II. EXAMEN DU RAPPORT
Réunie le mercredi 24 juin 2009 , sous la présidence de Nicolas About, président, la commission a procédé à l'examen du rapport d'information de Paul Blanc et Annie Jarraud-Vergnolle sur le bilan des maisons départementales des personnes handicapées .
Annie Jarraud-Vergnolle, rapporteur, a tout d'abord rappelé que les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) ont été créées par la loi « Handicap » du 11 février 2005 pour devenir les interlocuteurs uniques des personnes handicapées et les accompagner dans leurs démarches. Juridiquement constituées le 1 er janvier 2006, elles se sont progressivement mises en place dans l'ensemble des départements. Quatre ans après leur création, il est donc légitime de dresser un premier bilan de leur fonctionnement. Ce travail a nécessité de nombreuses auditions, la visite de six MDPH et le témoignage de plusieurs conseils généraux.
Malgré les difficultés qu'elles ont rencontrées lors de leur mise en place, les MDPH ont été globalement opérationnelles dès l'année 2007, grâce à l'appui logistique et financier de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) et à la mobilisation, plus ou moins forte selon les cas, des conseils généraux.
Du fait de l'instabilité de leurs moyens financiers et de leurs personnels, les MDPH n'ont pas encore atteint leur rythme de croisière mais elles sont sur la bonne voie pour remplir les missions qui leur ont été confiées : information, accueil et écoute des personnes handicapées ; aide à la définition du projet de vie ; évaluation des demandes ; décisions d'attribution et d'orientation et suivi de leur mise en oeuvre ; enfin, accompagnement et médiation.
La mission d'accueil est essentielle, puisqu'elle vise à informer les personnes handicapées et leurs familles, à les accompagner dans leurs démarches et dans la formulation de leurs demandes. En 2007, cette activité a fait l'objet de vives critiques de la CNSA, ce qui a conduit de nombreux départements à renforcer les équipes, à accroître leur formation et leur polyvalence, à hiérarchiser les demandes, à simplifier les démarches, à améliorer l'accessibilité des bâtiments ou à mieux prendre en compte le handicap sensoriel.
Ces efforts doivent être poursuivis pour faire face à l'afflux croissant des demandes : les MDPH reçoivent entre 3 000 et 8 000 appels par mois, dont 40 % à 50 % n'obtiennent pas de réponse immédiate, et accueillent de 10 000 à 32 000 personnes chaque année, la hausse de la fréquentation atteignant jusqu'à 40 % dans certaines maisons depuis 2006. L'équité devrait conduire à augmenter la durée d'ouverture au public pour atteindre trente-cinq heures hebdomadaires et celle des permanences téléphoniques, ce qui suppose que l'Etat et la CNSA octroient des moyens supplémentaires.
En ce qui concerne la qualité de l'accueil, la modernisation des systèmes de saisie et de traitement des demandes, qui nécessite la numérisation et la dématérialisation de plusieurs dizaines de milliers de dossiers, permettrait de délivrer instantanément les informations requises par les usagers sur le suivi de leur demande. Cette migration, engagée par plus de la moitié des MDPH, devrait être effective pour toutes d'ici à la fin de l'année 2009, grâce à la mobilisation d'effectifs supplémentaires ou au recours à des prestataires extérieurs.
Par ailleurs, le fonctionnement des équipes pluridisciplinaires et de la commission des droits et de l'autonomie (CDAPH) témoigne d'une meilleure maîtrise de l'approche pluridisciplinaire et de la forte implication des associations, malgré la fréquence et la longueur des réunions. On observe toutefois des difficultés de recrutement pour certains professionnels de santé (médecins, psychiatres, ergothérapeutes en particulier) constituant ces équipes.
A ce sujet, Annie Jarraud-Vergnolle, rapporteur, a déploré que les souhaits de la personne handicapée et son environnement soient insuffisamment pris en compte dans la construction de son projet de vie dont l'élaboration n'est pas systématique et se limite encore trop souvent à la juxtaposition d'éléments administratifs destinés à accorder le bénéfice de la prestation de compensation du handicap (PCH).
Ainsi, bien qu'elle ne représente que 6 % des demandes « adultes » et à peine 1 % des demandes « enfants », l'instruction de la PCH occupe le quart des moyens des MDPH et pèse fortement sur leur activité.
Il en est de même des décisions d'orientation scolaire, qui représentent 37 % des demandes « enfants » et font l'objet d'un projet personnalisé de scolarisation qui doit être réévalué chaque année : malgré la forte implication des enseignants référents, les décisions se heurtent souvent à un nombre insuffisant de places dans les établissements spécialisés ainsi qu'à la difficulté de trouver des auxiliaires de vie scolaire (AVS).
Par ailleurs, avec 293 000 demandes de reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH), 179 500 demandes d'orientation professionnelle et la mise en oeuvre, depuis le 1 er janvier 2009, de la réforme de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), l'insertion professionnelle va représenter près de la moitié des dossiers « adultes » traités par les MDPH et devenir une de leurs missions principales. Ceci nécessitera de nouveaux recrutements, la formation des personnels et une réorganisation des équipes, mais aussi le développement de partenariats avec le service public de l'emploi ainsi que la participation plus active des MDPH aux plans départementaux d'insertion des travailleurs handicapés (PDITH).
Cet afflux de demandes supplémentaires a ralenti considérablement le processus de résorption des stocks hérités des commissions départementales de l'éducation spéciale (CDES) et des Cotorep. Globalement, si les dossiers en attente pour les demandes « adultes » ont diminué, ils ont augmenté de 8 % pour les enfants et les stocks s'élèvent, en moyenne, à quatre mille dossiers par maison, ce qui justifie la poursuite des opérations engagées par les MDPH pour réduire les retards accumulés.
Ceci étant, les délais moyens de traitement des demandes sont pratiquement conformes, désormais, au délai légal de quatre mois : 2,5 mois pour les enfants et 4,2 mois pour les adultes, même si des disparités existent selon les MDPH et selon les prestations, le délai moyen d'examen de la PCH étant de 7,2 mois pour les adultes et de 6,7 mois pour les enfants. Il est vrai que certaines demandes complexes (PCH, orientation professionnelle ou évaluation du handicap psychique) nécessitent un temps d'instruction plus long, tandis que d'autres, plus simples (délivrance de cartes ou renouvellement de prestations) pourraient être examinées plus rapidement. D'ailleurs, les nouveaux formulaires de demandes offrent la possibilité aux usagers d'opter pour une procédure simplifiée, ce qui permet de réduire les délais d'instruction sans contourner le droit de la personne handicapée à exprimer ses souhaits.
Deux autres pistes sont envisageables pour améliorer les conditions d'examen des demandes en CDAPH : la mise en place de formations restreintes ou de commissions spécialisées thématiques pour statuer sur les cas les plus simples en laissant à la commission plénière le soin de trancher les cas litigieux ; et, pour certaines MDPH de grande taille, la possibilité de créer des commissions géographiques par secteur.
Enfin, il faut noter la grande utilité des instances de conciliation et de médiation créées par les MDPH, qui interviennent en cas de désaccord avec les décisions prononcées par la CDAPH : 84 % des maisons ont nommé un ou plusieurs conciliateurs qui traitent des recours gracieux et 62 %, un médiateur, chargé d'orienter les usagers vers les services sociaux ou le médiateur de la République, en cas de réclamations individuelles relatives aux droits fondamentaux. Les solutions proposées ont souvent permis d'éviter les recours contentieux.
A cet égard, plusieurs MDPH ont exprimé des inquiétudes sur l'iniquité des décisions prises par les tribunaux du contentieux et de l'incapacité (TCI) et par la cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail (Cnitaat), instance d'appel. Le manque de formation des médecins experts et des magistrats mais aussi la non-reconnaissance de la pluridisciplinarité des évaluations réalisées par les MDPH en sont la cause. Outre un effort de formation aux évolutions législatives récentes, Annie Jarraud-Vergnolle, rapporteur, a suggéré qu'une disposition législative précise que l'approche pluridisciplinaire doit également s'appliquer aux décisions prises par les TCI et la Cnitaat.
Puis Paul Blanc, rapporteur, a fait observer que l'instabilité des moyens financiers des MDPH et de leurs personnels les empêche de satisfaire pleinement les usagers, ce qui conduit à revoir les conditions de fonctionnement des MDPH et à s'interroger sur l'éventuelle évolution de leur statut.
Conformément à la loi, les MDPH ont été constituées en groupements d'intérêt public (Gip), réunissant de droit l'Etat, les organismes locaux d'assurance maladie et d'allocations familiales, ainsi que le département, qui en assure la tutelle administrative et financière. Ainsi, le conseil général y occupe une place prépondérante puisque son président nomme le directeur et préside la commission exécutive (Comex), qui comprend : pour moitié, des représentants du département ; pour un quart, des membres des associations de personnes handicapées ; et, pour le quart restant, des représentants de l'Etat et des organismes locaux de la sécurité sociale ainsi que, le cas échéant, des représentants des autres membres du Gip.
Ce statut présente l'avantage d'être assez souple et de s'adapter aux réalités locales. Ainsi, selon les cas, les MDPH sont soit relativement autonomes, avec une part majoritaire de personnels recrutés directement par le Gip, soit plus fortement intégrées aux services du conseil général, qui leur offrent un soutien logistique substantiel (locaux, personnels, gestion de la paye, aide pour les marchés publics, accès à certains avantages en nature...).
Dans l'ensemble, on constate une implication réelle, bien que variable, des conseils généraux, ainsi que la participation active des associations à la Comex et à la CDAPH, dont la valeur ajoutée a été unanimement soulignée. Enfin, le Gip a pour avantage de permettre de développer des partenariats avec les autres acteurs du handicap (association pour la gestion du fonds pour l'insertion des personnes handicapées, Agefiph, établissements médico-sociaux, service public de l'emploi, etc.) et de créer ainsi des synergies de réseau qui facilitent la mise en oeuvre des décisions de la CDAPH.
Malgré ces atouts, et afin de résoudre les difficultés liées à la multiplicité des statuts des personnes et à l'instabilité des agents mis à disposition par l'Etat, le Gouvernement envisage une évolution de la gouvernance des MDPH, dans le respect de quatre principes : donner à l'Etat les moyens d'assurer son rôle de garant de l'équité territoriale ; confirmer le département dans son rôle de responsable de la MDPH et lui donner une certaine souplesse de gestion ; préserver l'innovation que constitue la participation des associations à la gouvernance des maisons ; poser les bases d'une évolution vers des maisons départementales de l'autonomie et de la création d'un cinquième risque couvrant la perte d'autonomie liée au grand âge ou au handicap.
Trois options sont envisagées :
- le maintien du Gip et son aménagement pour améliorer la gestion des personnels et mieux garantir les financements ;
- l'intégration du Gip dans les services du conseil général, avec la création probable d'un service unique de prise en charge de la dépendance et une décentralisation complète des compétences des MDPH et de leurs personnels ;
- la création d'un établissement public administratif départemental qui, bien qu'indépendant, serait plus clairement placé sous l'autorité du conseil général, ce qui permettrait l'intégration des personnels d'Etat à la fonction publique territoriale et leur affectation à l'établissement. Celui-ci conserverait le caractère ambigu du Gip, entre service décentralisé et déconcentré, l'Etat, le conseil général et les associations pouvant siéger au conseil d'administration.
Paul Blanc, rapporteur, a indiqué sa préférence pour le maintien du Gip, avec une clarification des contributions financières de l'Etat et une stabilisation des personnels mis à disposition, afin de ne pas bouleverser l'organisation encore fragile des maisons. Toutefois, le détachement définitif des personnels ou leur intégration dans la fonction publique territoriale n'est pas réalisable dans le cadre juridique actuel.
La solution de l'intégration des MDPH dans les services du conseil général, qui a la faveur de nombreux présidents de conseils généraux, présente le double risque d'un désengagement de l'Etat et de la remise en cause de la participation des associations.
Reste donc l'option de la transformation du Gip en établissement public administratif départemental. Sans y être résolument hostile, Paul Blanc, rapporteur, a toutefois estimé qu'elle procède d'une « décentralisation non avouée », dont il faut préalablement définir plus clairement les contours (périmètre des compétences transférées, conditions financières de ce transfert, etc.). En l'absence de précisions sur les conditions de prise en charge de la dépendance et la création des maisons de l'autonomie, il semble difficile de répondre à ces questions.
De surcroît, il en résulterait deux chocs successifs imposés aux MDPH (changement de statut et évolution vers les maisons de l'autonomie), alors qu'elles ont déjà de nombreux défis à relever. Favorable à un nouvel examen du statut des MDPH, il est souhaitable de prendre le temps d'examiner soigneusement chaque possibilité au regard des missions que le conseil général et les MDPH seront amenés à assumer à l'égard des personnes âgées et handicapées.
Par ailleurs, les statuts multiples des personnels (fonctionnaires d'Etat ou du conseil général mis à disposition, personnels de droit public ou privé, agents détachés...), entraînent de nombreux dysfonctionnements : difficultés à mettre en place des rythmes de travail commun, en particulier pour les congés des personnels de l'éducation nationale ; problèmes du financement des formations organisées par le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), normalement réservées aux agents territoriaux ; instabilité des personnels mis à disposition par l'Etat, qui ont le droit, à tout moment, de demander leur retour dans leur administration d'origine ; enfin, absence de perspectives de carrières pour les personnels d'Etat et les contractuels du Gip.
En ce qui concerne la formation, des solutions conventionnelles ont été trouvées par la CNSA et le CNFPT pour offrir à tous les personnels, sans distinction, des formations adaptées aux besoins des MDPH. Par ailleurs, la CNSA a lancé un processus de référencement des formations proposées par différents organismes et a parallèlement recruté des « formateurs relais » pour organiser des sessions thématiques.
Enfin, pour donner des perspectives de carrière aux personnels d'Etat mis à disposition et conserver leur expertise, le Gouvernement envisage de leur proposer une affectation définitive à la MDPH, avec un droit d'option valable un an pour le retour à leur corps d'origine.
Comme cela a été le cas pour les techniciens de la direction départementale de l'équipement (DDE) et les techniciens, ouvriers et de services (Tos) des collèges et des lycées, l'affectation définitive des personnels aux MDPH pourrait prendre la forme : soit d'une intégration dans la fonction publique territoriale, soit d'un détachement sans limitation de durée.
Sans nier l'avantage de cette formule, Paul Blanc, rapporteur, s'est dit cependant réservé sur deux points :
- sur l'utilité de proposer un détachement sans limitation de durée, cette innovation législative dérogatoire du droit commun pouvant poser des problèmes juridiques et s'étant révélée peu attractive pour les agents de la DDE et les Tos, qui ont préféré intégrer la fonction publique territoriale, plus avantageuse ;
- sur le risque que l'attachement des personnels enseignants à leur métier et l'impossibilité de l'exercer à l'avenir au sein de la fonction publique territoriale constituent un motif de retour dans leur administration d'origine, ce qui serait très préjudiciable aux MDPH qui ont besoin de leur expertise.
Pour ces personnels, il a suggéré soit un détachement de droit commun, conventionnellement fixé à cinq ans renouvelables, soit une affectation à la MDPH, tout comme les professeurs sont affectés dans un lycée ou un collège, qui ont le statut d'établissements publics locaux d'enseignement. Dans ce cas, l'affectation à un Gip étant actuellement juridiquement impossible, seule l'option de l'établissement public départemental pourrait être envisagée.
Le dernier sujet concerne les problèmes liés au financement.
Selon la CNSA, les dépenses de fonctionnement des MDPH s'élevaient, en 2008, à environ 230 millions d'euros : 75 % de dépenses de personnel, 20 % pour les autres dépenses de fonctionnement et 5 % consacrés à l'investissement.
Au total, l'Etat et la CNSA apportent plus des deux tiers des moyens, tandis que les conseils généraux y contribuent, en moyenne, à hauteur de 32 %. Ces chiffres ne reflètent pourtant pas fidèlement la réalité, la moitié des dépenses des MDPH n'étant pas budgétées et celles-ci bénéficiant souvent, à titre gracieux, de services du conseil général.
Il en résulte deux motifs de préoccupation :
- la grande disparité de situations entre les départements, la part de l'Etat variant de 12 % à 67 % et celle des conseils généraux devant souvent s'ajuster en conséquence, ce qui pose un problème d'équité ;
- la question de la compensation financière des personnels mis à disposition par l'Etat : en vertu du principe de fongibilité asymétrique, lorsqu'un agent ainsi mis à disposition d'une maison départementale part à la retraite ou est muté dans un autre département, l'Etat doit le remplacer ou verser une compensation financière. Or, ce principe ne s'applique pas en cas de congé maladie ou maternité ou lorsque les personnels n'ont pas opté au départ pour la mise à disposition ou sont retournés dans leur administration d'origine. Dans ce cas, la compensation occasionne pour l'Etat une charge supplémentaire, puisqu'il doit financer à la fois le poste vacant qu'il s'était engagé à mettre à disposition et celui de l'agent qui a choisi de rester ou de retourner dans son administration d'origine. Pour couvrir le coût des postes vacants, l'Etat a ouvert des crédits exceptionnels de 7,9 millions d'euros en 2006 et de 8,25 millions d'euros en 2007 mais rien n'a été prévu pour 2008.
Financièrement acculées, certaines MDPH ont procédé, au début de l'année 2009, à l'émission d'un titre de recettes à l'encontre de l'Etat, en vue de l'assigner devant le tribunal administratif. D'autres maisons ont fait savoir que faute de trésorerie, elles seraient contraintes de licencier du personnel ou de différer l'opération de numérisation des dossiers. Enfin, nombre d'entre elles ont dû bénéficier du renfort du conseil général pour équilibrer leur budget et maintenir leurs effectifs.
Cette situation difficile a conduit la secrétaire d'Etat chargée de la solidarité à s'engager à pourvoir les postes devenus vacants et, à défaut, à verser une compensation prélevée sur une première enveloppe de 10 millions d'euros, au titre de 2009. Mais le financement pour 2008 n'est pas réglé et l'on peut craindre que ces pratiques ne se traduisent par l'incapacité des MDPH à poursuivre leur montée en charge, faute de certitude sur les moyens qui leur seront alloués.
Enfin, Paul Blanc, rapporteur, a recommandé qu'une attention particulière soit portée aux méthodes retenues par le Gouvernement pour déterminer la valeur de ses engagements vis-à-vis des MDPH. L'évaluation reste à ce jour fondée sur la valeur des postes en 2005, ce qui, en l'absence d'indexation, correspond à un différentiel d'environ 10 %. En cas de transfert des personnels, il faudrait que l'évaluation des coûts qui en résultera pour les conseils généraux soit établie au coût réel.
Pour conclure, il a émis le voeu que les MDPH dépassent leur phase de construction et entrent dans une phase de consolidation institutionnelle et professionnelle, dans le respect de l'esprit de la loi du 11 février 2005.
Guy Fischer a souligné que le rapport témoigne bien des difficultés auxquelles sont confrontées les MDPH, malgré les améliorations apportées par la loi du 11 février 2005. Il a dit partager l'ensemble des constats des rapporteurs et, en particulier, le souci d'améliorer le fonctionnement des maisons afin de leur permettre d'offrir aux personnes handicapées des services de proximité regroupés en un lieu unique.
Il s'est inquiété de la situation des personnels, certains agents recrutés en contrat aidé se trouvant dans une situation précaire, tandis que les personnels mis à disposition par l'Etat, qui peuvent retourner à tout moment dans leur corps d'origine, contribuent à déstabiliser l'organisation des MDPH. Il en résulte, pour les autres agents, une surcharge d'activité et une dégradation de leurs conditions de travail.
A cet égard, il a évoqué la persistance de stocks de demandes en attente qui pèse sur l'activité des maisons et de leurs personnels.
Il a souhaité que l'ensemble de ces problèmes puisse être résolu dans les plus brefs délais, insistant tout particulièrement sur la nécessité de corriger les inégalités territoriales dues à la plus ou moins grande implication financière des conseils généraux. Il a enfin demandé quel est le montant moyen de la PCH.
Isabelle Debré a déploré la remise en cause d'environ mille postes d'AVS d'ici à la fin de l'année scolaire, ceux-ci ayant été créés en 2003 et relevant de contrats de trois ans renouvelables une seule fois. Elle a évoqué la possibilité pour l'Etat de proposer aux associations qui gèrent ces personnels une délégation de service public, afin de permettre aux agents dont le contrat arrive à échéance de poursuivre leur activité et de se professionnaliser.
André Lardeux a voulu connaître les raisons pour lesquelles les rapporteurs ne sont pas favorables à l'intégration des MDPH dans les services du conseil général, se disant dubitatif sur l'amélioration apportée par une transformation du Gip en établissement public. Par ailleurs, il s'est inquiété de la diminution des recettes de la CNSA qui avoisine 4 % en 2009 et qui risque de suivre la même tendance en 2010. Il s'est interrogé à ce propos sur l'opportunité d'augmenter le taux de prélèvement des impôts et cotisations qui financent les MDPH et la PCH.
Alain Vasselle a approuvé l'initiative des deux rapporteurs d'effectuer un contrôle de l'application de la loi, souhaitant que cette démarche se développe à l'avenir. Puis il a signalé les difficultés de certains établissements sociaux et médico-sociaux à recruter des psychiatres, des médecins, des kinésithérapeutes, des infirmiers ou des aides soignants, qui ne sont pas dénuées de conséquences financières pour la sécurité sociale, les personnes handicapées devant systématiquement être transférées à l'hôpital.
Il s'est également étonné du faible succès de la PCH, s'interrogeant sur les raisons qui expliquent la préférence pour l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) ainsi que sur la durée des délais d'instruction. Il a par ailleurs confirmé le caractère inéquitable des décisions des TCI et le manque de formation des magistrats.
Revenant sur la question du statut des personnels, il a regretté de ne pas avoir eu connaissance du rapport avant l'examen du projet de loi « hôpital, patients, santé, territoires » car ces analyses auraient permis de mieux apprécier la solution qui a été retenue pour les personnels transférés aux agences régionales de santé (ARS).
Enfin, parmi les trois options possibles pour le futur statut des MDPH, il a souhaité connaître la solution ayant la préférence des rapporteurs.
Claude Jeannerot a demandé une analyse plus approfondie de la répartition des dotations versées aux départements pour financer la PCH : en effet, certains conseils généraux pour lesquels la montée en charge de cette prestation a été plus rapide, ont déjà consommé leur enveloppe et doivent puiser dans leurs propres réserves, ce qui pose un problème d'équité. Il a souhaité qu'une solution puisse rapidement être trouvée.
Bernard Cazeau est convenu de la grande disparité de situations des MDPH selon l'implication financière des conseils généraux. Il s'est dit favorable à une intégration des MDPH dans les services du conseil général afin que les personnels mis à disposition par l'Etat puissent être stabilisés s'ils souhaitent opter pour la fonction publique territoriale. Il a rappelé que le Gip avait été imposé, à l'époque, sous la pression des associations nationales : or, si celles-ci sont très écoutées en haut lieu, le regard des associations locales est souvent différent et elles entretiennent d'excellents rapports avec les collectivités territoriales. Très souvent, les associations nationales entrent en conflit avec les conseils généraux, afin de reprendre le contrôle sur leurs déclinaisons locales. Enfin, il s'est dit convaincu de la prochaine montée en charge progressive de la PCH.
Annie David a souhaité que des suites puissent être données aux conclusions du rapport et qu'il soit fait mention des problèmes spécifiques qui se posent pour les AVS, dont le statut, la formation et les perspectives de carrière ne sont pas satisfaisants, ce qui n'est pas sans conséquence pour les enfants handicapés. Elle a évoqué la multiplicité des statuts de ces personnels, certains étant recrutés soit par les rectorats, soit directement par les établissements scolaires, soit encore par des associations. Elle s'est également inquiétée que certains établissements remplacent les AVS par des emplois vie scolaire (EVS), dont le niveau de qualification est inférieur.
Nicolas About, président, a proposé que les recommandations des rapporteurs soient traduites dans une proposition de loi, en y intégrant des dispositions relatives au statut des AVS, et que le rapport soit officiellement remis au Gouvernement, assorti d'une liste de préconisations précises.
Marie-Thérèse Hermange a signalé le retard pris dans la mise en accessibilité des bâtiments publics, souhaitant qu'un contrôle spécifique soit réalisé sur ce sujet. Elle s'est demandé dans quelle mesure la solution retenue pour les futurs personnels des ARS pourrait être applicable au cas des MDPH. Enfin, elle s'est étonnée de l'augmentation importante des dossiers en attente pour les demandes « enfants », souhaitant en connaître les raisons.
Nicolas About, président, a indiqué que cette dégradation provient de la récente mise en oeuvre de la PCH enfant.
Jacky Le Menn a souligné la disproportion qui existe entre la faible part des demandes de PCH, 6 %, et celle des effectifs mobilisés pour son instruction, 25 %. Il s'est également inquiété des moyens mis à disposition des MDPH pour faire face à la montée en charge de cette prestation.
De même, faisant valoir l'intérêt d'installer des antennes de proximité pour rapprocher les services des personnes handicapées, il s'est demandé comment les départements vont trouver les moyens de les financer. De façon plus générale, cela pose la question du maintien du rôle de garant de l'équité territoriale assuré par l'Etat et de sa contribution au financement des maisons. A cet égard, il a rappelé que les conseils généraux offrent à titre gracieux de nombreux services aux MDPH, dont le coût n'est pas pris en compte.
Comme ses collègues, il s'est dit favorable à l'élaboration rapide d'une proposition de loi relative au statut des personnels et des MDPH. Enfin, il a souligné l'enjeu majeur que représente la formation des personnels pour améliorer la qualité du service rendu ainsi que l'urgence d'augmenter les moyens des MDPH pour éviter une surcharge d'activité des agents en place.
Yves Daudigny s'est dit en accord avec le diagnostic exposé par les deux rapporteurs et avec les pistes proposées. Il a souligné l'implication plus ou moins forte des conseils généraux, selon les départements, qui explique le positionnement variable des présidents de conseils généraux au sein de l'assemblée des départements de France (ADF). Leurs positions ont sensiblement évolué depuis le début de l'année : alors que la majorité était au départ favorable à la suppression du Gip, les avis sont aujourd'hui plus nuancés. En revanche, le constat est unanime sur l'urgence de prévoir des solutions financières à très court terme.
A titre personnel, il s'est dit favorable à l'option retenue par les rapporteurs qui privilégient le maintien du Gip, à condition que cette solution soit juridiquement compatible avec une stabilisation des personnels mis à disposition et une clarification des responsabilités financières de chaque contributeur. Une étude plus approfondie devra être faite sur ce sujet. Il a néanmoins rappelé que de nombreux présidents de conseils généraux privilégient l'intégration des MDPH dans les services du conseil général, cette solution ayant le mérite de mettre en cohérence et de regrouper les services offerts aux personnes âgées et aux personnes handicapées.
Par ailleurs, il a indiqué que l'essentiel des dépenses supportées par les départements concerne la PCH. Si, en 2008, les montants versés par la CNSA ont été supérieurs aux dépenses engagées par les départements, le taux de couverture, en 2009, ne devrait pas excéder 70 %. Le différentiel devra forcément se reporter sur la fiscalité des conseils généraux. C'est un sujet qui ne pourra être éludé dans les années à venir.
Raymonde Le Texier s'est dite frappée par les dysfonctionnements mis en évidence par les rapporteurs alors que les MDPH ont déjà plus de trois ans d'existence. Elle s'est montrée particulièrement sensible aux difficultés de recrutement des AVS qui empêchent plus d'une centaine d'enfants de son département d'être scolarisés en milieu ordinaire, sans parler de ceux qui ont bénéficié des services d'un AVS pendant deux ans puis qui, faute de personnel, n'ont plus pu être scolarisés ensuite.
Nicolas About, président, a signalé que les rapporteurs présenteront leurs conclusions à la presse le 1er juillet et a souhaité qu'elles fassent l'objet d'une proposition de loi dès que possible, avant que le Gouvernement n'avance sur ce dossier.
En réponse aux différentes interventions, Annie Jarraud-Vergnolle, rapporteur, a expliqué que l'accumulation de dossiers en attente et la longueur des délais d'instruction de certaines demandes proviennent :
- d'une part, de la réforme de l'AAH qui rend plus difficile l'évaluation des demandes et pour laquelle les personnels concernés ne disposent d'aucun guide, le rapport du groupe de travail missionné sur ce sujet étant attendu pour la fin du mois de juillet ;
- d'autre part, du fait que l'évaluation des demandes de PCH nécessite plus de temps en raison de leur complexité, en particulier lorsqu'il s'agit de personnes atteintes d'un handicap psychique. Le faible nombre de psychiatres et de médecins mis à disposition des MDPH peut aussi expliquer l'engorgement que connaissent certaines maisons.
Ceci étant, la plupart des MDPH ont quasiment résorbé leurs stocks et, souvent, les dossiers en souffrance correspondent à des demandes qui ont reçu des réponses négatives mais non transmises. Par ailleurs, elle a signalé que le montant moyen des PCH accordées s'élève à environ 1 090 euros.
S'agissant des AVS, elle a distingué deux cas : celui des professionnels qui accompagnent des enfants handicapés moteur, qui exercent très souvent à temps partiel, dans le cadre de contrats aidés, et qui ont un faible niveau de qualification ; et celui des AVS plus spécialisés, placés auprès d'élèves atteints d'un handicap psychique, qui ont ainsi acquis une compétence qui mérite d'être valorisée et justifie une pérennisation de leur statut. Dans l'ensemble, elle a souhaité une stabilisation et une professionnalisation de ces personnels.
Isabelle Debré a fait valoir que les moyens mis en oeuvre pour scolariser les enfants handicapés constituent un investissement pour l'avenir, puisqu'ils permettent de les préparer à l'acquisition d'une qualification professionnelle et à une éventuelle insertion dans la vie active. Les questions financières ne peuvent donc être avancées pour justifier une limitation des moyens.
Annie Jarraud-Vergnolle, rapporteur, a dit partager cette analyse qui relève de la théorie du « coût évité ».
Paul Blanc, rapporteur, est convenu de la nécessité de créer un véritable statut des AVS, tout en soulignant la valeur ajoutée que représente la présence des enseignants spécialisés au sein des équipes pluridisciplinaires et des CDAPH, qui participent à la construction du PPS et aux décisions d'orientation scolaire. Leur expertise leur permet d'apprécier en particulier la réelle nécessité de la présence d'un AVS aux côtés des élèves pour les scolariser en milieu ordinaire, celle-ci pouvant être inopportune l'année suivante pour favoriser leur autonomie. Le rôle de l'enseignant référent est précisément de surmonter les réticences des professeurs qui craignent que la présence d'un enfant handicapé déstabilise la classe, mais aussi d'expliquer aux familles que la scolarisation en milieu ordinaire n'est pas toujours la meilleure solution et que la présence d'un AVS n'est pas forcément recommandée pour le développement de l'enfant.
En réponse à Alain Vasselle, Annie Jarraud-Vergnolle, rapporteur, a indiqué que la PCH vient d'être étendue aux enfants et qu'elle nécessite une étude comparative relativement lourde afin que les parents puissent choisir entre le complément d'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH) et cette nouvelle prestation. Pour les adultes, la PCH est encore peu attractive car elle prend mal en compte les aides ménagères et nécessite la transmission de justificatifs qui ne sont pas demandés pour l'ACTP. Une réflexion des directeurs des MDPH est en cours sur ce sujet.
Au sujet des décisions prises par les TCI et la Cnitaat, elle a précisé que de nombreux jugements mettent en évidence la non-prise en compte de l'approche pluridisciplinaire par les magistrats et les médecins experts. Cette dérive par rapport à l'esprit de la loi du 11 février 2005 a été signalée par le médiateur de la République, Jean Paul Delevoye. Elle pourrait faire l'objet d'une disposition spécifique dans la future proposition de loi.
En réponse à Marie-Thérèse Hermange, elle a évoqué les problèmes d'accessibilité de la MDPH du Val-de-Marne, qui doit bientôt changer de locaux.
En réponse à Jacky Le Menn, elle s'est dite pleinement en accord avec la nécessité d'augmenter les moyens en personnels pour faire face aux nouvelles missions des MDPH.
Paul Blanc, rapporteur, a rappelé que la loi de 2005 résulte pour une grande part du rapport d'information et de la proposition de loi établis par la commission des affaires sociales en 2002. Il a fallu trois ans au Gouvernement pour se saisir de la question et soumettre au Parlement un projet de loi pour réformer la loi précédente datant de 1975. S'il a reconnu les insuffisances de la loi de 2005, il a relativisé l'ampleur de ses dysfonctionnements, dès lors que sa mise en oeuvre est relativement récente. Favorable à l'élaboration d'une proposition de loi pour améliorer le fonctionnement des MDPH, il a néanmoins estimé nécessaire de réaliser une expertise juridique plus approfondie sur le statut des personnels et des maisons.
En réponse à André Lardeux et Bernard Cazeau, il a indiqué que l'intégration des MDPH aux services du conseil général présente deux inconvénients majeurs : la difficulté de garantir la participation des associations et le risque d'un désengagement de l'Etat.
Au sujet des financements, il a partagé l'inquiétude d'André Lardeux sur la diminution des recettes de la CNSA, celles-ci ayant d'ores et déjà subi une baisse de l'ordre de 100 millions d'euros, qui affectera, dès 2009, le montant des dotations allouées aux conseils généraux.
En revanche, n'ayant eu aucun écho de revendications relatives aux conditions de travail, il s'est dit moins pessimiste que Guy Fischer sur l'état d'esprit des personnels des MDPH et la précarité de leur statut, les contrats aidés étant peu nombreux.
Par ailleurs, il a souligné le paradoxe de la difficulté à pourvoir des postes dans les MDPH alors qu'on observe parallèlement une augmentation du taux de chômage. Il a souhaité que le ministère de l'éducation nationale se mobilise pour développer les filières sociales et médico-sociales.
En ce qui concerne la PCH, il a rappelé que la faible prise en compte des aides ménagères explique en grande partie sa faible attractivité par rapport à l'ACTP, qui est souvent considérée comme un complément de revenu. Cet inconvénient appelle des aménagements qui pourraient figurer dans la future proposition de loi.
En réponse à Marie-Thérèse Hermange, il a fait observer que la loi a fixé à 2015 l'échéance pour la mise en accessibilité des bâtiments. Le diagnostic doit être en revanche établi d'ici à la fin de l'année 2009. Il a salué à cet égard la mobilisation exemplaire des DDE qui organisent des réunions avec les communes pour les accompagner dans cette démarche. Toutefois, il a reconnu la difficulté de mettre en accessibilité, dans les délais, les matériels roulants et les quais de gare. En effet, la durée d'amortissement de ces matériels est au minimum de quinze à vingt ans et l'homologation des nouveaux transports n'a pas fait l'objet d'un contrôle suffisamment rigoureux.
Revenant sur l'évolution possible du statut des MDPH, il a mis en évidence la souplesse et l'adaptabilité du Gip aux choix locaux sans pour autant que le rôle de garant de l'équité territoriale assuré par l'Etat soit remis en cause. Il a insisté sur la nécessité de trouver une solution qui permette de conserver l'expertise des personnels mis à disposition. Enfin, s'agissant de la réforme de l'AAH, il a regretté que le rapport du groupe de travail missionné sur ce sujet pour élaborer un guide de l'employabilité intervienne si tardivement.
A l'issue de ce débat, la commission a approuvé les conclusions de ce rapport d'information et autorisé sa publication .