DEUXIÈME PARTIE : POUR UNE CLARIFICATION DES COMPÉTENCES
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Rappel des premières préconisations de la mission relatives à la clarification des compétences dans son rapport d'étape - Réaffirmation du principe de libre administration des collectivités territoriales. - Renforcement des compétences exclusives par niveau de collectivités territoriales avec faculté de délégation de compétences d'un niveau à l'autre, et possibilité pour un niveau d'exercer une compétence attribuée à un autre sur la base d'un « constat de carence ». - Affirmation des départements dans leur rôle de garant des solidarités sociales et territoriales, et des régions dans leurs missions stratégiques et liées à la préparation de l'avenir. - Attribution des parties du pouvoir réglementaire liées à leurs compétences aux départements et aux régions. - Attribution aux régions de la compétence de répartir les fonds européens. - Reconnaissance d'un « chef de filat » pour les compétences partagées entre plusieurs niveaux et instauration d'un guichet et d'un dossier d'instruction uniques. - Développement du droit à l'expérimentation, par exemple pour le transfert de la compétence emploi aux régions. - Dans les domaines de compétences transférées, suppression des interventions des services déconcentrés de l'Etat et transfert de leurs personnels aux collectivités territoriales. |
I. LES PRINCIPES ET INSTRUMENTS D'UNE CLARIFICATION DES COMPÉTENCES
Dans le premier temps de ses travaux, votre mission s'est employée à établir un diagnostic sur l'organisation territoriale française et à identifier les enjeux auxquels devrait inévitablement répondre toute réforme future. Cet état des lieux lui a permis de formuler les principes qui devaient guider la suite de ses réflexions.
S'agissant des compétences, votre mission a jugé indispensable d'en améliorer la répartition, sans pour autant que la clarification engagée n'aboutisse à un cloisonnement rigide entre les différents niveaux de collectivités, qui ne serait pas souhaitable compte tenu de la nécessaire imbrication des intérêts territoriaux.
Dans cette perspective, votre mission a entendu privilégier la voie de la spécialisation de l'action des collectivités territoriales , fondée sur la prise en compte du principe de subsidiarité, tout en garantissant le respect des initiatives locales , nécessaire pour assurer l'adaptation aux spécificités des territoires. En parallèle, le besoin impérieux de coordination des interventions est au coeur de l'objectif de clarification, de lisibilité et surtout d'efficacité de l'action publique locale : le conseil régional des exécutifs, outil de gouvernance des territoires dont les modalités de fonctionnement ont été présentées plus haut, jouera un rôle majeur dans ce cadre.
A. CLARIFIER LA « VOCATION » SPÉCIFIQUE DE CHACUN DES NIVEAUX DE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Dans son rapport d'étape, votre mission temporaire a mis en évidence la « légitimité historique » des communes et des départements, l'attachement très fort que leur manifestent nos concitoyens, ainsi que l'émergence plus récente du fait régional dont nul ne conteste à présent la pertinence.
Cependant, les attentes de simplification du paysage institutionnel local, de cohérence de l'action publique et de clarification de l'exercice des compétences rendent nécessaire de réaffirmer au préalable, par-delà l'hétérogénéité qui les caractérise, quelle est la « vocation » spécifique de chacun des niveaux de collectivités territoriales . Il s'agit de définir clairement leur rôle fondamental, de préciser le champ de leurs compétences et de mieux cerner les attentes qu'il convient de placer en chacun d'eux , afin de renforcer leur visibilité, de consolider la lisibilité de leurs actions aux yeux des citoyens, et d'améliorer, ce faisant, l'identification des responsabilités et l'articulation ou la complémentarité de leurs interventions.
Cette clarification repose, en parallèle, sur l'application du principe de subsidiarité , introduit à l'article 72 de la Constitution en 2003 25 ( * ) , qui permet de déterminer le bon niveau d'exercice des compétences, en fonction de ces vocations spécifiques, mais aussi en s'adaptant à la diversité des territoires.
Avant d'aborder une analyse thématique approfondie, par grands domaines de compétences, la mission a jugé utile d'avoir une approche de la clarification des compétences par niveaux de collectivités , en rappelant quelques grands principes de nature à renforcer l'efficacité de l'action publique et la pertinence de notre organisation territoriale : en effet, cette dernière apparaît comme un élément clé de la compétitivité de notre économie, un facteur de développement local, et un moyen de garantir un équilibre et une solidarité entre les différents espaces qui structurent notre territoire.
1. Le « bloc communal » : l'échelon de la proximité
Les communes, qui se prolongent et se « transcendent » désormais dans la coopération intercommunale, restent l'échelon de base, le « noyau dur », de notre organisation territoriale et de notre démocratie locale.
• Il ressort des travaux de la mission que le
« bloc communal » incarne
la proximité de
l'action publique
, proximité qui apparaît
nécessaire pour répondre, de façon réactive et
appropriée, aux attentes de la population en matière de services
publics et aux besoins de la vie quotidienne (état civil, garderies,
crèches, écoles, études surveillées,
bibliothèques municipales, soutien à la vie associative,
distribution de l'eau potable, collecte des déchets ménagers,
logement et urbanisme...).
C'est en effet au niveau de la commune que, par exemple, peut être pris en charge de la façon la plus efficace le déneigement des voiries communales ou encore l'entretien des espaces publics. C'est en tout cas au maire que les habitants s'adressent en premier pour traiter de ces problèmes du quotidien.
Comme la mission l'a souligné dans son rapport d'étape, les communes, « point de contact » avec les habitants et usagers des services publics, doivent ainsi conserver une capacité d'initiative dans tous les domaines d' intérêt communal .
• Par ailleurs, la loi dite
« Chevènement » du 12 juillet 1999, relative au
renforcement et à la simplification de la coopération
intercommunale, a permis aux communes de s'organiser pour répondre au
mieux aux demandes de service des citoyens, en leur offrant des structures de
regroupement adaptées.
Le renforcement de l'intercommunalité fait l'objet de propositions spécifiques dans la partie « gouvernance » du présent rapport.
L'échelon intercommunal, à condition qu'il soit rendu parfois plus cohérent, permet d'atteindre une échelle d'action plus pertinente ou une « taille critique » nécessaire pour la mise en oeuvre de services qu'il serait trop coûteux ou inopportun pour une seule commune de prendre en charge (par exemple dans le domaine de l'eau ou des déchets, en raison de la technicité croissante des normes, ou encore pour les activités périscolaires...), ou pour favoriser le développement économique local (zones d'activité, accueil d'entreprises...), dans un souci d'aménagement concerté du territoire plutôt que selon une logique de concurrence entre les communes.
La définition de l'intérêt communautaire rend possible, par ailleurs, la mutualisation de la gestion d'équipements plus structurants dont le rayonnement dépasse l'aire communale, par exemple dans le domaine de la culture ou du sport.
* 25 Aux termes du deuxième alinéa de l'article 72 de la Constitution (introduit par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003), « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon ».