a réduit ses émissions de dioxyde de carbone de 7 % à 8 % par rapport au niveau de 1990, alors que les Etats-Unis, par exemple, les ont accrues depuis cette date. Le seul pays ayant davantage réduit ses émissions que l'Union européenne est la Russie, mais cela s'explique par les profonds bouleversements économiques qu'elle a connus depuis la disparition de l'URSS. Le fait que les Etats-Unis aient reconnu la réalité du changement climatique au début de l'année 2009 constitue un facteur d'optimisme.

L'Union européenne s'est fixé un « objectif de triple 20 » : il s'agit, d'ici à 2020, de réduire les émissions de dioxyde de carbone de 20 %, d'accroître l'efficacité énergétique de 20 %, et de porter la part des énergies renouvelables dans la production énergétique totale à 20 %. C'est un objectif réaliste, qui peut être atteint même sans accord international. Afin d'éviter d'éventuelles distorsions de concurrence par rapport à des Etats moins ambitieux, il est prévu non d'instaurer une « taxe carbone » à la frontière de l'Union européenne, mais d'accorder gratuitement des droits à polluer aux secteurs exposés à la concurrence internationale. Par ailleurs, certaines entreprises se sont fixé des objectifs plus ambitieux que ceux adoptés au niveau de l'Union européenne, afin de répondre à la demande croissante des consommateurs en produits « verts ». Si la France et d'autres Etats membres n'ont pas encore mis en place un dispositif de vente aux enchères des droits à polluer, il est prévu qu'un tel dispositif soit instauré dans chaque Etat membre de 2013 à 2027. Les droits à polluer sont une façon flexible et efficace de réduire les émissions de dioxyde de carbone. En effet, les entreprises qui ne peuvent pas réduire facilement leurs émissions peuvent acheter des droits à polluer aux autres. Les droits à polluer concerneront seulement 40 % des émissions de dioxyde de carbone de l'Union européenne : les 60 % restants (concernant en particulier les transports, l'agriculture et le bâtiment) seront réduits par le recours à des instruments « classiques » (réglementation, fiscalité...).

M. Jean Arthuis, président , a souligné le rôle essentiel joué par la fiscalité de l'énergie dans la politique de lutte contre le réchauffement climatique.

M. Karl Falkenberg a jugé que les négociations devant prochainement s'ouvrir à Copenhague seront « très difficiles ». L'Union européenne pourrait accepter un objectif de réduction de ses émissions de dioxyde de carbone d'ici à 2020 supérieur à celui de 20 % prévu par le « paquet climat » de décembre 2008, à condition que l'effort de ses partenaires, et en particulier des pays émergents, soit suffisant.

Mme Fabienne Keller, présidente du groupe de travail sur la fiscalité environnementale, s'est interrogée sur le moyen d'éviter un « dumping écologique », sur les perspectives de modification de la directive 2003/96 établissant un cadre communautaire pour la taxation des produits énergétiques et de l'électricité et, plus généralement, sur les adaptations de la législation communautaire envisagées dans le domaine de l'énergie ou de la fiscalité environnementale.

M. Karl Falkenberg a rappelé les raisons pour lesquelles, à son avis, le « paquet climat » de décembre 2008 peut être mis en oeuvre indépendamment de la politique menée par les Etats tiers en matière de lutte contre le réchauffement climatique. L'instauration d'une « taxe carbone » à la frontière présenterait forcément une part d'arbitraire, les produits industriels étant souvent fabriqués dans plusieurs Etats, de sorte qu'une réaction protectionniste des partenaires commerciaux de l'Union européenne serait probable.

M. Jean Arthuis, président , a indiqué que M. Nicolas Sarkozy, Président de la République, a déclaré le 5 mai 2009 à Nîmes que, « face aux pays qui refuseraient de jouer le jeu de la protection de l'environnement, la France se battra pour l'instauration d'une taxe carbone aux frontières de l'Europe qui permettra à l'Europe de faire face au dumping écologique ».

M. Karl Falkenberg a rappelé que l'instauration d'une telle taxe n'est pas prévue par le « paquet climat » de décembre 2008, conçu pour pouvoir être mis en place de façon autonome. La question pourrait cependant se poser si l'Union européenne s'engageait à Copenhague à réduire ses émissions de plus de 20 % d'ici à 2020.

M. Jean Arthuis, président, s'est inquiété des perspectives de délocalisation de la production de ciment et, plus généralement, de la désindustrialisation de l'Union européenne.

M. Karl Falkenberg a indiqué qu'il est prévu précisément d'accorder gratuitement des droits à polluer au secteur du ciment, et a jugé exagéré de parler de désindustrialisation de l'Union européenne. La Commission européenne souhaite modifier la directive 2003/96 précitée de manière à taxer non seulement la consommation d'énergie, mais aussi l'émission de dioxyde de carbone. Une telle réforme pourrait cependant être difficile, du fait de la règle d'unanimité s'appliquant en ce domaine et des intérêts divergents des Etats membres.

M. Michel Sergent a suggéré que le produit des ventes aux enchères sur le futur marché primaire des droits à polluer soit attribué non aux Etats membres, mais à l'Union européenne.

M. Jean Arthuis, président, s'est demandé si la Commission européenne s'est suffisamment battue à cet égard.

M. Karl Falkenberg a rappelé que l'Union européenne dispose de pouvoirs limités dans le domaine environnemental, en particulier du fait de la règle de l'unanimité. Ainsi, les objectifs de réduction auxquels l'Union européenne s'est engagée à Kyoto sont répartis entre les Etats membres. Il paraît donc logique que le produit des ventes aux enchères soit attribué aux Etats membres. Par ailleurs, ce produit pourrait être très important. Le prix de la tonne de carbone est actuellement de l'ordre de 12 ou 13 euros sur le marché des « droits à polluer », et, bien qu'il ne soit pas possible de donner de chiffres précis, il est probable qu'à court ou moyen terme il soit multiplié par 2 ou 3, ce qui correspondrait à un produit de plusieurs dizaines de milliards d'euros. Il faut enfin prendre en compte le fait qu'il est envisagé de transférer 50 % de ce produit aux pays en développement, afin de les aider à réduire leurs émissions de dioxyde de carbone.

S'inquiétant des risques de spéculation et de distorsion de concurrence, M. Jean Arthuis, président , s'est interrogé sur les modalités d'organisation et de régulation du futur marché primaire des droits à polluer.

M. Karl Falkenberg a indiqué que la répartition des quotas entre Etats membres a déjà été décidée. Ce marché pourrait être ouvert à des pays tiers, comme les Etats-Unis, sous réserve de réciprocité. Les risques de distorsion de concurrence ne doivent pas être surestimés. Ainsi, bien que l'Allemagne ait décidé de mettre 10 % de son quota d'émission sur le marché sous forme de droits à polluer, et que la France n'en ait encore rien fait, les entreprises allemandes n'ont à sa connaissance pas exprimé de crainte d'être victimes de distorsions de concurrence vis-à-vis de la France. La Commission européenne travaille actuellement sur trois sujets : la liste des secteurs soumis à la concurrence internationale, qui doit être adoptée par l'Union européenne d'ici à la fin de l'année 2009 ; la fixation des montants des droits à polluer dont ces secteurs vont disposer gratuitement ; enfin, l'élaboration d'une directive sur l'harmonisation des conditions de vente aux enchères dans l'Union européenne, dans la perspective de l'échéance de 2013. Cette directive comprendra des dispositions tendant à limiter la spéculation et les risques de distorsion de concurrence.

Mme Fabienne Keller, présidente du groupe de travail sur la fiscalité environnementale , a indiqué que certaines personnalités auditionnées par le groupe de travail souhaitent que le futur marché primaire des droits à polluer soit réservé aux sociétés non financières. Il est vrai que les entreprises allemandes ne se plaignent pas d'une distorsion de concurrence vis-à-vis des entreprises françaises, mais l'Allemagne ayant mis seulement 10 % de son quota sur le marché sous la forme de droits à polluer, et la tonne de carbone étant évaluée à seulement 12 ou 13 euros, cela n'a rien d'étonnant.

M. Karl Falkenberg a souligné que les entreprises françaises expriment beaucoup plus d'inquiétudes vis-à-vis du futur marché primaire des droits à polluer que celles des autres Etats membres, et suggéré que cela pourrait provenir de facteurs culturels.

M. Jean Arthuis, président , a jugé que la régulation du futur marché européen doit être assurée par un organisme unique.

M. Karl Falkenberg a considéré que tel sera vraisemblablement le cas. Le contexte économique et politique actuel est favorable à un renforcement de la régulation financière.

M. Jean Arthuis, président , a souligné la récente volte-face de la Commission européenne vis-à-vis de la réglementation des fonds spéculatifs (« hedge funds »).

Mme Fabienne Keller, présidente du groupe de travail sur la fiscalité environnementale , s'est interrogée sur la manière de limiter les distorsions de concurrence vis-à-vis des pays tiers.

M. Karl Falkenberg a réaffirmé sa conviction que l'instauration d'une « taxe carbone » aux frontières de l'Union européenne ne serait pas appropriée, et que le « paquet climat » de décembre 2008 peut être mis en oeuvre indépendamment de la politique menée par les autres Etats.

M. Jean Arthuis, président , s'est interrogé sur la vocation de la fiscalité écologique : s'agit-il pour les Etats de bénéficier de recettes supplémentaires, ou d'infléchir les comportements ? Par ailleurs, le dioxyde de carbone n'est pas le seul gaz à effet de serre : tel est également le cas du méthane, émis notamment par les ruminants.

M. Karl Falkenberg a considéré qu'il s'agit effectivement d'un enjeu important, en particulier pour la Nouvelle-Zélande.

PRÉSENTATION DES CONCLUSIONS DU GROUPE DE TRAVAIL SUR LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE

Réunie le mercredi 8 juillet 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu la présentation des conclusions du groupe de travail sur la fiscalité environnementale .

Mme Fabienne Keller, présidente du groupe de travail sur la fiscalité environnementale , a tout d'abord indiqué que les travaux du groupe de travail s'inscrivent dans un contexte international et théorique propice :

- les enjeux écologiques et économiques du réchauffement climatique sont désormais connus, notamment grâce aux travaux du groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) et aux conclusions du rapport publié en 2006 par le ministère des finances britannique sous la direction de Lord Nicholas Stern ;

- ces réflexions s'inscrivent pleinement dans l'agenda international puisque, à la fin de l'année 2009, se tiendra à Copenhague la prochaine conférence des Nations-Unies sur le climat, conférence qui devrait aboutir à l'adoption d'un nouvel accord international sur « l'après-Kyoto » ;

- enfin, le cadre conceptuel proposé par la théorie économique en la matière est aujourd'hui bien établi et les outils économiques de régulation - la taxe ou les permis d'émission - clairement identifiés.

Mme Fabienne Keller a ensuite présenté les enjeux liés à l'instauration d'une contribution « climat-énergie » (CCE), rappelant, à titre liminaire, l'objectif assigné par l'article 2 du projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.

S'agissant de la délimitation de l'assiette d'une éventuelle CCE, elle a indiqué que l'objectif de mise en oeuvre à court terme de celle-ci doit conduire à privilégier l'hypothèse d'une taxe sur les consommations d'énergie, plutôt que celle d'une CCE assise sur le contenu carbone des produits - c'est-à-dire sur la quantité de carbone émise à la fois pour fabriquer et transporter les produits. Une telle solution serait, en effet, inenvisageable dès aujourd'hui, compte tenu des difficultés techniques qu'elle engendrerait. Le choix d'une taxation des consommations énergétiques implique, cependant, un arbitrage relatif à l'inclusion ou non de l'électricité d'origine nucléaire dans l'assiette de la contribution. En tout état de cause, il conviendra de veiller à mettre en adéquation l'objectif d'intérêt général assigné à la taxe et la délimitation de son assiette, afin d'éviter toute inconstitutionnalité.

Quant au tarif de la CCE, il devra être déterminé de manière à atteindre les objectifs de réduction des émissions que s'est fixés la France, soit, par rapport à 2005, - 14 % en 2020 et - 75% en 2050, hors secteur relevant du dispositif d'échange de quotas d'émission. Il devra donc croître progressivement et de façon prévisible, afin que les agents économiques puissent ajuster leurs comportements et investissements en fonction de la trajectoire annoncée. La question de l'articulation de ce tarif avec le prix des quotas sur le marché d'échange devra être analysée de façon précise, notamment dans l'hypothèse où certains agents économiques disposeraient de la capacité d'opter entre le paiement de la taxe et l'inscription dans le système communautaire d'échange de quotas.

Deux modalités de mise en oeuvre sont envisageables. Dans le premier scénario, il s'agirait de créer une taxe carbone additionnelle aux taxes énergétiques existantes : cette fiscalité nouvelle viendrait ainsi s'ajouter aux accises en vigueur et majorerait la taxation globale des énergies du tarif choisi pour la tonne de dioxyde de carbone (CO ₂ ). Dans le second scénario, la CCE serait une taxe différentielle, dont le tarif par tonne de CO ₂ serait modulé pour tenir compte de la taxation du carbone et des coûts environnementaux hors effet de serre déjà opérée par les accises existantes. A tarification du carbone identique, une taxe additionnelle serait plus ambitieuse au plan environnemental et permettrait de fournir un signal-prix plus clair aux agents économiques. Son rendement serait également plus important.

En ce qui concerne les redevables potentiels de la CCE, Mme Fabienne Keller a indiqué que celle-ci paraît plus adaptée aux émissions « diffuses » de CO ₂ - ménages, secteur tertiaire, petite industrie, transports, agriculture, pêche - pour lesquelles, en raison du très grand nombre d'agents concernés, le recours au marché de permis engendrerait des coûts de gestion et de transaction exorbitants. Le champ d'application de la CCE pourrait ainsi être défini de manière négative, comme couvrant l'ensemble des émissions dégagées par les consommations énergétiques non incluses dans le dispositif d'échange de quotas d'émission, qui concerne en particulier la quasi-totalité (93 %) des émissions de CO ₂ industrielles hors carburant.

L'impact de la mise en place d'une CCE ne serait cependant pas sans conséquence pour les entreprises et les ménages. Certains secteurs d'activité seraient particulièrement exposés, tels que la fabrication d'engrais, la chimie minérale, les matières plastiques, les transports routiers de marchandises et les transports aériens. Pour ces secteurs, des compensations pourraient être envisagées. Elles doivent, d'ailleurs, être préférées aux exonérations et être assorties d'engagements contractuels, comme le prévoient les dispositifs en vigueur au Royaume-Uni ou au Danemark. Toutefois, un préalable à de telles mesures est nécessaire : l'évaluation de l'efficacité des nombreuses mesures dérogatoires existant déjà en matière de fiscalité énergétique.

Quant à l'impact sur les ménages, l'aspect anti-redistributif d'une CCE tient essentiellement à la structure de consommation de ces derniers. Les ménages les plus modestes sont, en effet, les plus affectés par la fiscalité environnementale, dans la mesure où ils consacrent la proportion la plus importante de leur revenu à l'énergie. Cette inégalité liée au revenu se double d'une inégalité ayant trait au lieu de résidence. En part de son revenu, un Parisien supporte ainsi une facture énergétique inférieure de 44 % à un habitant de zone rurale.

Mme Fabienne Keller a précisé que sur la base d'un tarif de 32 euros par tonne de CO ₂ et d'une exclusion des secteurs soumis au dispositif des permis d'émission, le rendement à attendre d'une CCE additionnelle serait de 8,3 milliards d'euros. Celui d'une contribution différentielle serait, quant à lui, de près de 5 milliards d'euros. Dans les deux scénarios, les ménages acquitteraient plus de la moitié de la contribution. Celle-ci pèserait en outre le plus largement sur les consommations de carburant.

Elle a cependant relativisé l'idée communément admise selon laquelle la fiscalité environnementale n'aurait pas vocation à procurer de ressources pérennes. Celle-ci étant une fiscalité incitative, elle aurait, en effet, au contraire pour objet de détruire son assiette. Cependant, les données disponibles sur les expériences étrangères ne permettent pas un recul suffisant pour apprécier à long terme le rendement des dispositifs mis en place ; d'autre part, s'il était envisagé une augmentation progressive du tarif de la taxe, cet accroissement tarifaire pourrait compenser la diminution attendue de l'assiette de la taxe, conduisant ainsi à stabiliser son rendement, sinon à l'accroître.

Après avoir exposé les mesures choisies à l'étranger pour réemployer les ressources dégagées par la mise en place d'une CCE, Mme Fabienne Keller a présenté les différentes utilisations possibles du produit d'une éventuelle « taxe carbone ». Les recettes de la contribution pourraient permettre l'instauration de mesures d'accompagnement à destination des ménages modulées en fonction de leur niveau de revenu. Elles pourraient également être redistribuées aux entreprises sous forme de baisses de charges patronales ou d'incitations fiscales à l'amélioration de l'efficacité énergétique.

En revanche, la CCE ne pourrait constituer un substitut à la taxe professionnelle et se prêterait mal, d'une manière générale, à une transposition au niveau local.

Mme Fabienne Keller a ensuite décrit le système communautaire d'échanges de quotas d'émission (SCEQE) de gaz à effet de serre mis en place au niveau européen à partir du 1er janvier 2005 : l'Union européenne a alloué des quotas aux Etats membres jusqu'en 2012 ; les Etats ont ensuite réparti leurs quotas entre leurs sites industriels - en général à titre gratuit - selon des plans nationaux d'allocations des quotas (PNAQ) qui ont été soumis à l'approbation de la Commission européenne.

Grâce à l'accord politique sur le « paquet énergie climat », intervenu à l'issue du Conseil européen de Bruxelles des 12 et 13 décembre 2008, sous présidence française de l'Union européenne, un changement majeur est intervenu dans les modalités d'attribution de ces quotas : à compter de 2013, ceux-ci ne seront plus alloués à titre gratuit, mais vendus aux enchères. La mise en oeuvre de ce dispositif sera néanmoins progressive et/ou différée pour les secteurs les plus exposés à la concurrence internationale.

Mme Fabienne Keller a indiqué que des imprécisions demeurent néanmoins s'agissant du fonctionnement des enchères, de la régulation et la surveillance des marchés. Or il s'agit de deux questions essentielles, susceptibles d'avoir un impact significatif sur la façon dont s'établit le « prix du carbone ».

C'est pourquoi le groupe de travail préconise, s'agissant des mises aux enchères, l'harmonisation de la définition et du régime fiscal des quotas en Europe, la création d'une plate-forme communautaire unique de mise aux enchères, la réservation éventuelle de l'accès aux enchères aux industriels tenus de restituer des quotas en fin d'exercice et, enfin, des ventes aux enchères régulières et prévisibles.

En ce qui concerne l'encadrement du marché, le groupe de travail estime nécessaire d'édicter, dès à présent, une réglementation fondée sur des principes clairs destinée à assurer un fonctionnement équitable, ordonné et liquide du marché, ainsi qu'à empêcher la fraude, les manipulations voire l'hyperspéculation. Le contrôle de l'application de ces principes devra être assuré par une autorité européenne unique spécifique.

Mme Fabienne Keller, présidente du groupe de travail sur la fiscalité environnementale , a enfin présenté les enjeux liés à l'instauration d'un mécanisme d'inclusion aux frontières (MIC). En effet, la mise en oeuvre du système européen d'échange de quotas d'émission peut entraîner des « fuites de carbone », c'est-à-dire des délocalisations motivées par le différentiel de « contrainte carbone » entre les régions du monde.

L'instauration d'un MIC se heurte néanmoins à deux obstacles principaux: la réticence de nos partenaires européens et la menace de représailles commerciales des grands pays émergents.

A la lecture d'un récent rapport du Programme des Nations-unies pour l'environnement (PNUE) et de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), il ressort néanmoins qu'un MIC pourrait être compatible avec les règles de l'OMC, à condition de respecter certains principes : nécessité et proportionnalité de la mesure, équité de traitement entre industriels nationaux et étrangers, inefficacité de mesures de moindre effet sur le commerce, conduite d'efforts diplomatiques sincères pour résoudre le problème.

Mme Fabienne Keller a précisé que des actions préalables sont cependant nécessaires à la mise en place d'un MIC : l'adoption d'un accord mondial ambitieux à Copenhague, incluant les Etats-Unis, la Chine et l'Inde, et une évaluation de l'efficacité de l'allocation de quotas gratuits aux secteurs les plus menacés.

Deux modalités de mises en oeuvre d'un tel dispositif sont possibles. Le plus simple est d'imposer une obligation d'acquisition de quotas aux importateurs de produits industriels équivalente à ce qu'auraient dû régler les industriels européens. Cela revient à les inclure dans le SCEQE, qui concerne bien les secteurs les plus exposés. Une taxe aux frontières stricto sensu serait en effet plus difficile à envisager. Elle suppose une taxation minimale des secteurs hors quotas partout en Europe au titre de leurs émissions, ce qui n'est pas encore le cas.

M. Jean Arthuis, président , a indiqué que les travaux du groupe de travail sur la fiscalité environnementale constituent une véritable feuille de route pour les représentants de la France à la conférence sur le climat de Copenhague de décembre 2009. Il a ajouté que la création d'une CCE doit s'inscrire dans une réflexion globale sur l'architecture des prélèvements obligatoires.

M. Philippe Marini, rapporteur général , a formulé trois observations :

- premièrement, la dénomination « taxe carbone » peut être ambiguë, dans la mesure où cette taxe ne doit pas se concevoir comme une fiscalité destinée à équilibrer le budget général de l'Etat, mais comme un dispositif de redéploiement budgétaire. En effet, la CCE ne saurait procurer un rendement substantiel à long terme, son assiette ayant vocation à disparaître. Par ailleurs, cette taxe sera vraisemblablement assortie de mesures d'accompagnement qui diminueront d'autant son rendement a priori ou flécheront ses recettes vers des aides spécifiques. Il conviendra néanmoins de veiller à ce que le montant de ces compensations n'excède pas le prélèvement supplémentaire subi par les agents économiques ;

- deuxièmement, il est nécessaire d'affirmer clairement que la « taxe carbone » n'a pas vocation à procurer une recette de substitution à la taxe professionnelle, compte tenu de ses caractéristiques qui paraissent inadaptées à une transposition au niveau local ;

- troisièmement, s'agissant de la régulation des marchés d'échange de quotas, il convient de déposer le plus rapidement possible une proposition de résolution destinée à préciser les modalités d'organisation et de fonctionnement de ces marchés. Le Parlement français doit constituer une force de proposition en ce domaine.

Mme Fabienne Keller a confirmé que la « taxe carbone » ne doit pas être conçue comme une ressource nouvelle pour l'Etat, mais a vocation à être redistribuée, ce qui conditionnera son acceptabilité. C'est pourquoi, le terme de « contribution climat-énergie » paraît plus approprié que celui de « taxe carbone ».

Elle a ensuite indiqué que le groupe de travail partage le point de vue du rapporteur général sur les difficultés qu'entraînerait une substitution de la CCE à la taxe professionnelle, ainsi que sur la nécessité de déposer, dès que possible, un projet de résolution destiné à encadrer le fonctionnement du système européen d'échange de quotas d'émission.

Mme Nicole Bricq a déclaré partager les orientations du rapport. En effet, ce document permet de cerner le débat relatif à la définition de l'assiette et à l'utilisation de la contribution climat-énergie. De plus, il met en relief les conditions dans lesquelles une telle contribution pourrait être acceptée par l'opinion publique.

D'autre part, la contribution climat-énergie pourrait, certes, établir le fondement d'une nouvelle approche des prélèvements obligatoires mais, pour l'heure, le Gouvernement semble vouloir l'insérer dans l'architecture fiscale existante. La « biodégradabilité » de la taxe, c'est-à-dire l'extinction de son produit du fait de la destruction de son assiette, paraît douteuse à court et à moyen termes, l'augmentation régulière des taux pouvant compenser la diminution de l'assiette.

Mme Nicole Bricq a ensuite souligné que l'éventuelle inclusion de l'électricité dans l'assiette de la contribution nécessitera un « arbitrage lourd ». S'agissant de la construction de la taxe, le schéma additionnel paraît préférable, notamment en ce qu'il permet une répartition plus équilibrée de l'effort financier entre les ménages et les entreprises. De plus, il convient de ne pas envisager d'exonération, ce qui risquerait de fragiliser la constitutionnalité de la contribution climat-énergie et de susciter des pressions de multiples groupes d'intérêts. Il faut, au contraire, instaurer une taxe universelle et mettre en place, en parallèle, des mécanismes de compensation prenant en compte le niveau de revenus des ménages.

Puis elle a rappelé avoir souligné, lors de l'audition par la commission de M. Jean-Pierre Jouyet, président de l'Autorité des marchés financiers (AMF), le 17 juin 2009, la nécessité d'harmoniser la définition juridique et le traitement des quotas d'émission de gaz à effet de serre en Europe, au risque de créer d'importantes distorsions. Enfin, s'agissant des modalités de mise aux enchères de ces quotas, les conclusions du groupe de travail ad hoc, présidé par M. Jean-Michel Charpin, sont attendues dans le courant de ce mois et devraient apporter de précieuses lignes directrices. La communautarisation du produit des enchères en Europe serait un excellent signal et permettrait de disposer d'une masse financière conséquente.

M. Philippe Marini, rapporteur général , a relevé que la Cour des comptes, dans son rapport sur les comptes de l'Etat pour l'année 2008, a valorisé une partie des quotas d'émissions alloués à la France à son actif, à hauteur de 11 milliards d'euros, M. Jean Arthuis, président, exprimant des réserves quant à l'inscription de tels actifs incorporels au bilan de l'Etat.

M. Jean-Pierre Fourcade , après avoir exprimé son accord sur la nécessité de réguler les marchés de quotas d'émission, s'est inquiété de la répartition de la contribution climat-énergie, et plus particulièrement de son impact sur les ménages à faibles revenus. Alors que, jusqu'à présent, l'Etat encourage les comportements vertueux au moyen de crédits d'impôts, il y a un risque que la nouvelle approche, consistant à pénaliser la consommation d'énergie, soit mal ressentie par les Français. Il est donc indispensable de respecter les dispositions de l'article 2 du projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, aux termes duquel la contribution climat-énergie sera strictement compensée par une baisse des prélèvements obligatoires de façon à préserver le pouvoir d'achat des ménages et la compétitivité des entreprises. A cet effet, une diminution à due concurrence de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) serait un bon vecteur.

M. Jean Arthuis, président , a exprimé des doutes quant à la nécessité de redistribuer l'intégralité du produit de la contribution climat-énergie. Ces fonds seraient mieux employés en tant que crédits budgétaires incitant à une moindre consommation d'énergie. D'autre part, la distinction entre les entreprises et les ménages doit être relativisée les entreprises traduisant dans leurs prix, acquittés in fine par les ménages, le poids de la fiscalité qu'elles subissent. S'agissant des marchés de quotas d'émission, l'orientation du rapport est pertinente. Enfin, au sujet de l'éventuelle communautarisation des recettes tirées des enchères desdits quotas, l'inscription de ces actifs incorporels au bilan de l'Etat par la Cour des comptes tend, au contraire, à montrer qu'il s'agit d'une ressource nationale. M. Jean-Pierre Fourcade a souligné l'attitude très ferme de l'Allemagne sur cette question.

En réponse à ces interventions, Mme Fabienne Keller a déclaré :

- qu'il convient de prendre du temps afin de faire accepter la nécessité de cette nouvelle forme de fiscalité par la société française, l'inaction étant, de toute manière, impossible ;

- que les modalités de la redistribution du produit de la contribution climat-énergie seront, effectivement, au coeur du débat des prochains mois ;

- que, s'agissant de la vente des quotas d'émission de gaz à effet de serre, les intérêts des différents Etats peuvent diverger mais que la communautarisation des recettes constituerait une solution optimale ;

- que M. Jean-Pierre Fourcade a bien décrit comment des ménages modestes obligés de consommer de l'énergie pour se chauffer ou se déplacer pourraient être particulièrement touchés par la contribution climat-énergie. Si une baisse de la TVA n'est pas forcément le meilleur outil de redistribution, il faudra prévoir des compensations pour ce type de situation même si, par ailleurs, des ressources budgétaires devraient appuyer des actions destinées à diminuer la consommation d'énergie ;

- que la répartition de l'effort entre les entreprises et les ménages fera « inévitablement » partie du débat public ;

- que l'inscription des quotas à l'actif de l'Etat devrait tenir compte de la forte incertitude pesant sur leur valeur où moment où ils seront cédés.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte de sa communication à Mme Fabienne Keller et a décidé, à l'unanimité, d'autoriser la publication des conclusions du groupe de travail sur la fiscalité environnementale sous la forme d'un rapport d'information.

ANNEXES

ANNEXE 1 - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

I. MINISTÈRE DE L'ÉCONOMIE, DE L'INDUSTRIE ET DE L'EMPLOI ET MINISTÈRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA FONCTION PUBLIQUE

• MM. Jacques LE PAPE, directeur-adjoint, Christophe BONNARD, conseiller, Benjamin FREMAUX, conseiller technique et Camille LELEU, attaché parlementaire au cabinet de Mme Christine LAGARDE, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi ;

• Mme Marie?Christine LEPETIT, directrice de la législation fiscale du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique ;

• MM. Jérôme FOURNEL, directeur général, Henri HAVARD, sous-directeur et Mme Isabelle PEROZ, chef du bureau « Fiscalité de l'énergie, de l'environnement et des lois de finances » à la direction générale des douanes et des droits indirects au ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique ;

• M. Henri LAMOTTE, chef du service des politiques publiques à la direction générale du trésor et de la politique économique du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi.

II. MINISTÈRE DE L'ÉCOLOGIE, DE L'ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

• M. Jean-Christophe BOCCON-GIBOD, conseiller technique au cabinet de M. Jean-Louis BORLOO, ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire ;

• Mmes Michèle PAPPALARDO, commissaire générale du développement durable, et Françoise MAUREL, chef du service de l'économie, de l'évaluation et de l'intégration du développement durable au ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (MEEDDAT) ;

• MM. Pierre-Franck CHEVET, directeur général, et Daniel DELALANDE, chef du bureau « Lutte contre l'effet de serre » à la direction générale de l'énergie et du climat au ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (MEEDDAT).

III. AGENCE DE L'ENVIRONNEMENT ET DE LA MAÎTRISE DE L'ÉNERGIE (ADEME)

• MM. Philippe VAN DE MAELE, président, François MOISAN, directeur exécutif stratégie recherche, et Gaël CALLONEC, économiste à l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).

IV. COMMISSION EUROPÉENNE - ORGANISATION DE COOPÉRATION ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES (OCDE)

• M. Karl FALKENBERG, directeur général « Environnement » à la Commission européenne ;

• M. Lorents LORENTSEN, directeur de l'environnement à l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

V. PERSONNALITÉS QUALIFIÉES

• M. Dominique BUREAU, délégué général au Conseil économique pour le développement durable ;

• M. Olivier GODARD, directeur de Recherche au CNRS ;

• M. Alain GRANDJEAN, économiste et auteur du livre « Le plein, s'il vous plaît » ;

• MM. Jean-Pierre LANDAU, sous-gouverneur de la Banque de France, président du groupe de travail sur les instruments économiques du développement durable et Nicolas MAGGIAR, économiste à la Banque de France ;

• M. Rémy PRUD'HOMME, économiste et professeur émérite à l'université de Paris XII ;

• M. Guillaume SAINTENY, ancien directeur des études économiques et de l'évaluation environnementale au ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (MEEDDAT).

VI. ASSOCIATIONS DE PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT

• M. Michel DUBROMEL, représentant de « France Nature Environnement » ;

• M. Philippe QUIRION, représentant « Réseau Action Climat » ;

• M. Pierre RADANNE, ancien président de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et représentant de  « Future Facteur 4 ».

VI. MARCHÉ D'ÉCHANGES DE QUOTAS D'EMISSIONS DE CO ₂

• M. Serge BERNOU, responsable des projets « Finance Carbone » de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) ;

• M. Jean-Michel CHARPIN, président du groupe sur les modalités de vente et de mise aux enchères des quotas d'émission de gaz à effet de serre en France ;

• MM. Serge HARRY, président, et David RAPIN, directeur du développement de BlueNext, bourse d'échanges de quotas d'émissions de CO ₂ ;

• M. Christian de PERTHUIS, professeur à l'université Paris?Dauphine, conseiller à la mission « Climat » de la Caisse des dépôts et consignations (CDC).

VIII. PARTENAIRES SOCIAUX ET REPRÉSENTANTS DU SECTEUR DE L'ENTREPRISE

• M. Jean-Pierre BOMPARD, représentant de la Confédération française démocratique du travail (CFDT) ;

• M. Jean-Frédéric DREYFUS, représentant de la Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres (CFE- CGC) ;

• Mmes Sophie LIGER-TESSIER, directrice du développement durable, et Marie-Pascale ANTONI, directrice des affaires publiques au Mouvement des entreprises de France (MEDEF) ;

• Mme Marie-Suzie PUNGIER, représentante de Force ouvrière (FO) ;

• M. Pierre-Yves CHANU, représentant de la Confédération générale du travail (CGT) ;

• MM. Alexandre TESSIER, directeur général, et Nicolas BOQUET, directeur environnement de l'Association française des entreprises privées (AFEP) ;

• MM. Hervé BOURRIER, directeur environnement d'Arcelor Mittal France et Olivier LUNEAU, directeur du développement durable et des affaires publiques de Lafarge.

IX. TABLE RONDE ORGANISÉE LE 2 JUIN 2009

Votre groupe de travail a organisé, le 2 juin 2009, une table ronde ouverte à la presse et au public autour de quatre « grands témoins » :

• Mme Chantal JOUANNO, secrétaire d'Etat à l'écologie ;

• M. Jean-Marc JANCOVICI, économiste, représentant la Fondation Nicolas Hulot ;

• M. Dominique BUREAU, délégué général au Conseil économique pour le développement durable ;

• M. Jean-Yves GILET, président d'« Entreprises pour l'environnement ».

Toutes les personnalités auditionnées par votre groupe de travail ont été invitées à participer au débat.

X. DÉPLACEMENT AU DANEMARK

Une délégation du groupe de travail a effectué, du 26 au 28 mai 2009, un déplacement à Copenhague, afin de tirer les enseignements de l'expérience danoise en matière de taxation des émissions de CO ₂ et d'allocation payante de quotas.

La délégation a rencontré :

• Mme Bérengère QUINCY, ambassadrice de France au Danemark et MM. Bruno Caron, chef de service économique et Bernard DUFRESNE, adjoint au chef de service de la mission économique au Danemark.

• MM. Hans LARSEN, chef de division, et Jens Holger Helbo HANSEN, conseiller expert au ministère danois des impôts ;

• MM. Sigurd Lauge PEDERSEN, consultant principal, Christian STEGE, chef de département, et Swend FRIES, consultant sur les questions de coopération internationale à l'Agence de l'énergie du ministère danois de l'énergie et du climat ;

• M. Anders Christian HANSEN, responsable des questions de développement durable à l'Université de Roskilde au département des sciences sociales ;

• M. Helge Sigurd NAESS-SCHMIDT, économiste ;

• M. Christian EGE, président de l'ONG « The Danish Ecological Council » ;

• M. Lars AAGAARD, vice-directeur de Dansk Energy ;

• MM. Richard Boltinus LARSEN, directeur de la stratégie énergie et climat, Troels RANIS, consultant en chef dans le domaine de l'énergie et Kristian KOKTVEDGAARD, consultant dans le domaine de la fiscalité de Dansk Industri ;

• M. Ulrik STRIDBAEK, économiste en chef chargé des questions réglementaires à Dong Energy.

ANNEXE 2 - ANNEXE 1 DE LA DIRECTIVE 2003/87/CE, MODIFIÉE PAR LA DIRECTIVE 2009/29/CE, ÉTABLISSANT LA LISTE DES ACTIVITÉS AUXQUELLES S'APPLIQUENT LES MARCHÉS DE QUOTAS

1. Les installations ou parties d'installations utilisées pour la recherche, le développement et l'expérimentation de nouveaux produits et procédés, ainsi que les installations utilisant exclusivement de la biomasse, ne sont pas visées par la présente directive.

2. Les valeurs seuils citées ci-dessous se rapportent généralement à des capacités de production ou à des rendements. Si une même installation met en oeuvre plusieurs activités relevant de la même catégorie, les capacités de ces activités s'additionnent.

3. Pour calculer la puissance calorifique totale de combustion d'une installation afin de décider de son inclusion dans le système communautaire, on procède par addition des puissances calorifiques de combustion de toutes les unités techniques qui la composent, dans lesquelles des carburants sont brûlés au sein de l'installation. Parmi ces unités peuvent notamment figurer tous les types de chaudières, brûleurs, turbines, appareils de chauffage, hauts-fourneaux, incinérateurs, calcinateurs, fours, étuves, sécheurs, moteurs, piles à combustible, unités de combustion en boucle chimique, torchères, ainsi que les unités de postcombustion thermique ou catalytique. Les unités dont la puissance calorifique de combustion est inférieure à 3 MW et les unités qui utilisent exclusivement de la biomasse ne sont pas prises en considération dans ce calcul. Les «unités qui utilisent exclusivement de la biomasse» comprennent les unités qui utilisent des combustibles fossiles dans les phases de démarrage ou d'extinction de l'unité.

4. Si une unité met en oeuvre une activité dont le seuil n'est pas exprimé en puissance calorifique totale de combustion, c'est le seuil utilisé pour cette activité qui détermine l'inclusion dans le système communautaire.

5. Lorsqu'une installation dépasse le seuil de capacité défini pour une activité dans la présente annexe, toutes les unités de combustion de carburants, autres que les unités d'incinération de déchets dangereux ou municipaux, sont incluses dans le permis d'émission de gaz à effet de serre.

6. A compter du 1er janvier 2012, tous les vols à l'arrivée ou au départ d'un aérodrome situé sur le territoire d'un Etat membre soumis aux dispositions du traité sont couverts.

Activités	Gaz à effet de serre
Combustion de combustibles dans des installations dont la puissance calorifique totale de combustion est supérieure à 20 MW (à l'exception des installations d'incinération de déchets dangereux ou municipaux)	Dioxyde de carbone
Raffinage de pétrole	Dioxyde de carbone
Production de coke	Dioxyde de carbone
Grillage ou frittage, y compris pelletisation, de minerai métallique (y compris de minerai sulfuré)	Dioxyde de carbone
Production de fonte ou d'acier (fusion primaire ou secondaire), y compris les équipements pour coulée continue d'une capacité de plus de 2,5 tonnes par heure	Dioxyde de carbone
Production ou transformation de métaux ferreux (y compris les ferro-alliages) lorsque des unités de combustion dont la puissance calorifique totale de combustion est supérieure à 20 MW sont exploitées. La transformation comprend, notamment, les laminoirs, les réchauffeurs, les fours de recuit, les forges, les fonderies, les unités de revêtement et les unités de décapage.	Dioxyde de carbone
Production d'aluminium primaire	Dioxyde de carbone et hydrocarbures perfluorés
Production d'aluminium secondaire, lorsque des unités de combustion dont la puissance calorifique totale de combustion est supérieure à 20 MW sont exploitées	Dioxyde de carbone
Production ou transformation de métaux non ferreux, y compris la production d'alliages, l'affinage, le moulage en fonderie, etc., lorsque des unités de combustion dont la puissance calorifique totale de combustion (y compris les combustibles utilisés comme agents réducteurs) est supérieure à 20 MW sont exploitées.	Dioxyde de carbone
Production de clinker (ciment) dans des fours rotatifs avec une capacité de production supérieure à 500 tonnes par jour, ou dans d'autres types de fours, avec une capacité de production supérieure à 50 tonnes par jour	Dioxyde de carbone
Production de chaux, y compris la calcination de dolomite et de magnésite, dans des fours rotatifs ou dans d'autres types de fours, avec une capacité de production supérieure à 50 tonnes par jour	Dioxyde de carbone
Fabrication du verre, y compris de fibres de verre, avec une capacité de fusion supérieure à 20 tonnes par jour	Dioxyde de carbone
Fabrication de produits céramiques par cuisson, notamment de tuiles, de briques, de pierres réfractaires, de carrelages, de grès ou de porcelaines, avec une capacité de production supérieure à 75 tonnes par jour	Dioxyde de carbone
Fabrication de matériau isolant en laine minérale à partir de roches, de verre ou de laitier, avec une capacité de fusion supérieure à 20 tonnes par jour.	Dioxyde de carbone
Séchage ou calcination du plâtre ou production de planches de plâtre et autres compositions à base de plâtre, lorsque des unités de combustion dont la puissance calorifique de combustion est supérieure à 20 MW sont exploitées.	Dioxyde de carbone
Production de pâte à papier à partir du bois ou d'autres matières fibreuses	Dioxyde de carbone

Activités	Gaz à effet de serre
Production de papier ou de carton, avec une capacité de production supérieure à 20 tonnes par jour	Dioxyde de carbone
Production de noir de carbone, y compris la carbonisation de substances organiques telles que les huiles, les goudrons, les résidus de craquage et de distillation, lorsque des unités de combustion dont la puissance calorifique totale de combustion est supérieure à 20 MW sont exploitées	Dioxyde de carbone
Production d'acide nitrique	Dioxyde de carbone et protoxyde d'azote
Production d'acide adipique	Dioxyde de carbone et protoxyde d'azote
Production de glyoxal et d'acide glyoxylique	Dioxyde de carbone et protoxyde d'azote
Production d'ammoniac	Dioxyde de carbone
Production de produits chimiques organiques en vrac par craquage, reformage, oxydation partielle ou totale, ou par d'autres procédés similaires, avec une capacité de production supérieure à 100 tonnes par jour	Dioxyde de carbone
Production d'hydrogène (H 2 ) et de gaz de synthèse par reformage ou oxydation partielle avec une capacité de production supérieure à 25 tonnes par jour	Dioxyde de carbone
Production de soude (Na 2 CO 3 ) et de bicarbonate de sodium (NaHCO 3 )	Dioxyde de carbone
Captage des gaz à effet de serre produits par les installations couvertes par la présente directive en vue de leur transport et de leur stockage géologique dans un site de stockage agréé au titre de la directive 2009/31/CE	Dioxyde de carbone
Transport par pipelines des gaz à effet de serre en vue de leur stockage dans un site de stockage agréé au titre de la directive 2009/31/CE	Dioxyde de carbone
Stockage géologique des gaz à effet de serre dans un site de stockage agréé au titre de la directive 2009/31/CE	Dioxyde de carbone
Aviation	Dioxyde de carbone
Vols au départ ou à l'arrivée d'un aérodrome situé sur le territoire d'un État membre soumis aux dispositions du traité
Sont exclus de cette définition:
a) les vols effectués exclusivement aux fins de transporter, en mission officielle, un monarque régnant et sa proche famille, des chefs d'Etat, des chefs de gouvernement et des ministres, d'un pays autre que les Etats membres, lorsque cela est corroboré par une indication appropriée du statut dans le plan de vol ;
b) les vols militaires effectués par les avions militaires et les vols effectués par les services des douanes et de la police ;
c) les vols de recherche et de sauvetage, les vols de lutte contre le feu; les vols humanitaires et les vols médicaux d'urgence autorisés par l'autorité compétente ;

Activités	Gaz à effet de serre
d) les vols effectués exclusivement selon les règles de vol à vue telles que définies à l'annexe 2 de la convention de Chicago ;
e) les vols se terminant à l'aérodrome d'où l'aéronef avait décollé et au cours desquels aucun atterrissage intermédiaire n'a été effectué ;
f) les vols d'entraînement effectués exclusivement aux fins d'obtention d'une licence, ou d'une qualification dans le cas du personnel navigant technique, lorsque cela est corroboré par une remarque adéquate sur le plan de vol, à condition que les vols ne servent pas au transport de passagers et/ou de marchandises, ni pour la mise en place ou le convoyage des aéronefs ;	Dioxyde de carbone
g) les vols effectués exclusivement aux fins de travaux de recherche scientifique ou de contrôles, d'essais ou de certification d'aéronefs ou d'équipements qu'ils soient embarqués ou au sol ;
h) les vols effectués par des aéronefs dont la masse maximale certifiée au décollage est inférieure à 5.700  kg ;
i) les vols effectués dans le cadre d'obligations de service public imposées conformément au règlement (CEE) n ^o 2408/92 aux liaisons au sein des régions ultrapériphériques spécifiées à l'article 299, paragraphe 2, du traité ou aux liaisons dont la capacité offerte ne dépasse pas 30.000 sièges par an ;
j) les vols qui, à l'exception de ce point, relèveraient de cette activité, réalisés par un transporteur aérien commercial effectuant :
- soit moins de 243 vols par période pendant trois périodes consécutives de quatre mois,
- soit des vols produisant des émissions totales inférieures à 10 000 tonnes par an.
Les vols effectués exclusivement aux fins de transporter, en mission officielle, un monarque régnant et sa proche famille, des chefs d'Etat, des chefs de gouvernement et des ministres d'un Etat membre ne peuvent pas être exclus en vertu du présent point. »

ANNEXE 3 - ETUDE COMPARATIVE INTERNATIONALE SUR LA FISCALITÉ ÉNERGÉTIQUE ET LA TAXATION DES ÉMISSIONS DE DIOXYDE DE CARBONE DANS SIX PAYS

Dans le cadre de sa réflexion, le groupe de travail a sollicité de la direction générale du Trésor et de la politique économique du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, une analyse de la fiscalité énergétique et de la taxation des émissions de CO ₂ dans six pays et provinces.

La teneur des enquêtes réalisées par les services économiques est reproduite dans la présente annexe.

( annexe consultable au format pdf )

* ¹ Communiqué de presse du comité Nobel norvégien du 12 octobre 2007.

* ² GIEC, « Changements climatiques 2007 », 2007.

* ³ Le dioxyde de carbone (CO ₂ ), le méthane (CH ₄ ), le protoxyde d'azote (N ₂ O), les hydrofluorocarbures (HFC), les perfluorocarbures (PFC) et les hexafluorures (SF ₆ ).

* ⁴ Ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, « Bilan 2007 des changements climatiques », résumé à l'intention des décideurs - contribution au quatrième rapport d'évaluation du GIEC, novembre 2007.

* ⁵ GIEC, « Special report on emission scenarios », 2000.

* ⁶ Centre d'analyse stratégique, « La valeur tutélaire du carbone », rapport de la commission présidée par Alain Quinet, juin 2008.

* ⁷ GIEC, « Changements climatiques 2007 », 2007.

* ⁸ Lord Nicholas Stern, « The Economics of Climate Change », Cambridge University Press, 2006.

* ⁹ OCDE, « Perspectives de l'environnement de l'OCDE à l'horizon 2030 », 2008.

* ¹⁰ Dominique Bureau, Patrick Criqui, « Ecotaxes et quotas d'émissions échangeables CO ₂ », fiche n° 6 pour le Conseil économique pour le développement durable, 2009.

* ¹¹ Il s'agit des gaz suivants : CO ₂ , CH ₄ , N ₂ O, HFC et SF ₆ .

* ¹² Centre d'analyse stratégique, « La valeur tutélaire du carbone », rapport de la commission présidée par Alain Quinet, juin 2008.

* ¹³ Le fonctionnement de ce dispositif sera décrit dans la suite du présent rapport.

* ¹⁴ Communication du 28 janvier 2009 de la Commission européenne.

* ¹⁵ Centre d'analyse stratégique, « La valeur tutélaire du carbone », rapport de la commission présidée par Alain Quinet, juin 2008.

* ¹⁶ Le fonctionnement de ce dispositif sera décrit dans la suite du présent rapport.

* ¹⁷ Loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique.

* ¹⁸ L'article 2 de la loi précitée du 13 juillet 2005 précise notamment : « La lutte contre le changement climatique est une priorité de la politique énergétique qui vise à diminuer de 3 % par an en moyenne les émissions de gaz à effet de serre de la France. [...] En outre, cette lutte devant être conduite par l'ensemble des Etats, la France soutient la définition d'un objectif de division par deux des émissions mondiales de gaz à effet de serre d'ici à 2050, ce qui nécessite, compte tenu des différences de consommation entre pays, une division par quatre ou cinq de ces émissions pour les pays développés ».

* ¹⁹ L'article 2 du projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement transmis en deuxième lecture au Sénat prévoit : « La lutte contre le changement climatique est placée au premier rang des priorités. Dans cette perspective, est confirmé l'engagement pris par la France de diviser par quatre ses émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050 en réduisant de 3 % par an, en moyenne, les rejets de gaz à effet de serre dans l'atmosphère, afin de ramener à cette échéance ses émissions annuelles de gaz à effet de serre à un niveau inférieur à 140 millions de tonnes équivalent de dioxyde de carbone. »

* ²⁰ Certains aspects de ce projet de loi seront développés dans la suite du présent rapport.

* ²¹ Rémy Prud'homme est économiste et professeur émérite à l'université de Paris XII.

* ²² Alain Grandjean est économiste et auteur de l'ouvrage « Le plein s'il vous plait ».

* ²³ Dominique Bureau, Patrick Criqui, « Ecotaxes et quotas d'émissions échangeables CO ₂ », fiche n° 6 pour le Conseil économique pour le développement durable, 2009.

* ²⁴ Pour Paul Samuelson, un bien public répond à deux critères : un critère de non-rivalité (la consommation de ce bien par un usager n'entraîne aucune réduction de la consommation des autres usagers) et un critère de non-exclusion (il est impossible d'exclure quiconque de la consommation de ce bien ; il est, par conséquent, impossible de faire payer l'usage de ce bien). [d'après le rapport d'information n° 233 (2003-2004) de notre collègue Serge Lepeltier au nom de la délégation du Sénat pour la planification] .

* ²⁵ Charles Kindleberger, « International public goods without international government », American Economic Review, n° 76, 1, 1986.

* ²⁶ La notion d'externalité ou d'effet externe a été développée dans les années 1920 par les économistes Arthur Cecil Pigou et Allyn Young avant d'être systématisée par James Meade dans les années 1950.

* ²⁷ Cette notion a été développée par l'économiste Mancur Olson sous la terminologie de « free rider ».

* ²⁸ De l'économiste Arthur Cecil Pigou.

* ²⁹ Alain Lipietz, « Economie politique des écotaxes », rapport du Conseil d'analyse économique sur la fiscalité de l'environnement de 1998.

* ³⁰ Centre d'analyse stratégique, « La valeur tutélaire du carbone », rapport de la commission présidée par Alain Quinet, juin 2008.

* ³¹ Conseil des impôts, « Fiscalité et environnement », vingt-troisième rapport au Président de la République, 2005.

* ³² Jean-Pierre Landau est sous-gouverneur de la Banque de France et président du groupe de travail sur les instruments économiques au développement durable.

* ³³ Dominique Bureau est délégué général au Conseil économique pour le développement durable.

* ³⁴ Centre d'analyse stratégique, « Régulation climatique globale : quels mécanismes d'inclusion des importateurs de carbone en Europe ? », note de veille n° 104, juin 2008.

* ³⁵ Cette taxe trouve en effet son origine dans une étude économique de l'Université de Cambridge (R. Ismer et K. Neuhoff, « Border tax adjustment : a feasible way to address non participation in emission trading »).

* ³⁶ Dominique Bureau, Patrick Criqui, « Ecotaxes et quotas d'émissions échangeables CO ₂ », fiche n° 6 pour le Conseil économique pour le développement durable, 2009.

* ³⁷ Groupe de travail présidé par Jean-Pierre Landau, « Les instruments économiques du développement durable », 2006.

* ³⁸ Centre d'analyse stratégique, « La régulation des émissions de gaz à effet de serre dans le domaine du transport », note de veille n° 126, mars 2009.

* ³⁹ Centre d'analyse stratégique, « Politique climatique des Etats-Unis : quel instrument économique pour un signal-prix carbone ? », note de veille n° 127, mars 2009.

* ⁴⁰ Groupe de travail présidé par Jean-Pierre Landau, « Les instruments économiques du développement durable », 2006.

* ⁴¹ Centre d'analyse stratégique, « Politique climatique des Etats-Unis : quel instrument économique pour un signal-prix carbone », note de veille n° 127, mars 2009.

* ⁴² Dominique Bureau, Patrick Criqui, « Ecotaxes et quotas d'émissions échangeables CO ₂ », fiche n° 6 pour le Conseil économique pour le développement durable, 2009.

* ⁴³ Philippe Quirion, Renaud Crassous, Frédéric Ghersi et Emmanuel Combet, « Taxe carbone - Recyclage des recettes et double dividende », fiche n° 4 pour le Conseil économique pour le développement durable, 2009.

* ⁴⁴ Ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, « document d'orientation sur les évolutions de la politique fiscale ».

* ⁴⁵ Philippe Quirion, Renaud Crassous, Frédéric Ghersi et Emmanuel Combet, « Taxe carbone - Recyclage des recettes et double dividende », fiche n° 4 pour le Conseil économique pour le développement durable, 2009.

* ⁴⁶ Ménages, transports, secteur tertiaire, agriculture essentiellement.

* ⁴⁷ Sur les enjeux liés à la compétitivité internationale, cf. le IV du présent rapport.

* ⁴⁸ Réponses au questionnaire du groupe de travail.

* ⁴⁹ L'analyse de cycle de vie d'un pantalon prend 6 mois.

* ⁵⁰ Le fait générateur est le moment où la dette fiscale prend naissance, tandis que l'exigibilité constitue le moment où l'administration fiscale peut requérir le paiement de l'impôt.

* ⁵¹ La TIPP est perçue à la sortie de l'entrepôt fiscal de stockage ou de la raffinerie.

* ⁵² « Emission Trading Scheme », soit les secteurs ne relevant pas de la directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émissions de gaz à effet de serre dans la Communauté.

* ⁵³ Décision n° 2000-441 DC.

* ⁵⁴ Congestion urbaine par exemple.

* ⁵⁵ Les hypothèses sont les suivantes : toutes les ressources énergétiques sont soumises à une contribution additionnelle à un taux implicite unique de 32 euros par tonne, sauf les combustibles (hors carburants) consommés par les entreprises soumises au système communautaire d'échange de quotas.

* ⁵⁶ Cela signifie que la tarification existante du gazole à usage professionnel internalise déjà l'intégralité des coûts hors effets de serre liés à cet usage et, à hauteur de 23 euros, le coût de l'effet de serre lié au CO ₂ . Il faut donc le relever de 32-23 = 9 euros pour tarifer le carbone à 32 euros.

* ⁵⁷ Centre d'analyse stratégique, Note de veille n° 101 - juin 2008.

* ⁵⁸ En l'absence d'incertitude, ces approches conduisent au même signal-prix.

* ⁵⁹ Dominique Bureau et Patrick Criqui, « Ecotaxes et quotas d'émissions échangeables de CO ₂ », Conseil économique pour le développement durable.

* ⁶⁰ Qui sera égal au taux de la taxe.

* ⁶¹ Emission Trading Scheme, ou système communautaire d'échange de quotas.

* ⁶² Il semble donc que ce soit le non-respect des minima communautaires qui soit incriminé, et non le fait même d'exonérer les secteurs soumis à l'ETS.

* ⁶³ Hors carburant et pour les industries de plus de 10 salariés.

* ⁶⁴ Ces simulations résultent des auditions menées et des chiffrages fournis par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). Elles sont ici fournies à titre indicatif et ne préfigurent ni les arbitrages qu'opèrera le Gouvernement ni, a fortiori , le dispositif qui sera soumis à moyen terme au vote du Parlement. Elles reposent sur les hypothèses suivantes :

1) soit une contribution additionnelle au taux implicite de 32 euros par tonne de CO ₂ , exception faites des combustibles (hors carburants) consommés par les entreprises soumises au système européen d'échange de quotas (SEEQ) ;

2) soit une contribution différentielle adossée aux diverses taxes intérieures de consommation et asises sur l'ensemble ds combustibles fossiles, à l'exception de ceux consommés par les entreprises soumises au SEEQ. Les taux seraient fixés de manière à ce que, taxes intérieures comprises, la taxation implicite du carbone atteigne 32 euros par tonne de CO ₂ .

* ⁶⁵ Le transport hors carburant (soit les consommations énergétiques des entreprises de transports liées à leurs locaux par exemple), ont été traitées dans la partie relative au tertiaire.

* ⁶⁶ Egal à la valeur ajoutée moins les salaires et charges.

* ⁶⁷ Hors ETS et hors électricité et carburant.

* ⁶⁸ Taux de couverture = chiffre d'affaire / (chiffre d'affaire + importations - exportations).

* ⁶⁹ Sur le fondement de l'exonération des combustibles à double usage et de la fabrication de produits minéraux non métalliques.

* ⁷⁰ Le transport aérien sera inclus dans l'ETS à compter du 1 ^er janvier 2012.

* ⁷¹ Le rapport du gouvernement de 1991 Hjalmarsson, consacré à la compétitivité internationale de l'industrie, a conclu que les taxes sur l'énergie pouvaient représenter entre 1% et 3 % du prix selon les produits et a influé sur la réduction du taux de la taxe carbone pour les industries en 1993.

* ⁷² En juillet 1997, lors de la révision de la taxe, le Parlement suédois a augmenté le taux originel de 50 % et a porté la taxe à 365 couronnes par tonne de CO ₂ . Le niveau est revenu à 50 % pour les industries, avant d'être fixé à 35 % en 2001, 30 % en 2002, 25 % en 2003 et 21 % en 2004. En 2009, le carburant utilisé dans les centrales de cogénération (consommé simultanément dans la production de chaleur et d'électricité) pourra faire l'objet d'une déduction de 79 % de la taxe carbone sur la partie chaleur, soit 21 % du niveau normal de la taxe. La partie concernant la production d'électricité était déjà exemptée de toute taxe.

* ⁷³ Department of energy and climate change, DECC.

* ⁷⁴ Ces secteurs sont déjà entièrement couverts par l'ETS, à l'exception de 95 % de la céramique.

* ⁷⁵ Centre d'analyse stratégique, note de veille n° 134, mai 2009.

* ⁷⁶ Ainsi que le précise le Centre d'analyse stratégique, « si une hausse du prix d'un bien conduit à une diminution très forte de sa consommation (parce que les ménages n'ont pas les moyens de payer plus cher ou qu'ils préfèrent reporter leur choix de consommation vers d'autres produits), les entreprises ne pourront pas augmenter assez les prix de vente et supporteront donc elles-mêmes une partie de la taxe. À l'inverse, si les ménages consomment toujours les mêmes volumes quels que soient les prix, alors les entreprises pourront faire payer la taxe aux consommateurs ».

* ⁷⁷ « Taxe carbone : une mesure socialement régressive ? » CIRED, janvier 2009.

* ⁷⁸ Les suites de l'étude montrent toutefois que les aspects régressifs de la taxe carbone peuvent être neutralisés par la réutilisation du produit de la taxe, point que le groupe de travail aborde dans la suite du présent rapport.

* ⁷⁹ Ces estimations ne tiennent pas compte des usages différenciés du chauffage en fonction des conditions climatiques des différentes régions : en Provence, le montant de la taxe serait de 31 % inférieur aux données présentées. Elles seraient de 28 % supérieures en Franche-Comté.

* ⁸⁰ Hors TVA.

* ⁸¹ Selon la mission économique de Stockholm, « cette réduction des émissions a eu lieu dans un contexte de forte croissance économique, bien que celle-ci ait été surtout portée par le secteur des services ».

* 82 « A Unilateral versus a Multilateral Carbon Dioxide Tax », Charlotte Nilsson

* ⁸³ Pour mémoire, les taxes ou surtaxes CO ₂ mises en oeuvre dans les pays étudiés par le groupe de travail ont procuré les rendements suivants : 1) la Revenue-neutral carbon tax instaurée en Colombie britannique a procuré 300 millions de dollars canadiens (185 millions d'euros) de recettes fiscales entre sa mise en oeuvre en juillet 2008 et mars 2009 (fin de l'année fiscale), soit l'équivalent de 1,6 % des recettes fiscales provinciales. Le produit attendu pour les trois prochains exercices budgétaires s'élève à environ 2,27 milliards de dollars canadiens ( 1,4 milliard d'euros ) ; 2) le produit des taxes CO ₂ finlandaises était de 2,9 milliards d'euros en 2007 ; 3) la taxe carbone suédoise a rapporté, en 2007, 2,6 milliards d'euros ; 4) la taxe CO ₂ danoise procure enfin une ressource annuelle de 680 à 685 millions d'euros , acquittée à 38 % par les ménages et à 62 % par les entreprises.

* ⁸⁴ Renaud Crassous, Philippe Quirion, Frédéric Ghersi et Emmanuel Combet, « Taxe carbone - Recyclage des recettes et double dividende », Conseil économique pour le développement durable - 2009.

* ⁸⁵ Cf. « Taxe carbone : une mesure socialement régressive ? » - Emmanuel Combet, Frédéric Ghersi, Jean-Charles Hourcade. Centre international de recherches sur l'environnement et le développement. Janvier 2009.

* ⁸⁶ Soit les ménages ayant un revenu inférieur à 70.000 dollars canadiens par an (43.200 euros).

* ⁸⁷ Avec un objectif de rendement en hausse de 3 milliards d'euros entre 2001 et 2010.

* ⁸⁸ Aléa qui peut être lié au lieu géographique d'habitation.

* ⁸⁹ Pour un tarif de 32 euros par tonne.

* ⁹⁰ Selon l'enquête ISL/RCB réalisée pour l'ADEME en 2008.

* ⁹¹ Selon le sondage Terra Eco-OpinionWay, opéré sur un échantillon de 1.014 personnes, représentatif de la population française âgée de 18 ans et plus, constitué selon la méthode des quotas, au regard des critères de sexe, d'âge, de catégories socioprofessionnelles, de région, de résidence et catégorie d'agglomération. Interrogation en ligne sur système Cawi (Computer Assisted Web Interview) et interviews réalisées les 11 et 12 mars 2009.

* ⁹² Le contre-choc pétrolier peut faciliter la création de la contribution, dans la mesure où les ménages ne devraient que peu ressentir son impact par rapport à la période de flambée des prix de l'énergie, et où elle constitue le meilleur moyen de les inciter à réaliser dès aujourd'hui les investissements d'efficacité énergétique qui les préserveront des effets inflationnistes liés à la raréfaction des combustibles fossiles.

* ⁹³ Il s'agirait d'une ristourne aux ménages, qui matérialiserait la déduction d'impôt sur le revenu dont ils bénéficient, en contrepartie des taxes vertes qu'ils ont payées par ailleurs.

* ⁹⁴ Cette restitution peut également se faire à partir d'unités de réduction d'émissions (URE) attribuées aux porteurs de projets destinés à réduire les émissions dans les pays en voie de développement, conformément aux dispositions du Protocole de Kyoto. Les URE sont elles-mêmes échangeables. Ce dispositif est transposé aux articles L. 229-20 et suivants du code de l'environnement.

* ⁹⁵ Les quotas de cette période n'étant pas reportables vers la deuxième phase (2008-2012), la valeur de ces titres a alors plongé. Désormais, les quotas d'une période sont reportables sur la période suivante.

* ⁹⁶ D'au moins 20 % en 2020 par rapport à 1990 (30 % en cas de conclusion d'un accord international contraignant) et de 60% à 80 % en 2050 par rapport à cette même référence. En conséquence, la quantité totale de quota délivrée chaque année par la Communauté doit diminuer, de manière linéaire, de 1,74 % par rapport à l'année précédente.

* ⁹⁷ Instruction fiscale 3 L-1-09 du 10 juin 2009.

* ⁹⁸ Cf. compte-rendu de l'audition de Karl Falkenberg, directeur général de l'environnement à la Commission européenne par la commission des finances, reproduit en annexe au présent rapport.

* ⁹⁹ Notamment un plafond d'emprise de 10 % sur le marché et le passage obligatoire par une bourse d'échanges spécialisée dans les marchés de commodités. En cas de manipulation du marché ou de divulgation d'informations erronées, le coupable encourt une peine de20 ans de prison et une amende de 25 millions de dollars. La suspension des opérations peut atteindre 5 ans.

* ¹⁰⁰ « A unilateral versus a multilateral carbon dioxide tax », Charlotte Nilsson.

* ¹⁰¹ Compte-rendu reproduit en annexe au présent rapport.

* ¹⁰² Les comptes-rendus de ces auditions sont reproduits en annexe au présent rapport.

* ¹⁰³ Voir notamment la note de veille n° 104 du Centre d'analyse stratégique, Régulation climatique globale : quels mécanismes d'inclusion des importateurs de carbone en Europe ?

* ¹⁰⁴ Commerce et changement climatique, PNUE-OMC, juin 2009.

* ¹⁰⁵ Avant la création de l'OMC, en 1994, le règlement des différends était porté à la connaissance de groupes spéciaux du GATT constitués à cet effet.

* ¹⁰⁶ American clean energy and security Act of 2009, section 766.

* ¹⁰⁷ Cf par exemple l'affaire Brésil - Pneumatiques rechapés ou l'affaire CE - Amiante, au sujet de laquelle l'Organe d'appel a légitimé la prohibition des échanges, seul moyen d'atteindre le niveau de protection de santé voulu par la France.

* ¹⁰⁸ American clean energy and security Act of 2009, section 767 a .

* ¹⁰⁹ Les membres du groupe de travail sur la fiscalité environnementale appartenant au Groupe socialiste du Sénat étaient Mme Nicole Bricq, M. Gérard Miquel et M. Michel Sergent.