2. Le logement et l'urbanisme
La politique de l'habitat se conçoit de plus en plus à l'échelle du bassin de vie avec le support des intercommunalités. Toutefois, le département a également une responsabilité importante au travers du plan départemental de l'habitat et le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées. Vos rapporteurs se félicitent de la clarification des compétences déjà engagée dans le domaine du logement social.
En outre, une meilleure articulation des documents d'urbanisme peut être escomptée d'une élaboration effectuée au niveau intercommunal, ce que devrait permettre l'achèvement et la mise en cohérence de la carte des intercommunalités à fiscalité propre.
La loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat a posé comme principe que « les communes, les départements, les régions définissent, dans le cadre de leurs compétences respectives, leurs priorités en matière d'habitat » (article 76). Dans ce cadre général, le rôle principal en la matière réside au niveau intercommunal , avec une coordination au niveau départemental .
Une compétence fortement liée au bassin de vie
Les débats au sein de la mission ont fait apparaître à plusieurs reprises la pertinence du bassin de vie comme échelon de l'action publique. D'après l'INSEE, le bassin de vie est « le plus petit territoire sur lequel les habitants ont accès à la fois aux équipements et à l'emploi ». Il détermine la majeure partie des déplacements quotidiens et conditionne la manière dont le citoyen « vit » son territoire. Il est donc nécessaire d'envisager la question du logement à cette échelle.
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Le bassin de vie Constatant que les territoires administratifs traditionnels -communes, cantons- correspondent de moins en moins à des espaces pertinents pour décrire et étudier les conditions de vie des Français, un groupe de travail pluridisciplinaire autour de l'INSEE a défini en 2003 un découpage du territoire national en 1 745 « bassins de vie » centrés autour de bourgs et de petites villes, auxquels s'ajoutent les 171 agglomérations de plus de 30 000 habitants. Il s'agissait d'identifier les plus petits territoires dans lesquels puissent s'accomplir la majorité des actes de la vie quotidienne : accès à l'emploi et aux services privés ou publics les plus courants. Pour la DIACT, le bassin de vie est un « territoire présentant une cohérence géographique, sociale, culturelle et économique, exprimant des besoins homogènes en matière d'activités et de services. ». Structuré à partir des flux migratoires quotidiens de la population, il est considéré comme une échelle pertinente en matière d'aménagement du territoire pour l'Etat, mais également de qualification de l'orientation économique locale autour de projets ou de branches données (agriculture, industrie...). |
En matière de logement social , une clarification de la répartition des compétences a déjà été engagée, s'agissant des offices publics d'habitations à loyer modéré (OPHLM) et des offices publics d'aménagement et de construction (OPAC). Avec le temps, ces deux catégories d'établissements publics, rattachées aux communes ou aux départements, en venaient à exercer des missions proches. En conséquence, la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a unifié leurs statuts et l'ordonnance du 1 er février 2007 les a transformés en « offices publics de l'habitat » (OPH).
Concernant la politique du logement , elle est assurée principalement au niveau intercommunal depuis la loi du 13 août 2004, qui a confié aux intercommunalités la charge d'élaborer cette politique dans le cadre du programme local de l'habitat (PLH) 77 ( * ) . Les départements n'interviennent sur cette compétence qu'en complément des intercommunalités, par l'intermédiaire du plan départemental de l'habitat (PDH) qui permet de favoriser la cohérence des politiques locales de l'habitat. La loi exige que les orientations du PDH soient conformes à celles des PLH et des schémas de cohérence territoriale (SCOT).
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Le programme local de l'habitat « définit, pour une durée de six ans, les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergement, à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et à améliorer l'accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées en assurant entre les communes et entre les quartiers d'une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements » 78 ( * ) . Le plan départemental de l'habitat « est élaboré dans chaque département afin d'assurer la cohérence entre les politiques d'habitat menées dans les territoires couverts par un programme local de l'habitat et celles menées dans le reste du département » 79 ( * ) . Notamment, il « définit des orientations conformes à celles qui résultent des schémas de cohérence territoriale et des programmes locaux de l'habitat ». Il est élaboré conjointement par l'Etat, le département et les EPCI qui ont adopté ou ont engagé la procédure d'adoption d'un PLH. |
Au total, selon l'Assemblée des communautés de France (ADCF), plus des deux tiers des intercommunalités exercent la compétence de politique du logement 80 ( * ) .
Enfin les trois niveaux de collectivités territoriales contribuent au financement du logement .
S'agissant de la lutte contre l'habitat indigne , le rapport CGPC-IGA-IGAS rendu au ministre de l'intérieur en mai 2007 81 ( * ) met en cause la pluralité des autorités en charge du pouvoir de décision : le préfet (police de la salubrité, saturnisme), le maire agissant au nom de l'Etat (dans les communes dotées d'un service communal d'hygiène et de sécurité) ou au nom de la commune (police des immeubles menaçant ruine), auxquels s'ajoute l'intercommunalité pour certaines compétences en matière de logement. Quant à la mise en oeuvre de cette politique, elle fait appel à de nombreux services de l'Etat et des communes. Enfin le financement relève aujourd'hui d'actions insuffisamment coordonnées entre l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), les organismes sociaux et les collectivités territoriales (notamment le département). Le rapport propose, afin d'améliorer l'efficacité de cette politique, de la structurer autour du préfet au niveau du département, sur la base d'un partenariat avec les collectivités territoriales dans le cadre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD). Il suggère également de regrouper les financements dans un fonds départemental de lutte contre l'habitat indigne.
Concernant les permis de construire , le maire d'une commune de moins de 10 000 communes ou le président d'un EPCI comptant moins de 20 000 habitants peuvent disposer gratuitement des services déconcentrés de l'Etat pour l'étude technique de certaines demandes de permis ou de déclarations préalables 82 ( * ) .
Les règles d'urbanisme, un domaine en cours d'évolution dans le cadre du projet de loi Grenelle II
L'élaboration du plan local d'urbanisme est actuellement une compétence des communes , qu'elles peuvent déléguer à un EPCI. Seules les communautés urbaines exercent obligatoirement cette compétence. Au 1 er janvier 2008, seules 40 communautés d'agglomérations sur 136 et 287 communautés de communes sur 2 312 ont reçu délégation pour élaborer un plan local d'urbanisme (PLU).
Le projet de loi portant engagement national pour l'environnement , dit « Grenelle II », prévoit d'améliorer l'articulation des documents d'urbanisme .
Ce projet de loi privilégie notamment l'élaboration d'un PLU au niveau de l'ensemble du territoire couvert par l'EPCI , même si l'élaboration d'un PLU communal demeure possible. Lorsqu'il sera élaboré au niveau intercommunal, le PLU devra inclure les dispositions portant sur l'aménagement , sur l'habitat , sur les transports et les déplacements , alors que ces dispositions figurent aujourd'hui dans des plans séparés (plan local de l'habitat, plan de déplacements urbains).
Une efficacité liée à l'amélioration des périmètres intercommunaux
La mission constate que l'habitat est une question d'intérêt essentiellement communal et intercommunal , le département conservant une compétence de coordination.
Elle considère toutefois que cette politique ne peut atteindre sa pleine efficacité que si elle est menée à l'échelle la plus pertinente , en tenant compte du périmètre du bassin de vie et d'emploi . L'achèvement et la rationalisation de la carte intercommunale, proposition formulée par votre mission, sont donc une nécessité, qui rendra plus aisé l'exercice de cette compétence au niveau des intercommunalités.
Tenant compte en particulier des observations de M. Pierre Jarlier, votre mission préconise la mise en cohérence des différents documents d'urbanisme et de planification urbaine entre eux et avec le SCOT. En outre, elle renvoie aux travaux en cours au Sénat, relatifs au projet de loi « Grenelle II ».
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Proposition de la mission - Appeler à une mise en cohérence des différents documents d'urbanisme et de planification (PLU, PLH, PDU) en lien avec les SCOT. |
* 77 Loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. La loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a rendu l'élaboration de ce plan obligatoire , dans un délai de trois ans, pour toutes les communautés de communes compétentes en matière d'habitat de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, les communautés d'agglomération et les communautés urbaines.
* 78 Code de la construction et de l'habitat, art. L. 302-1 et suivants.
* 79 Ibid ., art. L. 302-10 et suivants.
* 80 Association des communautés de France, Etat de l'intercommunalité en 2009 .
* 81 Rapport sur la lutte contre l'habitat indigne , présenté par Dominique Ducos-Fonfrède et Claude Hossard, membres du Conseil général des ponts et chaussées (CGPC), Roger Marion et XavierPrétot, membres de l'Inspection générale de l'administration (IGA) et Philippe Blanchard, membre de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS), mai 2007.
* 82 Code général des collectivités publiques, art. L. 422-8 , rédaction résultant de l'ordonnance n°2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme.