4. Etablir les compétences des métropoles
La mission, dans son rapport d'étape, a esquissé les principes qui devraient régir l'attribution de compétences aux métropoles, soit :
- le transfert d'un certain nombre de compétences exercées par les communes membres, complété par :
- la délégation facultative à la métropole de compétences détenues respectivement par les communes membres (hors transferts), les départements et régions de rattachement de l'aire métropolitaine.
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a)- Un bloc fondateur
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Proposition de la mission - Définir un bloc minimal de compétences obligatoires des métropoles, à partir des compétences obligatoires des communautés urbaines créées après la loi du 12 juillet 1999 et qui correspondent aux grandes fonctions métropolitaines. |
Ce sont donc les compétences en matière de :
- développement et aménagement économique, social et culturel de l'espace communautaire (zones industrielles, touristiques, portuaires, équipements et établissements culturels, sportifs ...) ;
- aménagement de l'espace communautaire (urbanisme, transports urbains ...) ;
- équilibre social de l'habitat ;
- politique de la ville ;
- gestion des services d'intérêt collectif ;
- protection et mise en valeur de l'environnement et politique du cadre de vie (déchets ...) ;
- organisation des grands événements culturels et sportifs.
b)- Des compétences d'attribution complétées par des délégations des autres niveaux
Pour certains, la métropole devrait exercer les compétences départementales dans les ressorts de son territoire et particulièrement les attributions sociales dévolues au conseil général. C'est notamment le principe retenu par le comité Balladur : l'exercice, par les métropoles, de la totalité des compétences départementales. C'est également le projet porté par le président du conseil général du Rhône 8 ( * ) .
Vos rapporteurs considèrent que la compétence sociale n'est pas du ressort évident de la métropole qui doit se consacrer essentiellement à l'exercice des fonctions concourant au développement économique, à la dynamique et à l'attractivité de son territoire et au renforcement des infrastructures, afin d'offrir un service coordonné et combiné aux usagers. Ils rejoignent le point de vue de l'ADF et de son président, M. Claudy Lebreton, pour qui le département doit conserver la responsabilité d'assurer l'équilibre entre les territoires et les populations 9 ( * ) .
En tout état de cause, si les caractéristiques locales de l'espace métropolitain impliquaient l'exercice de la compétence sociale par les métropoles, il suffirait d'étendre à cette nouvelle catégories de groupements le droit en vigueur : celui-ci, en effet, le permet déjà puisque l'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales autorise les communautés urbaines à exercer par convention passée avec le département, tout ou partie des compétences d'aide sociale de celui-ci. C'est à ce titre que la communauté urbaine de Strasbourg met celle-ci en oeuvre dans son ressort.
Ainsi, l'action des métropoles ne serait pas uniforme pour l'ensemble de cette catégorie de structures territoriales. Au-delà du bloc minimum qui découle logiquement de leur raison d'être, ces nouvelles entités juridiques devraient pouvoir adapter leurs interventions aux réalités locales.
Dans le même objectif, l'Etat devrait également pouvoir déléguer certaines de ses compétences aux métropoles.
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Proposition de la mission - Réaffirmer la possibilité de délégations de compétences des départements et régions aux métropoles, et ouvrir la même possibilité de délégation pour l'Etat. |
c)- Vers des schémas intégrés
La définition et la mise en oeuvre de stratégies communes ou concertées à l'échelle périmétropolitaine doit conforter le développement de la métropole, en amplifier l'attractivité, tout en améliorant les services rendus aux usagers.
C'est pourquoi l' « agglomération-phare », dans le respect de la libre administration des collectivités territoriales, doit pouvoir initier l'organisation de la mise en réseau des espaces urbains périmétropolitains.
La loi doit faciliter et promouvoir les coopérations spécifiques de la métropole avec les pôles situés non seulement à l'extérieur de son périmètre, mais également au-delà de son département, voire de sa région d'implantation. C'est notamment le cas du Grand Lyon et de ses connexions avec Saint-Etienne Métropole à l'est et la communauté d'agglomération des Portes de l'Isère au sud-est.
Pourtant, le code général des collectivités territoriales offre déjà des outils permettant aux collectivités de s'associer « en vue d'oeuvres ou de services présentant une utilité pour chacune de ces personnes morales » ( cf. article L. 5721-2). La formule la plus souple et la plus opérationnelle réside dans le syndicat mixte qui peut être constitué entre des régions, des départements, des communes, leurs groupements, avec un certain nombre d'établissements publics.
Devrait en conséquence être encouragée, sur la base du volontariat, la constitution de coopérations spécifiques avec l'espace périmétropolitain, permettant de mettre en oeuvre des réseaux organisés dans les domaines d'intérêt métropolitain tels que l' urbanisme et le logement , les transports , les grands équipements , l' aménagement du territoire , le développement économique , les universités , la recherche , la culture , les grands événements culturels et sportifs ,... Ces coopérations s'établiraient dans le respect des schémas régionaux correspondants. La métropole en serait en quelque sorte le chef d'orchestre.
Des initiatives multiples et novatrices ont déjà été mises en oeuvre dans l'Hexagone. C'est le cas des réseaux de villes : cette politique, initiée en 1991, a favorisé le rapprochement de collectivités pour coordonner leurs efforts d'équipement par l'adoption d'un programme de coopération.
Certaines rigidités freinent, cependant, les initiatives locales.
Ainsi, tous les syndicats mixtes ne peuvent pas adhérer à un autre syndicat mixte. Il y aurait lieu, sur ce point, à lever cette restriction pour permettre la prise en compte des situations locales.
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Propositions de la mission - Reconnaître la capacité d'initiative de la métropole pour proposer l'organisation d'un champ de compétences nouveau : la mise en réseau du territoire péri-métropolitain. - Assouplir les outils de coopération existants pour les mettre à la disposition des métropoles, tels les syndicats mixtes. |
Un exemple : l'intégration des prestations en matière de transports
La question des transports est déterminante dans le développement des métropoles.
Il apparaît nécessaire de globaliser l'offre dans ce domaine, afin de simplifier les déplacements tout à la fois à l'intérieur de l'aire métropolitaine et dans sa périphérie, pour y inclure les agglomérations confortant le rayonnement de la métropole et donnant sa cohésion à l'ensemble de l'espace métropolitain.
Cette exigence absolue a, tout d'abord, été prise en compte par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains qui a institué une catégorie particulière de syndicat mixte constitué entre autorités organisatrices de transports pour exercer trois compétences obligatoires : coordination des services organisés par ses membres, mise en place d'un système d'information des usagers et recherche d'un tarification coordonnée et de titres de transports uniques ou unifiés. Des compétences facultatives peuvent être exercées : organisation de services de transport régulier ou à la demande, réalisation et gestion des équipements et infrastructures des transports. Le périmètre d'intervention est librement fixé par le syndicat mixte. Ce dispositif très souple mais intégrateur se heurte, aujourd'hui, à l'interdiction mentionnée ci-dessus incitant les adhésions entre structures syndicales. Cette difficulté devrait être levée dès l'adoption, par le Parlement, du projet de loi portant engagement national pour l'environnement dit Grenelle II puisque son article 18 propose d'autoriser l'adhésion d'un syndicat mixte compétent en matière de transports publics à un syndicat mixte « SRU ».
La coordination des transports dans la région métropolitaine devrait être confortée par l'adoption d'une telle disposition qui pourrait permettre d'harmoniser l'offre de transport sur tout le réseau tant urbain qu'interurbain. Elle serait facilitée par l'institution d'une autorité organisatrice des transports sur la métropole. Il va de soi que le schéma métropolitain devrait être compatible avec le schéma régional.
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Proposition de la mission - Instituer une autorité organisatrice unique pour organiser les transports dans l'aire métropolitaine. |
* 8 Cf. débats Sénat du 18 mars 2009, p. 3108.
* 9 Cf. auditions par la mission du 29 avril 2009.