TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. AUDITION
Réunie le mardi 24 mars 2009 , sous la présidence de Nicolas About, président, la commission a procédé à l'audition de Laurent Vachey, directeur de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) sur la situation des maisons départementales des personnes handicapées ( Paul Blanc et Annie Jarraud-Vergnolle, rapporteurs ).
Laurent Vachey, directeur de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), a tout d'abord présenté les comptes de la CNSA pour l'exercice 2008 et les perspectives pour 2009. L'exercice 2008 s'achève avec une sous-consommation significative des crédits consacrés à l'objectif global de dépenses destiné aux personnes âgées, de l'ordre de 500 millions d'euros, et une légère surconsommation 30 millions - de ceux dédiés aux personnes handicapées. La situation, pour les personnes âgées, s'explique, cette année encore, à la fois par les délais d'installation des places financées, en moyenne de deux à trois ans, et par les retards pris dans la médicalisation des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad).
En ce qui concerne le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (Apa) et de la prestation de compensation du handicap (PCH), les concours de la CNSA sont répartis entre les départements en fonction de ses recettes et non de leurs dépenses, même lorsque la recette est supérieure à la dépense, ce qui a été le cas pour la PCH depuis 2006. Cette surdotation est arrivée à son terme vers la fin 2008 et le concours moyen de la CNSA va couvrir environ 98 % de la dépense des départements.
Ceci étant, la situation est loin d'être la même dans tous les départements : si certains vont encore bénéficier de surdotations au titre de la PCH, d'autres recevront des crédits inférieurs à leurs besoins. Pour l'Apa, la situation est moins favorable, les dépenses des départements ayant été seulement couvertes à hauteur de 33 % en 2008.
Si les recettes de la CNSA ont été supérieures aux prévisions en 2008, grâce au produit plus élevé que prévu de la contribution solidarité autonomie (CSA) et de la contribution sociale généralisée (CSG), ainsi que des placements de trésorerie, la situation va se dégrader en 2009. La baisse de la recette globale sera notable, en raison de la crise économique et financière, et l'on estime que le concours de la CNSA au financement des deux prestations (PCH et Apa) devrait subir une baisse de 100 millions d'euros.
Les sections 4 et 5 du budget, consacrées respectivement au financement des dépenses de formation des personnels et aux actions innovantes, devraient être à l'équilibre en 2008, après plusieurs années de sous-consommation des crédits.
Enfin, les frais de fonctionnement, qui ne représentent que 0,1 % des dépenses totales de la caisse, devraient atteindre 14,5 millions d'euros en 2008.
Paul Blanc, rapporteur, a souhaité connaître l'évolution des crédits versés aux maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) depuis leur création.
Laurent Vachey a indiqué que la contribution pérenne de la CNSA a été portée à 45 millions d'euros en 2008. A la demande du secrétariat d'Etat en charge de la solidarité, un complément de 15 millions d'euros, prélevé sur la première section du budget de la caisse, devrait être accordé aux MDPH en 2009 pour leur permettre de faire face à la montée en charge de la PCH enfant et à la mise en oeuvre de la réforme de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), cette dernière devant se traduire par plus de cent mille demandes annuelles de reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH) dès 2009.
Guy Fischer a souhaité savoir si cette augmentation du concours de la CNSA, porté à 60 millions d'euros, sera confirmée en 2010 et les années suivantes.
Laurent Vachey n'a pas exclu que cette contribution soit maintenue en 2010, à la condition que le concours de 19 millions d'euros que la CNSA verse à la branche famille au titre de la majoration de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH) aux parents isolés soit supprimé, en vertu du principe de séparation des mesures qui relèvent de la seule compensation du handicap et de celles qui s'inscrivent dans le cadre de la politique familiale.
Paul Blanc, rapporteur, s'est enquis des mesures prévues afin de permettre la mise en oeuvre rapide de la réforme de l'AAH et de réduire les délais de traitement des dossiers.
Laurent Vachey a annoncé la présentation prochaine d'un rapport précisant les modalités d'évaluation de l'employabilité des personnes handicapées. Outre la formation des personnels concernés, les MDPH devront nouer des partenariats avec le Pôle emploi, le réseau « Cap Emploi », l'association pour la gestion du fonds pour l'insertion des personnes handicapées (Agefiph) et le fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) afin d'assurer l'accompagnement vers l'emploi des personnes ayant obtenu une RQTH.
A cet égard, il a fait observer que les quinze à vingt équivalents temps plein (ETP) supplémentaires prévus pour la mise en oeuvre de la réforme de l'AAH sont notoirement insuffisants.
En ce qui concerne le traitement des demandes, il a rappelé qu'en 2007, les délais moyens d'examen des dossiers ont été de 4,4 mois pour les adultes et de 2,1 mois pour les enfants. En 2008, on devrait observer une réduction des délais de traitement des demandes de prestations destinées aux adultes et, à l'inverse, une légère augmentation pour celles réservées aux enfants.
Afin d'améliorer le fonctionnement des MDPH, la CNSA a organisé un système d'information sur les bonnes pratiques qui comprend une lettre électronique hebdomadaire, des séquences de formations régulières, « Les jeudis de la compensation », et une évaluation du fonctionnement et de l'organisation des MDPH. Par ailleurs, la CNSA met en place des groupes de travail ouverts aux personnels des MDPH, aux représentants des associations ou des administrations concernées pour traiter de sujets d'actualité, tels que la prise en charge des frais de transport, l'organisation de l'accueil dans les MDPH, etc.
Annie Jarraud-Vergnolle, rapporteur, a demandé que soient mis en évidence les dysfonctionnements et les atouts des MDPH, s'interrogeant en particulier sur l'adéquation de leur statut à leurs missions.
Laurent Vachey est convenu de la nécessité de trouver un cadre juridique plus adapté, permettant en particulier de stabiliser les personnels mis à disposition des MDPH par l'Etat. Le groupement d'intérêt public (Gip) a l'avantage de permettre la participation des associations, dont tout le monde s'accorde à reconnaître qu'elles ont contribué à améliorer le fonctionnement du système. La solution retenue devra donc permettre à la fois de stabiliser les concours financiers de l'Etat aux MDPH ainsi que les personnels mis à leur disposition et de maintenir la présence des associations. Le statut d'établissement public départemental, qui permet de combiner ce triple objectif, pourrait être une bonne solution de compromis.
Paul Blanc, rapporteur, s'est inquiété des inégalités de traitement observées d'une MDPH à l'autre.
Laurent Vachey a reconnu que les interprétations parfois divergentes de la réglementation conduisent à un traitement inégalitaire des demandes. Tel est le cas pour l'octroi des aides à l'aménagement du logement des personnes handicapées, certaines commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) estimant, à tort, que le financement relève de l'office HLM lorsqu'il s'agit d'un logement social. La lettre « Inforéseau » de la CNSA vise précisément à créer un corpus d'interprétation commune pour harmoniser les pratiques, en particulier par la diffusion d'analyses juridiques des textes en vigueur.
Il subsiste néanmoins des difficultés liées à la disparité des moyens dont disposent les MDPH pour faire face à leurs missions et aux stocks de dossiers hérités des commissions départementales d'éducation spéciale (CDES) et des commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (Cotorep). Les conseils généraux contribuent en effet de façon inégale au fonctionnement des MDPH. Certains ont ciblé leurs efforts sur l'insertion professionnelle, l'orientation scolaire ou encore l'accueil, tandis que d'autres ont privilégié l'aide à l'aménagement du logement.
Enfin, on observe que le retour des personnels mis à disposition n'a pas toujours été compensé par l'Etat.
En réponse à Annie Jarraud-Vergnolle, rapporteur, qui s'interrogeait sur l'existence de statistiques départementales sur les ratios d'encadrement au sein des MDPH, Laurent Vachey a répondu par l'affirmative.
Samia Ghali a suggéré que les aides à l'aménagement du logement accordées dans le cadre de la PCH soient augmentées, en particulier lorsque les personnes handicapées ne sont pas éligibles aux aides de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (Anah).
Laurent Vachey a fait valoir que certaines MDPH ont conclu des partenariats avec l'Anah, qui établit généralement le diagnostic d'accessibilité du logement. Toutefois, l'Anah ne peut intervenir dans les logements sociaux. Enfin, l'aide octroyée dans le cadre de la PCH étant plafonnée, il peut en résulter une iniquité de traitement par rapport aux personnes handicapées ayant bénéficié d'une intervention de l'Anah.
Guy Fischer s'est dit préoccupé par les inégalités de traitement d'un département à l'autre.
Laurent Vachey a souligné que les disparités observées ne concernent en réalité que treize départements, dont les délais de traitement des demandes de prestations destinées aux adultes excèdent six mois, soit 1,6 mois de plus que le délai moyen. Trois d'entre eux seulement présentent des délais égaux ou supérieurs à huit mois. Pour les demandes de prestations réservées aux enfants, les délais de traitement n'excèdent généralement par le délai légal de quatre mois.
Alain Gournac a fait valoir les efforts réalisés par les offices HLM pour adapter les logements et orienter les personnes handicapées ou les personnes âgées indépendantes vers des habitations accessibles.
Laurent Vachey a confirmé que l'Anah intervient en fonction du statut social ou privé - du logement et que la PCH représente une aide substantielle fréquemment mobilisée par les personnes handicapées pour l'aménagement de leur logement. Il a également souligné l'intérêt d'augmenter le nombre d'habitations accessibles ou adaptées aux personnes en situation de perte d'autonomie, lors de la construction et de la réhabilitation d'ensembles immobiliers publics ou privés.
Paul Blanc, rapporteur, a rappelé que la loi prévoit la mise en accessibilité obligatoire des logements nouvellement construits ou rénovés - à partir d'un certain montant de travaux.
Alain Gournac a fait observer que si la loi est respectée pour les constructions de nouveaux logements, elle ne l'est pas toujours pour les rénovations.
Paul Blanc, rapporteur, a souligné, à cet égard, le rôle essentiel que doit jouer le Parlement dans l'exercice de ses pouvoirs de contrôle de l'application de la loi.
Annie Jarraud-Vergnolle, rapporteur, a demandé si l'ensemble des MDPH ont développé des partenariats avec l'Agefiph, le FIPHFP et le réseau « Cap Emploi » et formé les personnels à l'évaluation des aptitudes professionnelles des personnes handicapées et à l'accompagnement vers l'emploi.
Laurent Vachey a fait valoir l'intensification des relations avec le ministère de l'éducation nationale grâce à la participation accrue des correspondants des inspections académiques et des professeurs référents aux décisions d'orientation scolaire des enfants handicapés.
Alain Gournac a également souligné l'intérêt, pour ces enfants, d'une intégration à mi-temps dans l'école ordinaire et dans les classes d'intégration scolaire (Clis).
Laurent Vachey s'est félicité des progrès réalisés dans la scolarisation des enfants handicapés en milieu ordinaire même si des difficultés subsistent pour permettre un accompagnement par des auxiliaires de vie scolaire (AVS), dont la formation demeure insuffisante. Il en résulte un mouvement de reconversion des instituts médico-éducatifs (IME) et une orientation prioritaire des financements vers des services d'éducation spécialisée et de soins à domicile (Sessad) et des services d'accompagnement vers le milieu ordinaire.
En ce qui concerne l'insertion professionnelle, chaque MDPH dispose normalement d'un référent, même si ce dernier n'exerce pas toujours à temps plein. En réalité, son rôle consiste essentiellement à orienter les personnes handicapées vers les interlocuteurs de droit commun du service public de l'emploi - Pôle emploi, maisons de l'emploi, missions locales - ou le réseau « Cap Emploi ». A cet égard, il conviendra d'améliorer le service d'accompagnement des personnes handicapées dans leur parcours d'insertion professionnelle au sein du service public de l'emploi.
Samia Ghali a déploré que certains enfants handicapés ne puissent être scolarisés du fait du manque d'AVS, alors que leur intégration scolaire est déterminante, par la suite, pour leur insertion professionnelle. Le problème se pose également pour l'accueil des jeunes enfants en crèche. Elle s'est interrogée sur la façon d'imposer aux collectivités territoriales la mobilisation des moyens nécessaires pour atteindre cet objectif.
En outre, elle s'est inquiétée de l'absence de prise en compte, par les missions locales et le service public de l'emploi, des spécificités du handicap et des obstacles qu'il représente pour accéder à l'emploi.
Enfin, si elle est convenue des progrès réalisés dans la mise en accessibilité des constructions nouvelles, elle a regretté que cette préoccupation soit encore peu présente lors des rénovations, en particulier dans le parc social, alors que de plus en plus de personnes en situation de perte d'autonomie devront disposer d'un logement adapté.
Paul Blanc, rapporteur, a fait valoir tous les progrès que la loi du 11 février 2005 a permis en moins de quatre ans. Il a néanmoins reconnu que des difficultés subsistent, ce qui justifie la vigilance permanente du Parlement qui doit jouer le rôle d'aiguillon.
Samia Ghali s'est dit pleinement favorable à l'ensemble des dispositions de la loi du 11 février 2005, souhaitant néanmoins que son application effective soit rapide pour répondre dans les meilleurs délais aux attentes et aux espoirs qu'elle a suscités pour les personnes handicapées et leurs familles.
Laurent Vachey a rappelé que cette loi traite de l'ensemble des sujets de préoccupation des personnes handicapées, qu'il s'agisse de la compensation du handicap ou de l'insertion professionnelle, de l'intégration scolaire ou de la mise en accessibilité des bâtiments, des voiries et des moyens de transport. Son application pose néanmoins de nombreux problèmes pratiques dont la résolution nécessite parfois un peu de temps et de concertation.
Paul Blanc, rapporteur, a émis le voeu que la question du handicap psychique soit également mieux prise en compte.
Marie-Thérèse Hermange a souhaité savoir si la diminution du nombre de personnes atteintes de trisomie 21, du fait des dépistages systématiques et des avortements thérapeutiques, allait se traduire à l'avenir par une disparition des structures qui les accueillent et par la transformation des établissements pour répondre à de nouveaux besoins.
Laurent Vachey a expliqué que le financement des places destinées aux personnes âgées et handicapées fait l'objet, depuis plusieurs années, d'une évaluation précise des besoins au niveau départemental. Il en résulte une programmation de la création des places au travers des programmes interdépartementaux d'accompagnement des handicaps et de la perte d'autonomie (Priac). Il ressort des analyses actuelles une augmentation des demandes de places pour des enfants prématurés touchés par des handicaps lourds, qui nécessitera une plus grande médicalisation des structures.
Il manque en revanche un système d'information partagé au niveau des MDPH permettant d'avoir une meilleure visibilité des places disponibles et d'adapter en conséquence les décisions d'orientation des CDAPH.