Immigration - la gestion des centres de rétention administrative peut encore être améliorée

TRAVAUX DE LA COMMISSION : AUDITION POUR SUITE À DONNER À L'ENQUÊTE RÉALISÉE PAR LA COUR DES COMPTES, EN APPLICATION DE L'ARTICLE 58-2° DE LA LOLF, SUR LA GESTION DES CENTRES DE RÉTENTION ADMINISTRATIVE

Présidence de M. Jean Arthuis, président

Séance du mercredi 1 ^er juillet 2009

Ordre du jour

Audition de M. Eric Besson, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, de M. Stéphane Fratacci, secrétaire général du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, du général Hervé Renaud, sous-directeur de la sécurité publique et de la sécurité routière, de M. Patrick Hamon, sous-directeur des ressources de la police aux frontières et de M. Alain Pichon, président de la 4 ^ème chambre de la Cour des comptes, de MM. Géraud Guibert et Christian Martin, conseillers-maîtres à la Cour des comptes et de M. Laurent Michelet, conseiller référendaire à la Cour des comptes, pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes sur la gestion des centres de rétention administrative ^{5 ( * )} .

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Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Monsieur le Ministre, Messieurs les Présidents, Mesdames, Messieurs, mes chers collègues, nous tenons cet après-midi l'audition pour suite à donner à une enquête confiée à la Cour des comptes sur la gestion des centres de rétention administrative. Sous l'impulsion du président de la République, le gouvernement a mis l'accent, depuis maintenant deux ans, sur la réorientation de la politique d'immigration de la France. Cette action s'est notamment traduite par la création d'un nouveau ministère dédié à l'immigration, à l'intégration, à l'identité nationale et au développement solidaire, ministère qui a vocation à suivre, dans son ensemble, la gestion des flux migratoires par notre pays.

L'approche de la commission des finances vise moins à porter un jugement sur cette réorientation de notre politique d'immigration qu'à évaluer l'efficacité de sa mise en oeuvre. En effet, il est de la compétence de la commission des lois, dont je salue la présence du président, notre collègue Jean-Jacques Hyest, à ma droite, de suivre l'évolution des réglementations applicables au séjour des étrangers en France et à leur éloignement vers leur pays d'origine.

La commission des finances a pu constater, à l'occasion des deux projets de loi de finances intervenus depuis la mise en place de la mission « Immigration, asile et intégration », l'incapacité à mesurer le coût budgétaire de la politique de rétention des étrangers en situation irrégulière. C'est cette lacune dans l'évaluation budgétaire qui a conduit notre commission à confier à la Cour des comptes une enquête sur les modalités de gestion des centres de rétention administrative. L'expertise de la Cour a tout particulièrement été sollicitée sur l'évaluation du coût de la rétention dans ces centres.

L'importance du sujet que nous allons aborder a conduit la commission des finances à ouvrir cette audition, enregistrée, à la presse. Avant de donner la parole au rapporteur spécial, je remercie de leur présence Monsieur Eric Besson, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire. Il est rare, Monsieur le ministre, qu'à l'occasion de ces auditions, le ministre concerné vienne lui-même. C'est dire si nous vous en sommes très reconnaissants. Je veux saluer Monsieur Alain Pichon, président de la 4 ^ème chambre de la Cour des comptes, Monsieur Géraud Guibert et Monsieur Christian Martin, conseillers-maîtres, et Laurent Michelet, conseiller référendaire, qui ont réalisé l'enquête. Je voudrais saluer Monsieur Stéphane Fratacci, secrétaire général du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire. Je veux saluer le général Hervé Renaud, sous-directeur de la sécurité publique et de la sécurité routière, Monsieur Patrick Hamon, sous-directeur des ressources de la police aux frontières.

Je propose, si vous le voulez bien, que notre collègue, Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration », intervienne à titre liminaire, puis j'inviterai les représentants de la Cour à prendre la parole. Monsieur Pierre Bernard-Reymond a la parole.

Monsieur Pierre BERNARD-REYMOND, rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration » - Monsieur le ministre, Messieurs les présidents, Mesdames, Messieurs, mes chers collègues, deux mots simplement pour rappeler que mon prédécesseur, dans la fonction de rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration », mon collègue André Ferrand, avait souhaité que la Cour des comptes expertise la gestion des centres de rétention administrative, ce qu'a officiellement demandé notre président de la commission des finances, le 21 octobre 2008.

Le but de cette enquête était, notamment, d'évaluer plus précisément le coût de la politique de rétention des immigrés en situation irrégulière. C'est une tâche beaucoup plus complexe qu'il n'y paraît. En effet, ce coût ne pouvait être connu par la simple lecture de documents budgétaires, les crédits étant répartis dans différentes missions et différents ministères.

La politique de l'immigration concerne en fait neuf ministères, quinze directions et treize programmes. Vingt pour cent seulement des crédits de la politique d'immigration et d'asile figurent dans la mission relevant du ministère de l'immigration. Au-delà de cet aspect proprement budgétaire, il convenait également de s'interroger sur le fonctionnement général des centres de rétention : capacité d'accueil, conditions de vie des retenus, assistance juridique, pluralité des services responsables de la gestion, durée de rétention.

Enfin, d'une façon plus générale, il convenait de s'interroger sur la réelle possibilité, pour le ministère de l'immigration en cours de constitution, de disposer des outils nécessaires au pilotage budgétaire de la politique de rétention ; de faire le point sur le transfert de la gestion de ces centres, antérieurement gérés par la gendarmerie, la police aux frontières et la sécurité publique à la seule police aux frontières ; d'analyser les résultats des reconduites effectives à la frontière des étrangers en situation irrégulière ; d'examiner le programme d'investissement à prévoir dans les prochaines années ; d'étudier l'articulation entre les centres de rétention administrative, les CRA, et les lieux de rétention administrative, les LRA ; enfin d'examiner plus précisément la situation outre-mer.

Je tiens à saluer l'excellent travail des magistrats de la Cour des comptes que j'ai eu l'occasion de rencontrer une première fois, à mi-parcours de leurs travaux. Je les remercie d'avoir bien voulu venir éclairer la représentation nationale sur l'ensemble de ces sujets. Je propose, Monsieur le président, que vous leur donniez la parole.

Monsieur Alain PICHON, président de la 4 ^ème chambre de la Cour des comptes - Merci, Monsieur le président. Monsieur le ministre, Monsieur le président, Mesdames et Messieurs les sénateurs, comme l'a rappelé Monsieur le sénateur Bernard-Reymond, nous avons été saisis par la commission des finances du Sénat pour effectuer une enquête sur la gestion des centres de rétention administrative. Je me plais à souligner que nous avons, à une journée près, scrupuleusement respecté le délai de huit mois qui est imparti par la loi organique, non pas tant que c'était difficile de tenir ce délai...

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Hommage vous soit rendu.

Monsieur Alain PICHON, président de la 4 ^ème chambre de la Cour des comptes - ... Mais comme nous souhaitions faire un travail complet, approfondi avec beaucoup de visites sur place et, par ailleurs, donner à la contradiction nécessaire avec les administrations concernées tout le délai utile, je me plais à constater qu'en huit mois on tient, mais que le législateur, en fixant ce délai à huit mois, ne s'est pas trompé.

Deuxième remarque : le champ, le périmètre et la méthode de l'enquête méritent d'être signalés, parce qu'après en avoir débattu d'emblée avec vos collaborateurs et avoir précisé les choses avec Monsieur le sénateur Bernard-Reymond, on est arrivé à la conclusion qu'il fallait répondre aux questions légitimes qui se posaient, mais ne pas limiter nos investigations aux seuls centres de rétention administrative, mais qu'il fallait aussi étendre le contrôle aux lieux de rétention administrative. En revanche, nous avons considéré que les zones d'attente obéissaient à une autre logique. Bien sûr, cela fait partie du dispositif d'ensemble, mais nous avons estimé ne pas les traiter. Donc, le rapport parle bien des CRA et des LRA, mais pas des zones d'attente.

Par ailleurs, nous nous sommes interrogés sur le sens qu'il fallait donner au mot « gestion », qu'on pouvait prendre dans un cadre très étroit, uniquement budgétaire, comptable et financier. Il y avait, sans doute, beaucoup de choses à dire. Nous avons aussi estimé, pour répondre aux questions qui ont été évoquées à l'instant, qu'il fallait aborder aussi la question de la gestion, sous l'angle humain, sous l'angle de la ressource humaine, sous l'angle des droits des personnes retenues, bref, et voir les objectifs chiffrés de cette politique, dont les enjeux sociétaux sont très élevés et dont le coût financier méritait d'être mieux cerné.

C'est une des premières réponses que l'on peut faire. Nous sommes arrivés à l'estimation globale que le coût de la rétention était de l'ordre de 200 millions, mais que l'ensemble de la politique de gestion et de maîtrise des flux migratoires devait s'inscrire plutôt dans une logique d'environ 450 à 500 millions d'euros.

L'enquête a donc porté auprès des administrations concernées, au premier rang desquelles celles dont Monsieur le ministre a la responsabilité, mais aussi auprès des services déconcentrés, notamment de la police aux frontières. La contradiction a été menée avec les administrations, avec aussi les responsables de centres, non pas directement, mais en passant par l'intermédiaire des préfets. Ce sont aux préfets que nous nous sommes adressés pour avoir la contradiction. Nous avons rencontré aussi quelques administrations, quelques entités qui sont concernées par ce sujet. Je voulais signaler notamment que Monsieur le contrôleur général Delarue nous a réservé le meilleur accueil, et nous avons estimé qu'il était utile de lui délivrer nos travaux provisoires pour qu'il puisse, éventuellement, nous faire part de ses observations.

Quelles sont les principales constatations auxquelles notre travail nous permet d'aboutir ? D'abord un grand enseignement : cela me paraît tellement évident que j'hésite un peu à le dire devant les spécialistes que vous êtes. Quand on parle de CRA et de LRA, on n'est pas tout à fait dans le même monde, c'est-à-dire que les CRA sont des centres, sont des lieux de droit indéniablement, qui se sont beaucoup améliorés. S'il fallait faire un bilan, du côté des CRA, on pourrait se montrer légitimement rassurés et satisfaits, alors que sans doute, du côté des lieux de rétention administrative, il y a encore quelques progrès à faire.

En ce qui concerne les CRA, onze ont été visités. Le rapport indique dans le détail les constatations qui ont été faites et les remarques. Indéniablement, le plan d'amélioration des conditions d'accueil et les récentes constructions qui ont été faites marquent un progrès très sensible dans ce domaine, d'autant que les centres qui avaient défrayé la chronique et que l'opinion, en tout cas les observateurs indépendants, avaient stigmatisé, ont été fermés pour certains d'entre eux, que des efforts et une réflexion ont été menés sur la technique de construction. On peut encore aller plus loin dans la nature du cahier des charges qui pourrait être imposé aux architectes et aux ingénieurs. On peut pousser la réflexion plus loin sur des détails : comment réserver des locaux pour les avocats, pour les interprètes ? Des questions aussi terre à terre que la nourriture, la distribution de soins, la distribution du feu pour ceux qui veulent fumer, et qui peut provoquer des incendies - il y a eu des cas. On est vraiment dans le concret, mais c'est ce qui fait la quotidienneté de la vie des centres.

Quelques remarques plus générales. Il faudrait, de notre point de vue, pousser un peu plus loin la réflexion sur la cartographie et la localisation des CRA. Il n'est pas sûr que le maillage du territoire national soit optimum. Certains centres créés sont un peu sous-employés, Monsieur le sénateur le sait bien ; d'autres, au contraire, sont en capacité limite. Il y a donc une réflexion à mener sur ce point, de même qu'il y a une réflexion à mener, pour l'avenir, sur la taille optimum que les CRA devraient représenter. Est-ce que 160, c'est le bon calibre ? Si on regarde ce qui se passe à l'étranger, on peut voir plus grand. Si on veut quelque chose, une gestion humaine, plus réaliste et plus optimale, c'est sans doute autour de 100, voire en dessous. Je ne dis pas que « small is beautiful » , si vous m'autorisez cette locution britannique, mais il y a sans doute une réflexion là-dessus.

Sur l'accès aux droits et la garantie des droits, je n'y reviens pas, c'est évoqué. Il y a aussi, bien sûr, le lancinant et douloureux problème des mineurs, de la place des femmes dans ces centres de rétention, comment à la fois les protéger, pouvoir les retenir, mais dans des conditions qui soient conformes à la dignité humaine. Je n'insiste pas. Au moment de notre enquête - je me tourne vers Monsieur le ministre avec beaucoup de respect pour le choix qu'il a fait -, l'intention de la Cour n'était absolument pas de remettre en cause un choix politique. Ce n'est pas notre rôle, mais il nous est apparu que nous n'avions pas reçu d'éléments rassurants pour démontrer que le choix qui avait été fait de l'allotissement géographique, pour garantir les droits juridiques des retenus, représentait sensiblement une source d'économie budgétaire et financière, et que nous avions quelques inquiétudes sur ce point. Pendant la durée de l'enquête, des décisions de justice sont intervenues. Il ne m'appartient pas de les commenter. Donc, la situation est maintenant là où elle en est.

Sur les lieux de rétention administrative, on rentre dans un domaine où la situation est plus contrastée. Je dirai, d'une formule peut-être un peu brutale, que, dans beaucoup de ces lieux, notamment ceux qui sont situés dans des commissariats de police ou dans des lieux policiers en général, la frontière matérielle, concrète et humaine entre la rétention et la détention n'est pas toujours clairement tracée. Elle n'est pas forcément tracée, ne serait-ce que parce qu'il y a promiscuité, voire contiguïté des locaux. Elle n'est pas tracée, parce que les agents de l'administration, qui sont chargés de surveiller les retenus, sont aussi chargés de garder les détenus. Pour un policier, dans un commissariat, faire le partage entre un réfugié qui arrive du Kurdistan et le petit dealer ou le voleur à la tire, ce n'est pas toujours clairement établi, alors même qu'il a été affecté là, qu'il ne le demandait pas, et qu'il n'a été ni formé ni adapté à la nature spécifique de la mission d'accueil et de préservation des retenus qu'on attendait de lui.

Par ailleurs, beaucoup de LRA sont considérés comme provisoires : c'est souvent du provisoire qui persiste, qui perdure. Donc, le partage entre les LRA provisoires qu'on devrait supprimer ou transformer en CRA, ou des LRA qu'on devrait consolider en tant que tels, parce qu'ils correspondent à un maillage territorial plus normal, n'est pas toujours bien fait. Si, d'une manière générale, dans les CRA, on peut considérer que les droits fondamentaux des retenus sont assurés, dans les LRA, je serai tenté de poursuivre ce que m'ont indiqué les rapporteurs, de dire que le diagnostic doit être un peu plus réservé, et moins optimiste.

Le rapport évoque quelques questions spécifiques sur lesquelles, Monsieur le président, je voudrais appeler l'attention de la commission et, bien sûr, du ministre et de ses collaborateurs. Nous avons beaucoup, avec le premier président Seguin, nous avons beaucoup réfléchi avant de l'écrire et de vous le transmettre. Trois choses. Je ne reviens pas sur l'allotissement géographique, j'en ai parlé.

Deuxièmement, il nous est apparu que l'existence du centre de rétention administrative de Coquelles, dans le Nord, à côté de Calais, posait un problème, dans la mesure où la France - c'est son rôle, c'est sa mission régalienne - était tenue de conserver, de maintenir, de développer même ce centre, en raison de l'exigence que les Anglais avaient que nous retenions les gens qui brûlent d'aller chez eux, pour dire les choses comme cela. Comme les Britanniques ne font pas partie de l'espace de Schengen, c'est une espèce de contrainte supplémentaire. On s'était demandé, on a lancé un peu cela comme un test pour voir si, dans le cadre d'une réflexion et d'une négociation globale avec nos amis britanniques, la question du maintien, du statut, de la gestion et, derrière la gestion, du financement de Coquelles, ne pouvait pas faire l'objet d'une négociation pour inviter les autorités britanniques à considérer qu'ils pouvaient prendre une part dans la charge du fardeau que représente le financement de ce CRA.

Ceci, d'ailleurs, nous renvoie à une question plus générale, pour laquelle la Cour n'a pas mené d'investigation - je le dis -, mais un jour ou l'autre, il faudra peut-être envisager un financement européen un peu plus élargi que jusqu'à maintenant, et ne pas considérer que le financement de la rétention et, d'une manière générale, de la maîtrise des flux migratoires, qu'ils soient réguliers ou irréguliers, sur le continent européen, est une question qui relève de la seule responsabilité ou de la principale responsabilité des Etats. Il y a là une dimension indéniable.

Autre série de remarques : là, on rentre un peu plus dans notre coeur de métier. C'est, Monsieur le sénateur l'a évoqué, le fait que, malgré la création récente du ministère, qui a coïncidé, à une ou deux années près, avec la mise en oeuvre de la LOLF, on n'a pas encore traduit la politique de rétention par une logique budgétaire « lolfienne », si vous m'autorisez cet adjectif. On est devant une politique, qui est principalement confiée à un ministère et à un ministre, avec une logique interministérielle puisque, entre sept et neuf ministères, selon les cas, sont concernés à des titres divers par ces questions. La politique est répartie entre trois programmes.

Le ministère lui-même, le ministère de l'immigration n'a pas la maîtrise des dépenses d'investissement, au sens strict du terme. Il y a une logique qui est partagée avec le ministère de l'intérieur. Ce manque d'unité budgétaire, qui ne nous paraît pas conforme à l'esprit, sinon à la lettre de l'article 7 de la LOLF, nuit à la visibilité, nuit à la clarté, nuit à la gestion de ces budgets, ne permet pas une analyse, et sans doute une maîtrise des coûts, et rend la mesure de la performance et des résultats un peu plus compliquée qu'il n'y paraît.

On aurait pu espérer qu'avec la LOLF on aille un peu plus loin. Je crois, et je m'engage à titre personnel, qu'on est un peu au milieu du gué, c'est-à-dire qu'on a deux logiques. Le ministère doit-il être un ministère d'impulsion, de mission et laisser d'autres ministères intervenir avec une logique de service extérieur ou faut-il pousser la logique du ministère de l'immigration jusqu'à une complète acception du terme, avec, à ce moment-là, des moyens, des services et une dotation budgétaire globale d'ensemble qui permettrait de mieux absorber, de mieux maîtriser, de mieux évaluer sur le plan financier les enjeux d'aujourd'hui, en termes de finances publiques, de cette politique ? C'est un message que la Cour et son premier président m'ont autorisé à vous transmettre.

Une partie dans le rapport est assez descriptive, mais nous l'avons fait à dessein, car les rapporteurs se sont rendus sur place, respectivement en Guyane et à Mayotte. Je dois dire que, dans ce tableau globalement satisfaisant de la politique de maîtrise des flux migratoires, notamment des immigrés en situation irrégulière, le cas de Mayotte, matériellement et concrètement, et le cas de la Guyane, par des choix malheureux qui ont été faits d'implantation des centres, et par la difficulté indéniable qu'il y a à maîtriser les flux sur un territoire immense et, ô combien difficile à contrôler, le cas donc de la politique outre-mer n'est pas globalement bon.

Nous allons d'ailleurs poursuivre nos investigations, non pas en Guyane et à Mayotte, mais cette fois-ci sur la deuxième étape, c'est-à-dire La Réunion, car Mayotte n'est que le premier point avancé. Ensuite, la deuxième étape, c'est La Réunion et les Antilles, pour pouvoir tracer une évaluation un peu globale de l'action publique, en ce qui concerne la maîtrise des flux migratoires.

La réflexion pour l'avenir est de se demander, si la gestion de ces centres est quelque chose qui doit être pérenne, ou si c'est un moment particulier, et s'il faut essayer d'aller au-delà, d'abord en ayant un choix à faire avec des solutions autres ou alternatives. Je pense, notamment, aux mesures d'aides au retour. Il faut bien considérer qu'elles se heurtent à deux types de difficultés. Une s'est améliorée, parce qu'un effort a été fait : c'est la sécurité juridique des actes qui sont pris. L'annulation par les tribunaux administratifs occupe beaucoup ces tribunaux, c'est une tâche très lourde. Si on voulait d'ailleurs faire le bilan global du coût de la maîtrise des flux migratoires, il faudrait intégrer, faire une analyse des coûts de fonctionnement d'une partie des tribunaux administratifs. Les TA, pour utiliser leur sigle, sont occupés maintenant, à deux tiers ou à trois quarts de temps, par le contentieux de l'immigration. Il y a ce problème.

Il y a un deuxième problème, dont je ne soupçonnais pas l'ampleur, je le confesse : c'est la « mauvaise volonté », ou la relative inertie, ou l'inefficacité dont font preuve les autorités consulaires des pays des ressortissants pour octroyer des laissez-passer consulaires, ce qui est le préalable à un retour dans de bonnes conditions dans le pays d'origine. Il y a manifestement un dysfonctionnement, une difficulté. Voilà, Monsieur le président, ce que je voulais faire ressortir de notre travail. Bien sûr, nous restons à votre disposition, avec mes collègues rapporteurs, qui se sont encore plus investis que moi sur ce sujet.

Conclusion : une gestion globalement en progrès, mais encore perfectible, notamment sur les LRA. Une politique dont les coûts mériteraient d'être mieux cernés, mieux connus et mieux maîtrisés, même si on est arrivé, et le rapport en fait état, à des analyses de coûts comparatifs très différenciés d'ailleurs d'un CRA ou d'un LRA à l'autre. C'est un des enseignements. Sans doute, des choix politiques structurels et organisationnels pour mieux asseoir la responsabilité politique, et pour mieux permettre à l'administration centrale de donner des instructions assez précises, car nous avons le sentiment que les chefs de centres sont parfois - je ne dirai pas laissés à eux-mêmes - mais manquent d'un cadre, d'un référentiel, et en viennent à prendre des initiatives qui, d'ailleurs, ne sont pas forcément mal reçues ou mal orientées, mais on voit quand même qu'il y a des pratiques très différentes d'un centre à l'autre, ce qui peut créer des situations d'inégalité ou de déni de droit.

Voilà le constat que nous pouvons faire sur cette question sociétale qui, à nos yeux, doit s'inscrire maintenant dans la durée.

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Je remercie le président Pichon, qui a rendu compte des observations et des principaux enseignements que la Cour a tirés de l'enquête qu'elle a diligentée, à la demande de la commission des finances, sur les centres de rétention administrative.

Au fond, les centres de rétention : satisfecit relatif. Vous avez étendu votre investigation sur les lieux de rétention administrative pour constater qu'il y avait là des marges de progression, incontestablement. Nous avons bien noté vos observations, notamment le centre de Coquelles. Au fond, à Coquelles, ce sont des gens qui veulent aller en Grande-Bretagne et qu'on retient en France. Que pourrait-on faire, pour faciliter le franchissement de la Manche, Monsieur le ministre ? Y a-t-il moyen d'organiser avec les Britanniques un transit plus fluide ? Ils entrent assez facilement, mais on les empêche de sortir. C'est un peu le problème auquel nous sommes confrontés.

La logique « lolfienne » : naturellement nous avons de la tendresse pour le respect de la logique « lolfienne ». Sans doute y a-t-il encore des progrès à faire pour mieux appréhender le coût de la mission, dont vous avez la charge. Je ne doute pas que vous y parveniez. Le problème spécifique de la Guyane et de Mayotte : j'ai vu les statistiques des reconduites à la frontière, et je me demandais combien de personnes cela concernait. Il y a peut-être des récidivistes qui se recyclent mensuellement. Peut-être pourrez-vous nous éclairer sur ce point particulier.

Au fond, c'est un ministère qui est nouveau, et il vous appartient sans doute, Monsieur le ministre, de le consacrer en lui permettant de s'affranchir un peu plus de la tutelle du ministère de l'intérieur. Il y a d'incontestables résultats positifs et il y a encore quelques marges de progression. C'est ce que nous entendons en écoutant le rapport du président Pichon.

Monsieur Eric BESSON, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire - Merci Monsieur le président, Monsieur le président de la commission des finances, Monsieur le président de la commission des lois, Monsieur le rapporteur, Monsieur le président de la 4 ^ème chambre, Mesdames et Messieurs les sénateurs. La commission des finances a mandaté la Cour des comptes afin qu'elle effectue, vous l'avez rappelé, une enquête sur la gestion des centres et locaux de rétention administrative, en application normale de son droit de suite, dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances.

Ce rapport provisoire de la Cour des comptes, complété par la synthèse transmise par son premier président, me semble tout à fait intéressant. Il met en lumière quelques éléments marquants de l'organisation du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire et de sa traduction budgétaire et comptable dans un seul domaine, celui de la lutte contre l'immigration irrégulière, et plus précisément encore celui de la rétention administrative.

Nombre de constats de ce rapport nous conduisent à revenir sur certains points majeurs relatifs au budget et à l'organisation du ministère. Vous venez de rappeler, Monsieur le président, l'extrême jeunesse et la très récente constitution même de ce ministère, puisqu'elle remonte à décembre 2007. C'est en effet la première fois en France, depuis 1958, qu'est créé un ministère régalien, et qui plus est, par agrégation de services et de personnels venus des différents ministères, pour l'essentiel intérieur, affaires sociales, affaires étrangères.

Cette création répondait à un besoin évident. Des pays toujours plus nombreux se dotent d'un ministère de l'immigration, dans un souci de cohérence et d'efficacité. J'y insiste d'un mot, parce qu'au-delà de nos discussions, il arrive dans le débat public français que l'on s'interroge sur la pertinence même d'un ministère de ce type. Je constate simplement que, pendant les quarante-huit dernières heures, j'ai présidé un colloque de l'OCDE. Autour de la table, j'avais quantité de ministres de l'immigration de partout dans le monde, et je dirai que, chaque mois, se créent de nouveaux ministères de l'immigration dans chacun de nos pays. A l'heure du déjeuner, j'ai rencontré le ministre fédéral canadien de l'immigration, et quand nous évoquions les questions qui sont celles que nous évoquons cet après-midi, il y avait non seulement une grande cohérence d'analyse, mais surtout on s'apercevait qu'on travaillait exactement sur les mêmes périmètres.

Je crois donc que l'éclatement des missions entre plusieurs administrations était, à l'évidence, un mauvais choix. Je disais donc qu'il n'y a pas d'exception française en la matière. L'exigence de lutte contre l'immigration irrégulière et de maîtrise des flux migratoires est partagée avec l'ensemble des pays appartenant à l'espace Schengen. Elle est la condition indispensable à la libre circulation des personnes en Europe. Nos engagements européens, de l'accord signé à Schengen le 14 juin 1985 jusqu'au pacte européen sur l'immigration et l'asile, adopté sous présidence française le 16 octobre 2008, vont dans ce sens.

C'est donc un tout jeune ministère, encore en phase de transition cette année, qui devrait passer en phase de consolidation, en régime de croisière, si je puis dire, dès l'an prochain, ce dont témoignera le projet de budget pour 2010 qui vous sera soumis à l'automne. Dans un contexte marqué par la révision générale des politiques publiques et le souci d'un État assurant le meilleur service à nos concitoyens au meilleur coût, la création d'un nouveau ministère, conçu comme une administration de mission et devant oeuvrer en étroite liaison avec les services d'autres ministères, tout particulièrement intérieur et affaires étrangères, la recherche du meilleur coût et des meilleures synergies était indispensable.

Je vous dirai très simplement, Messieurs les présidents, que cela ne me pose pas franchement un très grand problème. Je sais bien que le poids supposé des ministres est étroitement corrélé à la taille de leurs services, aux administrations qu'ils ont sous leur responsabilité, que la tentation - il m'arrive de ne pas y échapper - est d'essayer d'élargir son périmètre et ses moyens.

En même temps, je veux vous dire très franchement que, pour avoir exercé précédemment la mission de secrétaire d'État à l'évaluation et avoir participé, avec certains d'entre vous, et notamment Philippe Marini aux réunions sur la RGPP, je crois que ces préoccupations de mutualisation, de meilleure utilisation de l'argent public, d'absence de doublon, doivent faire partie de nos préoccupations. Je n'ai pas la préoccupation essentielle de m'émanciper du ministère de l'intérieur. J'ai la préoccupation essentielle de bien fonctionner avec le ministère de l'intérieur. Pour autant que je puisse en juger depuis six mois, il se trouve qu'humainement l'actuel ministre de l'intérieur connaît bien les dossiers qui sont les miens, ce qui devrait faciliter la coopération.

Au-delà des hommes, je crois très sincèrement que nous collaborons dans un très bon état d'esprit et je ne suis pas - je pourrais parler de l'informatique, je pourrais parler d'un certain nombre de services qui nous sont fournis - je ne suis pas absolument persuadé qu'il faille que je demande au Premier ministre, dans les arbitrages, des moyens supplémentaires, poste par poste, mais je vais revenir sur ces éléments.

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Pour qu'il n'y ait pas d'ambiguïté, je précise que ce n'est pas forcément cela que nous préconisons.

Monsieur Eric BESSON, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire - Je réponds à la question qui m'est posée, par ailleurs, parfois.

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - C'est que nous puissions avoir une parfaite connaissance de ce que coûtent les moyens dont vous avez besoin et dont vous disposez, alors qu'actuellement ils se trouvent dispersés et qu'on a une vision fragmentaire de l'ensemble des moyens qui sont mis à votre disposition. C'est une question d'image fidèle et de capacité qui vous est donnée de maîtriser la dépense publique et de veiller à la performance publique.

Monsieur Eric BESSON, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire - Je suis d'accord. Merci, Monsieur le président, j'en viens justement à votre observation. Cet objectif se concrétise par des modalités d'organisation qui donnent lieu, pour partie, à des observations de la Cour des comptes, observations techniquement pertinentes, mais qui ne conduisent pas nécessairement - ça n'en n'est pas la vocation - à des solutions évidentes et directement opérationnelles.

Je voudrais illustrer ce propos par quelques exemples. L'idée d'un transfert de la police aux frontières au ministère de l'immigration, citée comme une piste par le rapport de la Cour, apparaît en contradiction avec l'un des objectifs majeurs de la RGPP, celui de regrouper toutes les forces de police au sein d'un seul ministère. De plus, la police aux frontières n'est pas le seul service à contribuer à lutter contre l'immigration clandestine. Tous les services, police, gendarmerie, notamment, y participent. De plus, la force d'une politique menée n'est pas directement conditionnée aux effectifs dépendants directement du ministère qui la conduit.

Il en va de même des conventions de délégation passées avec le ministère de l'intérieur, que ce soit avec la direction de l'évaluation, de la programmation, des affaires financières et immobilières pour la gestion technique des programmes de construction des CRA, ou de la direction de l'administration de la police nationale pour la gestion des crédits de fonctionnement des CRA. Ces conventions sont et - je le crois franchement - resteront nécessaires, la création de services propres dédiés au sein du ministère de l'immigration étant inéluctablement plus coûteuse. Je le traduis en termes très simples : si nous devions créer les services spécifiques pour chacun des postes que je viens de citer, je vous assure qu'en termes budgétaires, ce serait une augmentation colossale, contraire à d'autres objectifs que nous nous assignons.

L'existence de ces conventions ne dessaisit pas ce ministère de ses responsabilités. Les conventions ne m'empêchent absolument pas de travailler sur les sujets qui sont les miens. Dans la même logique, les services des préfectures et des consulats sont totalement sous l'autorité du ministère et à sa disposition, pour la politique engagée, et pour la partie qui me concerne au sein de ce ministère. Au-delà de ces constats, nous sommes très attachés à faire évoluer cette organisation dans un double objectif : une meilleure efficacité et une meilleure lisibilité de la dépense. Il est vrai, vous l'avez souligné, que les crédits consacrés aux CRA et aux LRA sont inscrits au sein de trois grands programmes budgétaires : le 303 - immigration et asile - qui relève de mon ministère, les programmes 152 - gendarmerie - ,176 - police nationale - qui relèvent du ministère de l'intérieur.

Cette répartition des crédits s'explique, je crois, très simplement. Le ministère de l'immigration est compétent pour les questions de fonctionnement. Le ministère de l'intérieur l'est pour les questions de personnels, policiers ou gendarmes, et les questions de soutien qui ne sont pas systématiquement liées à des actions de lutte contre l'immigration irrégulière. Ainsi, les interpellations d'étrangers en situation irrégulière sont souvent, et même très souvent, connexes à d'autres infractions et consécutives à des opérations de contrôles policiers ayant une vocation plus générale de lutte contre toutes les formes d'insécurité.

Je souhaite faire évoluer cette situation, soit pour mieux affirmer la responsabilité propre de ce ministère, soit pour rendre plus lisibles - vous venez d'y faire allusion - les dépenses consacrées aux CRA et aux LRA. Ainsi, j'ai obtenu, dans les arbitrages budgétaires, que dans le budget 2010 qui vous sera prochainement soumis, les crédits consacrés à l'immobilier des CRA soient transférés du ministère de l'intérieur vers le ministère de l'immigration. Le code des étrangers sur l'entrée et le séjour des étrangers va d'ailleurs être modifié en ce sens. Cette modification vous sera soumise, lors de l'élaboration des textes réglementaires liés à la loi « Gendarmerie », actuellement en discussion.

Des progrès restent à faire en matière d'identification des dépenses pour les CRA, comme pour les LRA. Des pistes sont actuellement à l'étude. Je peux vous dire que je ferai très rapidement des propositions à mon collègue ministre de l'intérieur pour améliorer le dispositif et répondre aux interrogations du rapport de la Cour, en particulier pour les dépenses faites dans les LRA.

Je voudrais maintenant apporter quelques réponses détaillées à des questions pointées par le rapport de la Cour et des préoccupations du rapporteur de la commission. Je ne sais pas, Monsieur le président, si je peux vous demander juste un point d'organisation. Monsieur le rapporteur...

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Le rapporteur spécial va vous interroger tout à l'heure.

Monsieur Eric BESSON, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire - D'accord. Si vous le voulez bien, Monsieur le président, et avec votre accord, je m'en tiens là pour l'intervention liminaire. J'aurai, si vous le voulez bien, beaucoup de précisions à apporter, par exemple sur le coût des reconduites à la frontière, sur l'état des CRA, etc. Si vous en étiez d'accord, comme il y a, me semble-t-il, des préoccupations proches, je pourrai mêler mes réponses.

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Très bien. Cela rendra plus d'interactivité à notre audition pour suite à donner. Peut-être que le président de la commission des lois, qui a un problème d'extinction de voix...

Monsieur Jean-Jacques HYEST, président de la commission des lois - Je vais essayer quand même, même si c'est difficile.

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Vous pouvez l'écrire si vous voulez.

Monsieur Jean-Jacques HYEST, président de la commission des lois - Le rapport de la Cour des comptes a noté une augmentation de la durée moyenne de séjour dans les locaux de rétention administrative. La durée est de 55 heures, alors que la durée légale est de 48 heures. Pouvez-vous indiquer s'il y aura une amélioration progressive ? Les conditions de rétention dans ces locaux sont précaires et l'accès aux droits est difficile. Quelles actions comptez-vous engager pour réduire la durée de la rétention dans les LRA, qui sont peu distincts des locaux de garde à vue, bien souvent, l'avez-vous noté ? Nous l'avions noté aussi.

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Monsieur le ministre, voulez-vous répondre au président de la commission des lois ?

Monsieur Eric BESSON, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire - Monsieur le président, il me manque une précision que j'ai besoin de demander à mes services, parce que la durée que vous indiquez ne correspond pas aux chiffres que j'ai.

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - C'est pour l'année 2008. C'est la durée sur l'échantillon des LRA visités.

Monsieur Eric BESSON, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire - Cela ne correspond pas à la statistique officielle que j'ai. C'est pour cela que je voulais prendre le temps d'interroger mes services sur cette divergence que je ne connaissais pas.

Monsieur Géraud GUIBERT, conseiller-maître à la Cour des comptes - Cette statistique sur les LRA n'existe pas, à notre connaissance. La durée de rétention dans les LRA, nous l'avons demandée au ministère, elle ne nous a pas été donnée.

Monsieur Eric BESSON, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire - L'indication que j'ai est que la durée maximum de 48 heures est respectée. J'entends qu'à travers votre échantillon - je l'ignorais - elle ne le serait pas. C'est bien comme cela que je dois le comprendre ?

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Il faut rappeler que la durée de 48 heures peut être dépassée ponctuellement dans un cas très précis.

Monsieur Eric BESSON, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire - Dans un cas. Elle est portée à cinq jours dans un cas très précis, mais numériquement, a priori , ce cas est marginal par rapport à l'ensemble des situations des LRA. Donc, j'ai du mal à comprendre qu'il puisse impacter la moyenne de telle façon.

Monsieur Géraud GUIBERT, conseiller-maître à la Cour des comptes - En tout cas, notre conclusion n'est pas que la durée de rétention dans les LRA, est contraire à la loi. Si c'est cela la question, ce n'est pas du tout la conclusion de la Cour. Simplement, c'est vrai qu'elle était, dans l'échantillon, de 55 heures. C'est le constat que nous faisons sur l'échantillon, mais sans en tirer de conséquences. Il y a un endroit dans l'échantillon où il est vrai que, jusqu'à un passé récent, pour ne pas le nommer, Bastia, il y a eu un dépassement très fort et, manifestement, contraire à la loi. Ce n'est plus le cas depuis quelque temps.

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - En fait, la durée moyenne n'est pas une indication significative ; seuls comptent les dépassements. Si vous prenez la durée moyenne, cela peut dissimuler des durées tout à fait illégales.

Monsieur Eric BESSON, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire - Je dois porter à votre connaissance, Monsieur le président, que les juges des libertés et de la détention sont en France particulièrement sourcilleux, c'est le moins que l'on puisse dire et que tout dépassement peut leur être soumis. Vous pouvez deviner, les uns et les autres, ce que seraient leurs décisions.

Monsieur Géraud GUIBERT, conseiller-maître à la Cour des comptes - Si vous le permettez, cette durée a quand même une certaine importance de notre point de vue, du point de vue du rapport, puisque ce sont des locaux dans lesquels la durée compte beaucoup. Il faut qu'on ait pleinement conscience de cela.

Monsieur Eric BESSON, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire - Sur les LRA, peut-être quelques chiffres pour redonner les proportions. D'après les chiffres que j'ai, les LRA ont concerné 858 personnes l'année dernière, contre 34 777 en centres de rétention administrative. Je ne dis pas cela pour sous-estimer la question, mais la ramener à ses proportions.

Deuxième chose, on vient de le dire, les personnes en LRA restent au maximum 48 heures légalement, alors que le délai est de 32 jours dans les centres de rétention administrative. Cela dit, il est vrai qu'il en existe 47 en métropole et outre-mer, qui sont permanents et que beaucoup se trouvent, de façon complémentaire, dans les régions où il n'y a pas de CRA, mais vous avez raison - la Cour l'indique, et vous le soulignez - la situation n'est pas satisfaisante pour trois raisons.

D'abord la répartition géographique mérite d'être revue. Un travail vient d'être engagé par les services de mon ministère en ce sens. Ensuite, ils doivent être mis aux normes ou fermés, s'il est besoin, parce qu'il existe des cas, où il est vrai que la situation n'est pas satisfaisante. Enfin, il faut mieux distinguer l'activité LRA des activités traditionnelles de police et de gendarmerie, vous l'avez dit tout à l'heure, du point de vue immobilier. Je suis d'accord pour dire que la situation dans les LRA mérite d'être améliorée et rationalisée.

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Monsieur le président de la commission des lois a-t-il une autre question ?

Monsieur Jean-Jacques HYEST, président de la commission des lois - Le contrôleur général des lieux privatifs de liberté, lors d'une audition de la commission des lois, a relevé que, dans les nouveaux centres de rétention, les chambres d'isolement étaient conçues sur le modèle des cellules de dégrisement dans les commissariats ou les brigades de gendarmerie, ce qui conduit à une aggravation des conditions d'isolement, facteurs de tension. Il semble que ces pratiques soient très diverses dans les centres de rétention, en matière d'isolement. Pourriez-vous nous indiquer s'il pourrait y avoir des consignes pour préciser les limites des cas dans lesquels il est nécessaire de placer un étranger en isolement ?

Monsieur Eric BESSON, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire - Vous avez raison, Monsieur le président, je crois que ce sont des cas assez marginaux, mais là aussi nous avons lancé une étude interne pour homogénéiser nos politiques en la matière, parce que les disparités de gestion concrète de ces situations sont grandes. Quant à ce qui concerne les raisons pour lesquelles il peut y avoir isolement, vous les devinez aisément.

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Je demande à notre rapporteur spécial de vous soumettre maintenant ses questions.

Monsieur Pierre BERNARD-REYMOND, rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration » - Je voudrais remercier à nouveau Monsieur le président Pichon et Messieurs les magistrats de la Cour des comptes pour l'excellent et important travail réalisé à la demande du Sénat.

Je résumerai l'esprit de ce rapport par une phrase que j'ai puisée dans le rapport lui-même, qui est celle-ci : « Les efforts de coordination, de rationalisation sont incontestables, mais ils méritent d'être poursuivis. » C'est également dans cet esprit, Monsieur le ministre, que je souhaiterais, à mon tour, évoquer quelques questions sur les sujets qui nous réunissent cet après-midi, plusieurs de ces questions ayant déjà été examinées ou évoquées dans le début de cette réunion.

Votre ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire a été conçu comme une administration de mission, avec des effectifs, somme toute, modestes, sans administration décentralisée et sans budget d'investissement. Vous devez donc faire appel, comme on vient de le rappeler, Monsieur le ministre, à d'autres ministères pour mettre en oeuvre la politique que vous concevez, en particulier pour les questions qui nous occupent aujourd'hui, avec les ministères de l'intérieur et de la défense. Le rapport que nous venons d'entendre a bien mis en lumière les limites de cette situation que vous avez très certainement vous-même ressenties.

Vous venez en partie de répondre sur ce sujet, mais le moment n'est-il tout de même pas venu de réfléchir à un élargissement du périmètre de votre ministère, en particulier pour la gestion directe des crédits de fonctionnement ? Sans rendre pour autant incompatibles les objectifs de la LOLF et les objectifs de la RGPP - vous venez vous-même d'évoquer cette question - et non plus sans en faire une question de principe pour élargir systématiquement tout ministère, mais pour des raisons, au contraire de clarté et d'efficacité.

Je crois qu'il faut accepter une certaine complémentarité, sans pour autant faire l'éloge de la complexité, pour obtenir plus d'efficacité, mais aussi plus de clarté. C'est ainsi que, dans la situation actuelle, on ne parvient pas, par exemple, à chiffrer précisément le coût total des reconduites à la frontière. La Cour des comptes, elle-même, a tenté de le faire, mais hors coûts des frais d'interpellation, hors coûts des frais d'éloignement, hors coûts des frais de justice, dont on vient de rappeler à quel point ils étaient importants pour les tribunaux administratifs.

L'identification de la dépense est encore plus difficile pour les lieux de rétention administrative qui sont intégrés à d'autres structures, en particulier de la police, et dont on peut d'ailleurs se demander s'il ne faudrait pas progressivement les supprimer au profit des seuls centres de rétention, en tenant compte néanmoins des disparités géographiques de notre territoire. C'est une première question.

Je dirais également, dans le cadre de cette première question, que l'on peut s'interroger sur l'importance croissante - j'en suis persuadé - de votre ministère. L'évolution, aussi bien des différences de niveaux de vie à la surface du monde, les réfugiés climatiques auxquels nous devrons peut-être un jour faire face, l'évolution d'une politique européenne de l'immigration vont donner davantage d'importance encore à votre ministère, et je ne sais si vous pourrez vous contenter très longtemps d'être simplement un ministère de mission. La deuxième question donc porte...

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Si vous voulez bien, on va demander au ministre de répondre à la première question.

Monsieur Eric BESSON, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire - Sur la première partie de principe, je ne reviens sur ce que j'ai dit tout à l'heure. J'entends que vous me poussez à être plus ambitieux et plus exigeant. Je vais ressortir de cette pièce avec cette détermination. Je vous en remercie. Une petite précision : ce n'est pas tant de budget de fonctionnement, mais de moyens de soutien, de budgets de soutien que nous pourrions avoir besoin.

Concernant ce que vous venez de dire sur les flux migratoires, je vous confirme, nous nous attendons - quand je dis nous, ce n'est pas le ministère dont j'ai la charge, c'est l'ensemble des ministres européens, africains, latino-américains ou asiatiques - à une augmentation des flux migratoires. Parfois, pour des raisons extrêmement positives, la mondialisation n'est pas simplement celle des capitaux, elle est aussi celle des femmes et des hommes. Nous encourageons cette migration, dite de circulation. Parfois pour des problèmes de pauvreté ou de guerres intestines, de guerres civiles ou de guerres interétatiques... De ce point de vue, vous avez entièrement raison. Il est l'un des sujets les plus difficiles que l'Union européenne ait à traiter en ce moment, celui de l'augmentation très forte de la demande d'asile.

Le ministère dont j'ai la responsabilité, la moitié de son budget est consacrée à l'asile, et dans les quatre noms ou thèmes qui figurent dans l'intitulé du ministère, finalement, s'il n'était pas déjà à rallonges, je pense qu'il mériterait qu'on ajoute « asile », parce que l'asile, c'est la moitié de l'activité de ce ministère. De ce point de vue, nous sommes en augmentation forte : plus 20 % l'année dernière, plus 19 % de demandes sur les premiers mois de cette année, au point d'ailleurs que, sur le plan budgétaire, le Premier ministre a donné son accord pour que nous constations, a posteriori, les besoins budgétaires, puisqu'ils sont mécaniques, et que nous ne cherchions plus à donner une enveloppe très précise que nous sommes actuellement incapables de tenir.

Cela correspond à un phénomène planétaire. Je vous citais tout à l'heure le ministre canadien qui me disait que c'était plus 30 % chez lui. C'est ce que nous débattons actuellement avec nos partenaires européens. Vous avez raison, la gestion des flux migratoires, la gestion intelligente, équilibrée, maîtrisée des flux migratoires est l'une des données de base des deux décennies qui viennent. Ce phénomène va s'accentuer. Je reviendrai plus en détail sur les questions.

Monsieur Pierre BERNARD-REYMOND, rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration » - Ma deuxième question porte sur le bilan de la politique de reconduite à la frontière. On constate simultanément une hausse sensible des mesures d'éloignement prononcées mais, en même temps, une baisse du taux d'exécution des mesures d'éloignement forcées, qui ne représentent que 20 % des mesures prononcées. Moins d'une mesure d'éloignement forcée sur cinq est exécutée. On sait à quoi cela est dû.

Il y a d'abord des procédures incorrectes, sanctionnées par le juge qui décide de la libération des retenus. Il y a aussi une raison importante, qui est le refus du pays tiers d'accorder des laissez-passer, et puis parfois la libération de retenus, faute de places dans les CRA. Comment remédier à ces lacunes, et comment rendre cette politique plus efficace ? Ne devrait-on pas, notamment, faire un effort de formation professionnelle pour que les procédures encourent moins souvent la sanction du juge ?

Enfin, autre élément sur lequel on pourrait réfléchir : qu'en est-il de l'influence des accords passés avec certains pays sur la délivrance des laissez-passer ? Le fait d'avoir signé des accords avec un certain nombre de pays, africains notamment, vous a-t-il permis de sentir une autre politique ou un autre état d'esprit de ces pays, à l'égard de la délivrance des laissez-passer de leurs nationaux ?

Monsieur Eric BESSON, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire - Je reviens un peu en détail sur le taux d'exécution. Je sais qu'il vous préoccupe, et la Cour aussi. Il convient de l'analyser dans son évolution au cours des années et au regard des causes d'échec, comme vous venez de l'évoquer. De 2001 à 2006, le taux d'exécution de ce qu'on appelait les arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière a constamment progressé, passant de 16,6 % à 25,7 %, le nombre d'APRF exécutés passant sur la même période de 6 161 en 2001, à 16 616 en 2006.

Depuis 2007, les obligations de quitter le territoire français, les OQTF en jargon, en nombre beaucoup plus important que les APRF, sont appliqués, ce qui fait mécaniquement baisser le taux. S'agissant des causes de non-exécution, j'en retiens deux que vous venez d'évoquer, et qui sont essentielles. L'annulation des procédures par décision de justice, pratiquement 34 % en 2008, et la non-obtention des laissez-passer consulaires, environ 22 % en 2008. Dans les décisions judiciaires, la part des tribunaux administratifs reste tout à fait modeste avec moins de 3,5 %. Ce sont donc les décisions des juges des libertés et de la détention qui contribuent prioritairement à faire échec aux reconduites.

Comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport, il est très difficile de s'appuyer sur une jurisprudence constante. Je me réjouis de pouvoir m'appuyer, sur ce point, sur une citation de la Cour des comptes. On ne peut faire une liste exhaustive des moyens auxquels il est fait droit. Le souci du détail peut varier d'un juge à l'autre. J'ai entendu dire que nombre de services de préfecture cherchaient à éviter l'usage de certains CRA bénéficiant, si je puis dire, de juges des libertés et de la détention particulièrement sourcilleux.

S'agissant des laissez-passer consulaires, un travail actif est engagé. Il sera amplifié, pour mieux motiver les consulats étrangers et les gouvernements concernés, dans le cadre - c'est le sens de votre question - notamment des accords de gestion concertée des flux migratoires.

Je réponds maintenant très directement à votre question. Les huit accords qu'avait signés mon prédécesseur Brice Hortefeux, et le neuvième que j'ai signé au Cameroun, il y a quelques semaines, sont trop jeunes, si je puis dire, trop récents pour avoir une évaluation sérieuse. Il semble bien qu'il y ait une réelle amélioration dans l'obtention des laissez-passer consulaires. De toute façon, nous avons pour la mise en oeuvre, ce sera confirmé le moment venu, un dialogue ininterrompu, puisque nos accords font l'objet chaque fois d'un comité de suivi. Dans le comité de suivi, au niveau des services, parfois moi-même, nous mettons tout sur la table dans l'application de cet accord, et notamment les laissez-passer consulaires.

Cela ira plus loin puisque, lors d'une réunion interministérielle récente qu'il a présidée, le Premier ministre a indiqué qu'en matière de crédits de développement, nous tiendrions compte maintenant de la signature d'accords migratoires. Autrement dit, il n'y aura, pour que les choses soient claires, ni sanction ni chantage, mais il y aura, si je puis dire bonification, bonus accordé aux pays avec lesquels nous avons signé des accords migratoires. Donc, la réponse est très clairement qu'en tendance il y a amélioration, et que plus nous parviendrons à ce qu'il y ait d'accords migratoires bilatéraux, moins nous aurons de difficultés pour les laissez-passer consulaires. C'est une gestion fine et quotidienne, vous avez raison.

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Peut-être avez-vous des indicateurs pour évaluer les consulats ? J'imagine que certains consulats manifestent peu d'empressement à délivrer des laissez-passer, alors que d'autres peut-être sont plus prompts. Ces indicateurs vous permettent-ils d'obtenir du ministère des Affaires étrangères la pression suffisante ? Parce que nous sommes nombreux à avoir pu rencontrer des préfets désespérés qui parvenaient, au terme de procédures extrêmement compliquées, à des reconduites à la frontière, et tout cela échouait, parce qu'il n'y avait pas de laissez-passer consulaire.

Monsieur Eric BESSON, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire - Vous avez raison, nous avons ces indicateurs. Tel ou tel pays n'a pas nécessairement la même politique au travers de tel ou tel de ses consulats. C'est donc une gestion assez fine. Pour parler sans « langue de bois », les reconduites à la frontière ne sont qu'une partie des relations que la France entretient avec ces pays, et il arrive que la pression soit un petit peu levée, si je puis dire, parce qu'il y a d'autres considérations diplomatiques, commerciales, etc., qui font que, parfois, nous n'allons pas aussi loin que nous l'aimerions.

Si vous le permettez, Monsieur le président, pour illustrer d'un mot ou d'un chiffre ce que je disais sur le développement solidaire, le projet de loi de finances qui vous sera soumis vous proposera de voter une forte augmentation des crédits de développement solidaire, qui devraient passer de 26,5 millions à 35 millions d'euros, hausse significative qui nous permet de développer cette politique d'accords migratoires que j'évoquais tout à l'heure.

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - C'est très bien, compte tenu de nos moyens financiers qui, comme chacun sait, sont considérables mais il y a quand même des consulats qui font un véritable sabotage et qui font tout pour faire échouer les procédures. On ne peut pas en rester là, sinon on affiche une inertie qui, quelquefois, confine à l'impuissance ou la pusillanimité, ce qui serait fâcheux.

Monsieur Eric BESSON, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire - Monsieur le président, vous avez une liberté de ton que j'envie.

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - J'en use.

Monsieur Eric BESSON, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire - Cela ne m'empêche pas de partager votre préoccupation et de vous dire que nous faisons tout, à l'échelle de nos moyens, pour la satisfaire.

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Très bien. Monsieur le rapporteur spécial.

Monsieur Pierre BERNARD-REYMOND, rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration » - Ma troisième question concerne les disparités qui sont constatées dans la gestion des centres de rétention. Par exemple, j'ai noté dans le rapport de la Cour qu'à Bobigny on ne renouvelle jamais la rétention au-delà de 15 jours, alors que dans d'autres centres on utilise à plein les possibilités de la loi, c'est-à-dire 32 jours. Le taux de retenus éloignés varie considérablement. J'ai noté qu'il y avait un taux de retours au CRA de Perpignan qui était de 81,7 % et il est de 12,5 % pour Bobigny. C'est à la page 98 du rapport.

D'autre part, la problématique de l'accueil des femmes n'est pas traitée de la même façon dans tous les centres. L'appareil statistique mériterait également d'être harmonisé et complété. On ne connaît pas le taux de retour d'un retenu dans un même centre : certains y reviennent deux, trois, quatre, cinq fois ; il n'y a pas de statistiques pour savoir combien reviennent de façon assez régulière dans les centres, à la suite de nouvelles arrestations.

Il n'existe pas de comptabilité des enfants accueillis dans les centres. Seule la CIMADE les comptabilise. Les chambres de sécurité sont plus ou moins utilisées selon les centres. Il y en a qui en font un usage très fréquent et relativement prolongé, et d'autres dans lesquels les chambres de sécurité ne sont pratiquement jamais utilisées. On ne dispose pas non plus de statistiques sur le destin des retenus dans les LRA. Sont-ils expulsés ? Combien sont libérés ? Sont-ils envoyés en CRA ? Nous n'avons pas d'appareil statistique pour le savoir.

D'autre part, la gestion unifiée par la police aux frontières permettra, je pense, d'harmoniser et d'améliorer cette gestion. Nous serions heureux de savoir où vous en êtes, de ce point de vue, savoir si vous rencontrez des difficultés, et si oui, lesquelles.

Par ailleurs, gérer, surveiller des retenus est un métier en soi, différent du rôle de la police dans un commissariat, ou différent d'un gardien de prison. Quelle politique de formation professionnelle envisagez-vous pour que les personnels à qui ces tâches sont confiées soient particulièrement formés pour s'adapter aux personnes qu'ils ont à surveiller ?

D'autre part, Monsieur le président, si vous le permettez, je continue. Ne devrait-on pas fixer une taille maximale plus modeste pour les CRA ? Ne serait-il pas intéressant d'interroger tous les directeurs de CRA qui vivent au quotidien dans ces centres, sur les erreurs architecturales à ne pas commettre dans les futurs centres ? La tradition populaire dit que, lorsqu'on construit une maison, il faudrait pouvoir l'habiter six mois, la démolir et la reconstruire en fonction de l'expérience vécue. Nous n'irons pas jusque-là, mais je pense qu'il serait intéressant, tout de même, d'interroger ceux qui vivent au quotidien dans les CRA, avant de discuter avec les futurs architectes des futurs centres.

Il y a également un problème de coût d'escorte. A-t-on le souci de réduire le coût des escortes ? Attendez-vous, mais la question vous a déjà été posée, attendez-vous une réduction des coûts de la mise en concurrence au niveau des associations chargées d'apporter des conseils juridiques aux retenus ?

Enfin, pour terminer, je voudrais attirer votre attention sur trois points qui concernent la vie quotidienne des retenus. D'abord la lutte contre les risques d'incendie. Les visites de commissions de sécurité sont-elles suffisamment généralisées et suffisamment fréquentes ? Les exercices d'évacuation sont-ils réalisés dans tous les centres ? D'autre part, certains retenus sont menottés lors des transferts, les assimilant davantage à des détenus qu'à des retenus ? Peut-on réfléchir sur ce point ? Je comprends bien qu'il y a un problème de sécurité, mais ne devrait-on pas examiner la situation au regard de chaque retenu ou, en tout cas, de chaque condition particulière de transfert ? Enfin, dernière question : dans certains centres à l'étranger, en Europe, les retenus ont accès à Internet. Qu'en pensez-vous et seriez-vous d'accord pour aller dans ce sens ?

Voilà, Monsieur le ministre, les dernières questions que je souhaitais vous poser. Je souhaiterais, en terminant, rendre hommage aux personnels qui travaillent dans ces centres, et qui accomplissent incontestablement une tâche difficile. Je voudrais vous remercier, Monsieur le ministre, en vous redisant combien c'est dans un esprit constructif que nous avons étudié le rapport de la Cour des comptes et que nous vous posons ces questions.

Monsieur Eric BESSON, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire - Sur les CRA, Monsieur le président, si vous en êtes d'accord, je vais avoir un assez long développement pour essayer de traiter en bloc les questions qui ont été soulevées par la Cour et par votre rapporteur, en tout cas certaines de celles que je connais de la Cour, puisque, comme vous le savez, nous n'avons pas le rapport définitif, et que vous avez évoqué un ou deux points que je ne connaissais pas dans ce rapport. Nous le regarderons, et si vos commissions souhaitent des précisions, nous vous les transmettrons.

Un mot d'abord sur la formation des personnels des CRA. Nous avons déjà une formation spécifique pour les chefs de centre. La formation spécifique de tous les fonctionnaires des centres gérés par la DCPAF n'existait pas pour la gendarmerie. Le transfert intégral des CRA à la police aux frontières va avoir un effet positif par l'harmonisation qu'elle va engendrer pour la professionnalisation des personnels.

Enfin, il y a désormais des réunions régulières des chefs de service, organisées pour harmoniser les positions. Concernant l'architecture et l'organisation des CRA, cela a été évoqué tout à l'heure. Nous sommes en train de faire de gros efforts dans l'organisation de l'espace de ces CRA, en tout cas pour les nouveaux ; ceux qui sont réhabilités évidemment ne peuvent pas faire l'objet d'une redéfinition. Nous avons adopté une position moyenne. Monsieur le président disait tout à l'heure que la France se situe quelque part dans la moyenne. A l'étranger, ceux qui ont des centres de rétention ou équivalents en ont parfois de plus nombreux. Nous avons peu de grands centres, puisque cinq CRA seulement sont supérieurs à 100 places et ne dépassent pas le plafond de 140. Avec le contrôleur général des lieux de privation de liberté, nous avons discuté de ces choses-là, notamment de l'organisation de l'espace. Tous les nouveaux centres envisagés tiendront compte des remarques qui nous ont été faites.

Sur l'idée de faire baisser le coût des escortes, une des solutions, ce sont des salles d'audience près des CRA. Il faut que la justice, le ministère de la justice en soit d'accord. Nous avons l'accord pour le Mesnil-Amelot mais, a contrario, nous ne l'avons pas pour le tribunal de Bobigny.

Pour Internet, ce n'est pas moi qui plaiderai contre Internet, en même temps, il y a aussi des problèmes de sécurité. Il n'est pas évident de laisser un usage totalement libre. Donc, nous réfléchissons à l'octroi d'un accès maîtrisé à Internet, et chacun sait que la maîtrise d'Internet n'est pas la chose la plus facile qui soit. Est-ce que ce doit être par verrouillage de certains sites ? Est-ce que ce doit être quelques heures ? Nous n'y sommes pas défavorables, encore faut-il trouver le bon curseur.

Sur les CRA et les conditions d'accueil dans les CRA, d'abord Monsieur le président, vous avez bien voulu noter tout à l'heure que c'est une forme de satisfecit sur l'état de nos CRA. Je veux le souligner, parce que notre pays est parfois très injustement caricaturé de ce point de vue. J'ai regardé ce qui existe en France, ce qui existe à l'étranger. C'est l'adage connu : « Je me regarde, je me désole, je me compare, je me console ». Là, en la circonstance, on peut dire qu'on se console largement. Nos CRA n'ont rien à envier à ceux équivalents des pays les plus attachés aux droits de l'Homme en Europe. Il faut rappeler aux parlementaires que, lorsqu'un CRA ou équivalent n'existe pas, ailleurs en Europe, c'est la prison, soit avec quartiers adaptés, soit prison lambda, si je puis dire. De ce point de vue, je crois très sincèrement - on peut toujours améliorer les choses et je vais y revenir - mais que notre base de départ est saine, pour l'essentiel.

Tous les CRA disposent d'un règlement intérieur harmonisé au niveau national. Par exemple, le code d'entrée de séjour des étrangers prescrit que les centres et les locaux de rétention soient équipés de téléphones en libre accès, ce qui ne veut pas dire mécaniquement gratuité des communications. Certaines restrictions sont inscrites dans le règlement intérieur : par exemple, celles qui autorisent à fumer uniquement dans les cours extérieures. En conséquence, briquets et allumettes ne sont pas autorisés dans l'enceinte du centre. A la suite d'un ou deux incidents - incidents ou accidents incendie - il y a une enquête en cours par les services pour voir comment nous pouvons améliorer la situation. Des améliorations sont en cours, le contrôleur général des lieux de privation de liberté avait été amené à constater, au cours de ses visites, qu'il n'existait pas de liste nationale des objets autorisés. Les services concernés oeuvrent actuellement pour harmoniser cette pratique.

A l'avenir, le matériel d'écriture sera vraisemblablement permis dans l'ensemble des centres de rétention. Il a d'ores et déjà été mis fin au retrait systématique qui était opéré dans certains locaux, au nom d'une exigence de protection de la personne, qui nous a paru exagérée, et qui pouvait parfois apparaître comme attentatoire à la dignité. Des instructions ont été également données aux préfets, au début de 2009, pour mieux prendre en compte, je le disais à l'instant, le risque incendie.

Sur le taux d'occupation des CRA, ce taux était au niveau national de 76 % en 2007, et 68 % en 2008. Il est exact de constater que, ponctuellement, comme à Nîmes très récemment, où vous vous êtes rendu, Monsieur le rapporteur, certains CRA connaissent des situations de sous-occupation temporaire. Si je prends un autre exemple, à Lille I, le taux d'occupation n'était que de 14 % en 2008. Cette situation s'explique. Ce CRA est vétuste et en voie de désaffectation, pour répondre aux demandes de mise aux normes. Il ne sert que quelques jours dans l'année pour soulager Lille II, comme on dit, en période de forte occupation. Concernant le CRA de Nîmes, le taux d'occupation se situait à 33 % en 2008. Nîmes est situé entre Marseille, dont le taux d'occupation est de 69 %, et Lyon qui a le même taux d'occupation 69 %. Ces deux CRA absorbent une grande partie des interpellations d'étrangers de la région, d'autant que les juges des libertés et de la détention sont très sourcilleux sur les délais de transferts. C'est donc tout naturellement que les préfets choisissent plutôt Lyon ou Marseille, que Nîmes.

En règle générale, la légère baisse du taux d'occupation de 2008 par rapport à 2007 s'explique par des nouvelles conditions pécuniaires mises en oeuvre pour les départs aidés, lesquels ont fortement progressé en 2008. Nous n'allons pas nous plaindre lorsque nous avons des retours volontaires mais, effectivement, cela fait baisser, du coup, le taux d'occupation. Il est de 64 % pour le premier trimestre de 2009. Les préfectures essaient également de plus en plus d'éviter le passage en CRA avant la reconduite des familles.

Au fond, l'une des idées qu'on cherche à explorer, c'est de n'aller dans le CRA que lorsque c'est indispensable, pour préparer la reconduite à la frontière. Si on peut sauter l'étape du CRA sans risque, peut-être est-ce mieux pour tout le monde. Ces taux d'occupation montrent que la politique de maîtrise des flux migratoires, mise en place à partir de la fin 2007, permet d'assurer un remplissage des CRA, correspondant à la mise en oeuvre des reconduites à la frontière.

Je vais, Monsieur le président, aborder maintenant, pour finir sur les CRA, la question du marché d'assistance juridique, auquel Monsieur le rapporteur, vous venez de faire allusion, et qu'avait évoqué le Président de la 4 ^ème chambre de la Cour des comptes. Il faut d'abord rappeler - c'est une évidence, mais elle est importante - que la priorité des pouvoirs publics est que les étrangers placés en rétention administrative bénéficient des actions d'accueil, d'information et de soutien que la loi a prévues, pour leur permettre l'exercice effectif de leurs droits. C'est une double exigence à la fois juridique et morale. Deux éléments sont désormais acquis après la décision du Conseil d'Etat, intervenue le 3 juin dernier, et que le rapport de la Cour des comptes ne pouvait pas intégrer, vous l'avez souligné, Monsieur le président.

L'ouverture des prestations d'assistance juridique au pluralisme associatif qui avait été prévue par le décret du 22 août 2008 est contestée par des associations. Ce pluralisme associatif a été validé par le Conseil d'Etat. La pleine application du code des marchés publics est également - légalement aussi - confirmée. Le contenu des prestations prévues par le décret est conforme aux obligations posées par la loi. Il s'agit bien de permettre l'exercice effectif des droits des étrangers, ce qui comprend des prestations d'information, de soutien juridique, par exemple, l'aide à la rédaction d'un recours.

Pour parler très clairement, il n'est pas dans l'intention de mon ministère, et singulièrement de moi-même, de réduire les prestations d'assistance aux étrangers en situation irrégulière. S'il a pu y avoir débats, doutes, les réserves interprétatives du Conseil d'Etat les ont levés. C'est bien une mission d'information, de soutien, incluant, le cas échéant, l'aide à la rédaction des recours. Il n'est pas dans nos intentions de réduire ce périmètre. Je passe sur un certain nombre de péripéties juridiques. Quand je dis péripéties, ce n'est pas péjoratif. Il y a eu un certain nombre d'éléments. Je veux revenir sur ce qui vous préoccupe.

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Sur ces données du droit des étrangers portées à la connaissance des retenus, Madame Bricq voulait intervenir.

Madame BRICQ, sénatrice de Seine-et-Marne - Ce n'est pas sur les droits des étrangers, mais c'est une observation que je voulais faire. Comme Monsieur le ministre en parle, je me permets de l'interrompre, avec votre autorisation. Dans le rapport de la Cour, sur la procédure qui vise à cet allotissement géographiquement, j'ai relevé une observation, et c'est là-dessus que je voulais vous interroger.

La Cour, qui ne porte pas de jugement sur l'opportunité, a regardé cela très attentivement et elle dit, elle écrit qu'elle n'est pas convaincue par les arguments que vous donnez, Monsieur le ministre, pour justifier le choix d'un dispositif d'allotissement géographique, notamment par rapport à une analyse coûts et avantages qui n'a pas été faite. C'est là-dessus que je voulais vous interroger. Ce n'est pas sur le choix de...

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - On va laisser Monsieur le ministre répondre.

Madame BRICQ, sénatrice de Seine-et-Marne - Comme vous n'y faites pas allusion, je pense qu'il est important que vous répondiez à la Cour sur ce sujet.

Monsieur Eric BESSON, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire - Votre question me permet d'aborder le point que j'allais citer. C'était très exactement celui-là, je suis donc heureux de cet heureux hasard.

L'allotissement du marché n'est pas contesté par le Conseil d'Etat. Je vais y revenir, car il pouvait y avoir doute. Là le Conseil d'Etat a tranché. C'était une nécessité pour garantir le pluralisme associatif et une véritable concurrence. Avec un lot unique, une seule candidature d'association était fortement envisageable, pour ne pas dire probable. J'ajoute que l'allotissement permet de prendre en compte des problématiques particulières, notamment celles de l'outre-mer, où les recours contre les mesures d'éloignement ne sont pas suspensifs, en raison de l'importance de la pression migratoire.

Le critère prix ne pouvait pas être le déterminant essentiel en matière de choix parmi les offres. Le premier appel d'offres avait d'ailleurs été annulé en 2008 par le juge des référés précontractuels, au motif que le critère de la compétence juridique n'était valorisé - insuffisamment à ses yeux - qu'à hauteur de 15 %, au lieu de 40 % pour le prix. A la suite de cette décision, les proportions ont donc été totalement révisées et même, je crois, inversées.

Le résultat de ce nouveau marché répond bien à vos préoccupations, puisqu'il préserve les finances publiques. Son coût annuel moyen de 4,8 millions d'euros ne doit pas être rapporté, en effet, au coût antérieur, 4 millions d'euros, sinon on dirait que c'est finalement une augmentation, car il prend en compte l'augmentation, dans le même temps, de 524 places de CRA entre 2009 et 2011, soit plus 33 %. Il faut donc comparer ce qui est comparable et tenir compte des modifications de périmètres.

De ce fait, si on rapporte au nombre de places en CRA, qui est quand même le vrai critère, le coût unitaire passe, de la situation antérieure, de 3 030 euros à 2 364 euros par place, si je puis dire, soit moins 22 %. Entendons-nous bien, l'ouverture du marché à d'autres associations « mises en concurrence », même si le vocabulaire peut être particulier dans ce cas de figure, n'avait pas pour objectif premier une préoccupation strictement financière. L'objectif était bien d'ouvrir à d'autres associations : pour que les choses soient très claires, pas contre la CIMADE - la CIMADE est une association qui fait bien son travail, qui fait un travail de qualité -, mais l'ouvrir à d'autres associations, ce que nous allons faire. Si ce n'était pas la préoccupation première, sur la réduction des coûts, il y a, en plus, un impact positif.

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Je salue la présence parmi nous de Madame la présidente de la délégation aux droits des femmes, Michèle André, qui souhaitait vous interroger.

Madame Michèle ANDRE, présidente de la Délégation aux droits des femmes, sénatrice du Puy-de-Dôme - Oui, Monsieur le ministre, c'est une interrogation, mais peut-être est-ce plutôt une information. Notre délégation travaille cette année sur le thème « Les femmes dans les espaces privatifs de liberté », donc prisons, hôpitaux psychiatriques, là où il y a contrainte et, naturellement, centres de rétention, lieux de rétention. J'ai bien entendu la remarque que le président Pichon a formulée sur le fait qu'il fallait considérer la place des femmes dans ces espaces. Je n'ai pas eu le temps de rentrer dans le détail du rapport que nous avons eu seulement dans la matinée.

Je voudrais que vous m'indiquiez combien de femmes sont dans ces espaces, et quelles sont leurs conditions dans ces lieux ou centres. Comment préserver la dignité nécessaire, et surtout la capacité de relation avec les enfants, lorsqu'ils accompagnent ? Ce qui est le cas, ce qui peut être d'ailleurs le cas pour des hommes, j'en ai conscience. J'aimerais que vous nous apportiez des précisions sur ces questions. J'espère bien qu'à l'automne, lorsque nous poursuivrons nos auditions, nous pourrons creuser davantage cette question des femmes, en particulier dans ces espaces. Merci.

Monsieur Eric BESSON, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire - Madame la sénatrice, votre question est légitime et importante. Effectivement, elle fait partie des préoccupations du ministère. Je vous donne lecture des informations dont je dispose sur la question.

Sur 21 centres de rétention administrative, 9 centres accueillent des femmes et des familles et 3 centres accueillent des femmes seulement. En métropole, la capacité totale d'accueil en CRA est de 1 515 places. Pour les femmes et les familles, elle est de 252 lits répartis comme suit : pour les femmes, 139 lits, soit 9 % du total et pour les familles 113 lits, soit 7,5 %. En métropole, le taux d'occupation moyenne annuel est faible. Il est pour les femmes de 33 % en 2008 et pour les cinq premiers mois de l'année 2009, et pour les familles de 15 % seulement en 2008, 9 % pour les cinq premiers mois de l'année 2009.

Les mineurs ne sont pas retenus, au sens juridique du terme, puisqu'ils ne peuvent pas faire l'objet d'une mesure d'éloignement. Ils accompagnent leurs parents ou un de leurs parents qui sont eux-mêmes retenus, parce que la France a fait le choix, c'est discuté dans d'autres pays, mais nous, nous avons fait le choix de ne pas séparer les familles. Je parle sous contrôle de personnes qui auraient pu faire des investigations plus précises, mais les indications que j'ai me donnent à penser que les femmes, qui sont extrêmement minoritaires, comme vous le savez, sont très correctement traitées dans nos centres de rétention administrative.

Le secrétaire général et les services veillent à ce que toutes les adaptations et, a fortiori, toutes les constructions nouvelles soient particulièrement adaptées, avec une précision que vous connaissez. Ce sont des centres privatifs de liberté, parce qu'ils sont clos, mais, en même temps, les personnes sont libres à l'intérieur de cet espace. Elles déambulent, etc. Ce ne sont pas des « cellules ». Cela veut dire que, de toute façon, la mixité, sauf centres de rétention administrative totalement séparés, est inéluctable et je crois, à certains égards, souhaitée.

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Le président Pichon avait posé une interrogation à propos du centre de Coquelles et de la contribution que pourrait apporter l'autorité britannique. Quelle est votre appréciation sur Coquelles et sur ce lieu de rétention qui prive de nombreux candidats à la traversée de la Manche, du mouvement qu'ils voudraient opérer ?

Monsieur Eric BESSON, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire - Je n'ai pas répondu à cette question et pas non plus à celle des coûts des reconduites à la frontière. Si vous le voulez bien, Monsieur le président, et si vous en êtes d'accord, je répondrai aussi à cela.

Lorsque je disais tout à l'heure que j'enviais votre liberté de ton, c'était une formule à spectre large et à application large, et elle s'applique aussi à cette question. Pour parler très clairement, oui, vous avez raison, nous assurons la protection de l'entrée au Royaume-Uni des étrangers en situation irrégulière, pour une raison que tout le monde connaît : le charme et l'intelligence britanniques font que nos partenaires britanniques ont choisi d'être dans les accords dits de Dublin, ce qui leur permet de demander des réadmissions dans les pays d'entrée, mais ils ne participent pas à l'espace Schengen. Donc, la frontière entre l'espace Schengen et le Royaume-Uni passe par la Manche. Vous avez eu totalement raison de dire que nous surveillons notre sortie du territoire, mais surtout, de fait, l'entrée de celle du Royaume-Uni.

La raison pour laquelle je ne peux pas aller très loin, c'est que nous sommes en pleine discussion, en pleine négociation, et même négociation tonique, avec les Britanniques sur ces questions, qui pourraient - je mets au conditionnel - connaître un début d'application, dès lundi prochain, lors du sommet franco-britannique, si nous réussissons, ce qui, au moment où je vous parle, n'est pas acquis. La négociation, qui est tendue, va peut-être échouer, auquel cas je devrai en prendre acte et remettre l'ouvrage sur le métier. Voilà ce qu'il en est. Très concrètement, nous demandons aux Britanniques une contribution financière beaucoup plus importante. En même temps, nous avons un traité, qui est le traité du Touquet, dans le cadre duquel nous devons inscrire notre action, ce qui fait que nous avons obligation d'assurer la sortie, qui est donc leur entrée.

Avec votre autorisation, Monsieur le président, je voudrais revenir sur le sujet parfois controversé du coût des reconduites à la frontière, puisque le rapport l'aborde, votre rapporteur aussi, et que ce débat est sur la place publique. Je voudrais souligner trois points : d'abord l'extrême difficulté pour établir de façon fine le coût complet d'une reconduite. En effet, il faut non seulement prendre en compte la diversité des sources d'informations budgétaires, mais aussi chercher à isoler, au sein de ces masses budgétaires, la part exacte consacrée à une reconduite. Par exemple, les services de police et de gendarmerie exercent, en permanence, un ensemble de missions de sécurité publique préventives et répressives qui peuvent les conduire à interpeller des étrangers en situation irrégulière.

Clairement, une opération de sécurité routière par laquelle policiers ou gendarmes arrêtent des automobilistes et découvrent dans la voiture un certain nombre d'étrangers en situation irrégulière, je sais qu'il y a des spécialistes de la comptabilité analytique, et cela n'est pas une évidence complète.

Deuxièmement, plusieurs travaux ont néanmoins tenté de cerner au mieux le coût d'une reconduite. Votre rapporteur s'est livré lui-même à une première évaluation en 2008. La Cour des comptes donne aussi une évaluation dans son rapport, en partie incomplète, elle le souligne elle-même. Compte tenu des divergences dans les chiffrages jusqu'à présent rendus publics, il m'a paru indispensable de commander une étude approfondie à l'Inspection générale de l'administration. Nous obtiendrons des conclusions de ce travail, à l'automne, et si vous le souhaitez, Monsieur le président, nous vous en rendrons compte à votre demande.

Au-delà des chiffres, nous devons nous poser quand même la question politique sur la portée réelle d'un tel indicateur. Je ne le conteste pas, je viens de dire que nous allons essayer de nous en doter, mais parfois, je lis, en dehors de cette salle ou de ce rapport, une utilisation qui me paraît excessive de l'intérêt de cet indicateur. Quand bien même nous aboutirions à un chiffre jugé élevé du coût d'une reconduite à la frontière, qu'en tirerions-nous comme conclusion ? Faudrait-il pour autant renoncer à éloigner des étrangers en situation irrégulière ? Je me pose même la question. Si on allait au bout, ne faudrait-il pas comparer le coût de l'éloignement au coût du non-éloignement ? Parce que le non-éloignement a des coûts tout aussi évidents, parfois aussi difficiles à établir. Il y a des coûts directs et des coûts indirects au non-éloignement.

Le non-éloignement a-t-il un impact réel ou pas sur le travail illégal ? Il y a des coûts directs et indirects à la protection sociale. Je prends un seul exemple, l'aide médicale d'Etat que nous nous honorons d'accorder. Que mes propos ne soient pas mal interprétés, je ne suggère pas une seule seconde de faire des économies en la matière. Les parlementaires, et au-delà les Français, ont le droit de savoir que cela coûte 480 millions d'euros. Il y a un coût à la non-reconduite. Je ne parle pas des problèmes de logements, de squats et de coûts politiques au sens larges, c'est-à-dire pour tous les républicains des effets induits de l'immigration illégale.

Je crois donc que nous ferons ce travail. Nous le ferons le plus consciencieusement possible, mais je mets en garde par avance celles et ceux - je ne suggère pas qu'il y en ait ici - qui voudraient abuser d'un éventuel chiffre élevé, parce que, de ce fait, il faudrait dire quelles sont les solutions alternatives que nous proposons.

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Monsieur le ministre, levons une éventuelle ambiguïté. Il ne s'agit pas ici de remettre en cause les reconduites à la frontière. En revanche, la connaissance de ce qu'il en coûte peut peut-être inciter les différents acteurs de la reconduite à la frontière, sans qu'il soit porté atteinte au droit des retenus, de rechercher des aménagements pour rendre plus efficace ces procédures. L'efficacité pourrait se mesurer par un allègement du coût de la reconduite à la frontière. J'espère avoir levé une éventuelle ambiguïté.

Monsieur Eric BESSON, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire - Il n'y en avait pas dans mon esprit, notamment pas vous concernant.

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Très bien.

Monsieur Eric BESSON, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire - Je souscris totalement à votre conclusion, et c'est ce que nous allons faire. Si vous me permettez d'un mot, dans un autre domaine qui n'a strictement rien à voir - je fais bien la séparation -, si on prend la question de l'asile, l'ambition que nous nous assignons avec mes équipes, de réduire le délai d'obtention de la réponse de l'asile, qui est aujourd'hui de l'ordre de 17,8 mois, donc 18 mois : nous nous sommes assignés l'objectif de le réduire en 2 ans à 9 mois, décision de l'OFPRA, puis décision de la Cour nationale du droit d'asile. Cela a non seulement un impact pour l'intéressé, notamment pour les demandeurs d'asile de bonne foi, mais cela a aussi des conséquences budgétaires qui sont mécaniques.

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Le sénateur Gouteyron a fait des propositions pour améliorer ces procédures consistant à déléguer des fonctionnaires de l'OFPRA dans les consulats français des pays qui sont les plus actifs dans les flux migratoires vers la France, de telle sorte que ceux qui, à Paris, à l'OFPRA, instruisent les demandes d'asile, aient des correspondants dans les pays concernés pour faciliter l'instruction des dossiers et le prononcé le plus rapide possible des décisions. Je ne sais pas où on en est, mais en tout cas il est apparu que ces propositions d'Adrien Gouteyron n'avaient pas d'emblée reçu de suites concrètes. C'est pour nous un élément qui est important qui pourrait accélérer et faciliter le travail de l'OFPRA.

Monsieur Eric BESSON, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire - Vous avez eu raison, Monsieur le président, si vous me permettez d'un mot de prolonger ce débat : dans la décomposition des 18 mois, des 17,8, l'OFPRA, c'est à peu près 3 mois, et c'est 14 virgule quelque chose pour la Cour nationale du droit d'asile. Dans les textes que vous avez votés récemment, vous nous avez autorisés - le président de la commission des lois de votre assemblée était intervenu en ce sens - vous nous avez autorisés à créer des postes de magistrats spécialisés en la matière. L'harmonisation et la professionnalisation étaient indispensables. Vous avez raison, on peut faire mieux sur l'OFPRA. On part d'un délai qui est acceptable - 3 mois - le vrai problème est forcément dans l'appel de 14 mois et quelques.

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Il nous est apparu quand même que si on avait des représentants dans les pays dont les demandeurs de droit d'asile sont originaires, on faciliterait grandement la solution des dossiers. Cela dépend du ministère des affaires étrangères.

Monsieur Eric BESSON, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire - L'OFPRA, oui. Le problème, c'est les consulats, c'est-à-dire que le personnel des consulats reste affecté au ministère des affaires étrangères. Cela avait fait l'objet d'un débat. Ce qui est vrai c'est que, sauf dans les très grands consulats, les membres du personnel ont des tâches polyvalentes multiples qui ne ressortent pas toutes des problèmes d'état civil et de visa, notamment l'appui aux Français résidant sur place.

Monsieur Pierre BERNARD-REYMOND, rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration » - Simplement, puisque nous évoquons le ministère des affaires étrangères, je voulais dire que j'avais été surpris à la lecture du rapport de la Cour des comptes, que cette dernière avait envoyé les questionnaires à plusieurs ambassades, et que toutes n'avaient pas répondu. Je m'en étonne, je suis surpris et peiné de voir que lorsque la Cour des comptes de notre pays interroge une ambassade, elle n'a pas systématiquement une réponse.

Monsieur Eric BESSON, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire - Monsieur le rapporteur, je prends acte de votre remarque et je la transmettrai à mon collègue ministre des affaires étrangères.

Monsieur Alain PICHON, président de la 4 ^ème chambre de la Cour des comptes - J'ai entendu la remarque du sénateur Bernard-Reymond. Je ne voudrais pas qu'on prenne en mauvaise part nos demandes de renseignements. Il y avait deux aspects. Il y avait à la fois l'aspect autorisation consulaire, etc., mais surtout on souhaitait, à votre demande Monsieur le sénateur, essayer de vous rassembler le maximum d'informations et de documentation pour avoir une comparaison, avec toute la mesure qu'il convient, des pratiques en matière de rétention administrative dans les différents pays. De ce point de vue, on s'était adressé à nos ambassades à l'étranger. Certaines ont répondu assez spontanément, d'autres n'ont pas eu le temps de répondre. Je ne disais rien d'autre.

Madame BRICQ, sénatrice de Seine-et-Marne - Monsieur le président Hyest, notre beau département abrite le plus important centre de rétention administrative, puisqu'il s'agit du Mesnil-Amelot, qui est sous les pistes de Roissy, quasiment sur les pistes du reste, et sous les avions. Comme c'est le plus important et qu'il est appelé à se développer - il est appelé à passer de 140 à 240, je crois, mais vous pouvez rectifier mes chiffres - je me suis intéressée à ce que la Cour disait dans le rapport.

S'agissant notamment de la gendarmerie, elle a noté le coût élevé par retenu. C'est bien un coût par tête du nouveau centre de Mesnil-Amelot qui serait de 180 000 euros. Elle l'explique, notamment, par la nécessité de construire, à côté du centre, un bâtiment pour héberger les escadrons de gendarmes mobiles. Cela suscite des interrogations chez elle, puisque la garde des CRA ne relève pas, en principe, des missions de gendarmes mobiles. Monsieur le ministre, comme tout à l'heure, vous avez évoqué une vraie préoccupation, que je connais par ailleurs, celle du ministère de la justice, en l'occurrence le tribunal de grande instance de Meaux qui, pour alléger ses coûts et faciliter son travail, justement, souhaiterait tenir des audiences foraines sur le site du nouveau centre, du centre étendu.

Ma question est : est-ce justifié que ce soit la gendarmerie mobile qui bénéficie de cette extension ou est-ce que ce ne serait pas plutôt à la justice pour accélérer les procédures d'occuper les lieux ? Je ne sais pas si le coût est justifié par rapport au coût habituel des autres centres de rétention. N'y voyez pas malice, Général et Colonel, parce que les autres sont « la police nationale ». Je sais que maintenant police et gendarmerie travaillent de concert.

Monsieur Eric BESSON, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire - Vous avez raison, Madame la sénatrice. Le transfert à la police aux frontières, que j'évoquais tout à l'heure, de la gestion des CRA fait que les bâtiments occupés par les gendarmes mobiles vont être libérés. L'utilisation qui va en être faite va correspondre à votre préoccupation, puisqu'ils vont être transformés en salle d'audience. Par ailleurs, une réunion interministérielle - je ne sais pas si ses résultats ont été rendus publics ou pas - aboutit à un meilleur partage des coûts entre le ministère de l'intérieur et le ministère dont j'ai la charge. Globalement, toutes les préoccupations que vous venez d'exprimer vont être satisfaites.

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Monsieur le président Pichon, avez-vous d'ultimes observations à formuler ?

Monsieur Alain PICHON, président de la 4 ^ème chambre de la Cour des comptes - Non, merci Monsieur le président, j'avais juste deux remarques. Je prends acte, et je remercie le ministre des renseignements qu'il a fournis dont nous ne disposions pas complètement, pour mieux apprécier l'effet de l'attribution par allotissement pluraliste et les données chiffrées qu'il a fournies conduiraient sans doute à nuancer l'appréciation que nous avons portée, j'en conviens. Une remarque toutefois : on passe de 4 millions à 4,8 millions, mais c'est vrai que le périmètre est plus large. Je trouve, si vous me permettez, que la mesure du coût serait encore plus pertinente si on le rapportait non pas au nombre de places, mais au nombre de retenus traités dans l'année. L'assistance juridique est faite aux retenus, elle n'est pas faite à un lit ou à un espace. Ce n'est pas au mètre carré, c'est au nombre de personnes.

Monsieur Eric BESSON, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire - Vous avez raison Monsieur le président, mais la flexibilité que suggère le gouvernement en matière de gestion de ressources humaines ne sera jamais celle que vous appelez de vos voeux, parce que les personnes qui sont salariées pour apporter une assistance sont sur place et ont un coût fixe, si je puis dire. C'est assez indépendant du nombre de personnes dans le centre de rétention.

Monsieur Alain PICHON, président de la 4 ^ème chambre de la Cour des comptes - Si vous permettez, avec toute la prudence qu'il convient, car je crois que c'est en négociation, je rendrai compte au premier président, car il est très attentif à l'effet éventuellement de nos idées ou de nos recommandations, si effectivement la négociation avec les Britanniques aboutit. Je formule les voeux les plus ardents pour qu'elle aboutisse, selon les voeux du ministre.

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Monsieur le ministre, nous sommes au terme de cette audition pour suite à donner. Je voudrais vous remercier pour votre présence, pour votre disponibilité, votre écoute et la précision de vos réponses. Je remercie Monsieur le président Pichon, ainsi que Messieurs les conseillers-maîtres Géraud Guibert et Christian Martin, Monsieur Laurent Michelet, conseiller référendaire qui ont participé à cette enquête et à la mise en forme de ce rapport qui a été soumis à la collégialité. Je remercie le président de la commission des lois, je remercie la présidente de la délégation aux droits des femmes, je remercie notre rapporteur spécial et chacun d'entre vous.

Pour conclure, j'invite les membres de la commission des finances présents à autoriser la publication des travaux du rapporteur spécial et de la Cour des comptes sous la forme d'un rapport d'information. Il n'y a pas d'objection ? Il en est ainsi décidé.

* ⁵ La demande, le 21 octobre 2008, d'une enquête auprès de la Cour des comptes a été prise à l'initiative de M. André Ferrand. Suite au renouvellement sénatorial, le bureau de la commission a ensuite désigné M. Pierre Bernard-Reymond rapporteur spécial pour la mission « Immigration, asile et intégration ».