N° 432
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009
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Annexe au procès-verbal de la séance du 20 mai 2009 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission spéciale chargée de vérifier et d'apurer les comptes (1) sur les comptes du Sénat de l' exercice 2008 ,
Par M. Simon SUTOUR
Rapporteur-adjoint
Sénateur.
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(1) Cette commission mentionnée à l'article 103 du Règlement est composée de : M. Adrien Gouteyron, président ; M. François Trucy, vice-président ; M. Gérard Miquel, secrétaire-rapporteur ; M. Simon Sutour, rapporteur-adjoint, MM. Joël Bourdin, Claude Domeizel, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Jacques Jégou et Jean-Pierre Plancade |
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Introduction |
Mesdames, Messieurs,
En vertu de l'autonomie financière des Assemblées parlementaires, inscrite au premier alinéa de l'article 7 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des Assemblées parlementaires et solennellement réaffirmée par deux décisions du Conseil constitutionnel 1 ( * ) , la vérification des comptes du Sénat est confiée à une commission parlementaire, qui rend publiques ses conclusions depuis l'exercice 2002.
Cette commission spéciale, instituée par l'article 103 du règlement du Sénat, est nommée à l'ouverture de chaque session ordinaire, conformément à la règle de proportionnalité entre les groupes politiques. Elle compte actuellement dix membres.
Au cours des derniers exercices, le Sénat a entrepris, dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), de faire évoluer ses procédures de contrôle budgétaire et comptable en modernisant son référentiel comptable et en recourant à une entité tierce pour l'examen de ses comptes. Pour la première fois en 2008, cette entité a mené un véritable audit contractuel des comptes du Sénat.
Dans le même temps, la commission spéciale voit ses missions évoluer et son rôle se renforcer.
1.- La mise en oeuvre d'un nouveau référentiel comptable et l'adoption du nouveau règlement budgétaire et comptable
Dans le cadre de la réserve n° 13 de son rapport portant sur la certification des comptes de l'État en 2006, la Cour des comptes avait observé que si les écritures comptables des Assemblées parlementaires s'inspiraient étroitement du plan comptable général, elles ne pouvaient être intégrées dans celles de l'État qu'à la condition de se rapprocher des principes comptables adoptés par ce dernier.
Plusieurs échanges avec la Cour ont conduit à l'élaboration d'une méthodologie permettant au Sénat de s'inscrire dans ce processus de certification, qui suppose tout à la fois une réforme comptable et un examen des comptes propre à garantir à la Cour une assurance raisonnable sur leur qualité et leur exhaustivité.
A cet effet, le Sénat a choisi, comme l'Assemblée nationale, de faire appel au Conseil supérieur de l'Ordre des experts-comptables, auquel une double mission a été confiée :
- assister le Sénat dans l'élaboration d'un nouveau référentiel comptable ;
- examiner les comptes du Sénat, en vue de donner à la Cour des comptes, dans le cadre de sa mission de certification des comptes de l'Etat, une assurance raisonnable de leur régularité, de leur sincérité et de leur fidélité.
Une convention signée le 14 mars 2007 avec le Conseil supérieur de l'Ordre des experts-comptables a défini les conditions d'exercice de cette double mission.
Conformément à cette convention et aux engagements pris, le Bureau du Sénat a adopté, le 27 novembre 2007, un arrêté définissant le nouveau référentiel comptable de la Haute Assemblée , qui « se fonde sur le plan comptable général et ne se distingue des règles applicables aux entreprises qu'en raison des spécificités de son action et de son patrimoine », et notamment par les règles posées par le recueil des normes comptables de l'État, tant en ce qui concerne les immobilisations corporelles que les passifs liés aux engagements de retraite et aux avantages similaires.
Ces normes ont notamment pour effet d'estimer le patrimoine historique à l'euro symbolique et d'inscrire les engagements de retraite en annexe au bilan. Dorénavant, le patrimoine du Sénat est en intégralité porté à son bilan, ce qui en améliore la sincérité et la lisibilité .
Le 13 mai 2008, le Bureau du Sénat a adopté un nouveau règlement budgétaire et comptable . Ce règlement remplace le précédent qui datait de 1972 et fonde le régime budgétaire et comptable du Sénat sur les principes définis par la loi organique relative aux lois de finances.
Il réécrit la procédure de clôture et de contrôle des comptes pour tirer les conséquences du nouveau référentiel comptable du Sénat, notamment en renforçant la séparation de l'ordonnateur et du comptable, en répartissant mieux les compétences en ce qui concerne l'arrêté des comptes et en clarifiant les modalités de délivrance des quitus. Ce nouveau règlement a commencé à être appliqué lors de l'examen des comptes de l'exercice 2007, pour être pleinement en vigueur lors de l'exercice 2008.
2.- Le contrôle des comptes du Sénat par le Conseil supérieur de l'Ordre des experts-comptables
Lors de l'exercice 2007, compte tenu de l'ampleur de la mission qui lui avait été confiée pour assister le Sénat dans l'élaboration d'un nouveau référentiel comptable, le Conseil supérieur de l'Ordre des experts-comptables avait procédé à un examen dit « limité », selon les normes de la profession, des comptes du Sénat.
Pour l'exercice 2008, le Conseil supérieur de l'Ordre des experts-comptables, assisté par les cabinets Deloitte et Scacchi & associés, a procédé à un véritable audit contractuel des comptes du Sénat et à la revue du contrôle interne.
Le 5 mai 2009, le Conseil supérieur a transmis à la commission spéciale son rapport d'audit, aux termes duquel « les comptes annuels présentent sincèrement, dans tous leurs aspects significatifs, la situation financière du Sénat ainsi que le résultat de ses opérations pour l'exercice clos au 31 décembre 2008 conformément au référentiel comptable adopté par le Bureau du Sénat par arrêté du 27 novembre 2007 ».
Conformément aux dispositions du nouveau règlement budgétaire et comptable, la commission spéciale a transmis ces conclusions à la Cour des comptes, conclusions propres à offrir à cette dernière, comme l'avait souhaité son Premier président, une assurance raisonnable sur la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes du Sénat.
3.- Le renforcement du rôle de la commission spéciale, désormais en charge de l'évaluation interne
a) Un calendrier de travail rénové
Le calendrier de travail de la commission spéciale a été profondément rénové depuis 2008 en application du nouveau règlement budgétaire et comptable.
Les comptes de l'année sont clos dès la fin de l'exercice considéré, sans journée complémentaire. Dans les délais applicables à ceux de l'État, le Trésorier transmet à la direction générale de la comptabilité publique les comptes du Sénat, afin qu'elle puisse procéder à leur intégration dans ceux de l'État.
En application du nouveau règlement budgétaire et comptable, la commission spéciale se voit remettre deux documents :
- d'une part, le compte administratif établi par les Questeurs . A compter de sa transmission, la commission spéciale dispose de 10 semaines pour procéder, sur pièces et sur place, aux contrôles qu'elle juge utiles. Dans ce cadre, elle entend les Questeurs et leur adresse un questionnaire. Au terme de cet examen, la commission spéciale approuve les comptes et donne quitus aux Questeurs de leur gestion ;
- d'autre part, le compte de gestion du Trésorier . La commission spéciale transmet ce document à l'entité tierce désignée pour effectuer l'examen des comptes. Cette entité dispose d'un délai de 45 jours avant de transmettre ses conclusions à la commission spéciale, qui les transmet à son tour à la Cour des comptes afin que cette dernière puisse disposer d'une assurance raisonnable sur la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes du Sénat. Sur la base des conclusions de l'examen mené par l'entité tierce, la commission spéciale donne quitus au Trésorier de la régularité du compte de gestion.
Les travaux de la commission spéciale donnent lieu à la publication d'un rapport public qui reprend à la fois ses observations sur la gestion de l'exercice considéré, mais également les conclusions de l'examen des comptes par l'entité tierce, sans que celles-ci puissent être modifiées.
b) Des prérogatives élargies
Dès son élection à la Présidence du Sénat, M. Gérard Larcher a fait du renforcement du contrôle de la gestion financière et comptable du Sénat l'une de ses priorités. Le 9 octobre 2008, il a fait part au Président de la commission spéciale de son souhait de voir le rôle de la commission renforcé :
« J'entends donc, qu'en toute indépendance vis-à-vis du Conseil de Questure et du Bureau, qui au demeurant partagent cette volonté de transparence, vous puissiez, outre le contrôle des comptes annuels, procéder à toute investigation qui vous paraîtrait nécessaire ».
Dans ces conditions, après que le principe d'un renforcement du rôle de la commission spéciale a été approuvé par le Bureau du Sénat le 16 décembre 2008, les dispositions du règlement du Sénat relatives au contrôle des comptes et au rôle de la commission spéciale seront prochainement modifiées dans le cadre de la réforme du règlement rendue nécessaire par la révision constitutionnelle intervenue en juillet 2008.
Pour l'avenir, la commission spéciale, qui abandonnera son nom de commission chargée de vérifier et d'apurer les comptes du Sénat pour celui de commission chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne , pourra entreprendre des investigations sur toute question relative à la gestion du Sénat pour faire, éventuellement, des recommandations aux autorités de notre assemblée.
A l'issue de la modification du règlement, dont l'examen par le Sénat est prévu le 2 juin prochain, la procédure de contrôle des comptes et le rôle de la commission spéciale pourraient être ainsi définis :
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« CHAPITRE XVIII bis « Budget et comptes du Sénat « Art. 103. - 1. - Le Sénat jouit de l'autonomie financière en application du principe de la séparation des pouvoirs mis en oeuvre par l'article 7 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. « 2. - Les dépenses du Sénat sont réglées par exercice budgétaire. « 3. - Le Bureau détermine, par un règlement budgétaire et comptable, les procédures budgétaires et comptables applicables au Sénat. Ce règlement précise notamment les modalités d'examen des comptes du Sénat par l'entité tierce désignée pour donner à la Cour des comptes une assurance raisonnable de leur régularité, de leur sincérité et de leur fidélité dans le cadre de sa mission de certification des comptes de l'État, telle que définie au 5° de l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001. « Art. 103 bis. - 1. - Une commission spéciale est chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne. Elle examine les comptes du Sénat dans les conditions prévues par le règlement budgétaire et comptable et procède aux investigations qu'elle estime nécessaires. Elle transmet ses observations au Président et aux Questeurs. L'activité de la commission fait l'objet une fois par an d'une communication au Bureau par son président et son rapporteur. La commission spéciale rend publics les comptes du Sénat . « 2.- Le Sénat nomme la commission spéciale, composée de dix membres, à l'ouverture de chaque session ordinaire, conformément à la règle de la proportionnalité entre les groupes politiques. Le nombre de ses membres est éventuellement augmenté pour que tous les groupes politiques y soient représentés. Avant la séance du Sénat au cours de laquelle sera nommée la commission spéciale, les bureaux des groupes politiques, après s'être concertés, remettent au Président du Sénat la liste des candidats qu'ils ont établie. Cette liste est adoptée selon la procédure définie à l'article 8. « 3.- Les membres du Bureau du Sénat ne peuvent faire partie de la commission spéciale. » |
Première partie : l'exécution du budget 2008
La commission commune chargée d'arrêter les crédits nécessaires au fonctionnement des Assemblées parlementaires, composée des Questeurs des deux Assemblées et présidée par un Président de chambre à la Cour des comptes, conformément à l'article 7 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des Assemblées parlementaires, s'est réunie le 25 juillet 2007.
Elle a alors arrêté les crédits nécessaires au fonctionnement de la Haute Assemblée et devant être inscrits dans la loi de finances pour 2008 à :
Ø 315 487 000 € pour le Sénat proprement dit ;
Ø 11 397 000 € pour le Jardin du Luxembourg ;
Ø 810 000 € pour le Musée du Luxembourg ;
soit un montant total 327 694 000 € .
Elle a également arrêté à 14 595 000 € la subvention allouée à la société de programme « PUBLIC-SÉNAT ».
Ces crédits sont retracés dans le rapport relatif aux budgets 2008 des Assemblées parlementaires annexé au projet de loi de finances pour 2008. Ils figurent au sein de deux dotations 2 ( * ) dans la mission « Pouvoirs publics ».
L'ensemble de ces crédits votés, soit au total 327 694 000 € - hors chaîne parlementaire -, ont été ouverts par le décret n° 2007-1965 du 26 décembre 2007 portant répartition des crédits et découverts autorisés par la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.
A cette dotation de l'État, le Sénat avait décidé d'adjoindre 8 418 000 € de prélèvement sur ses ressources propres afin de financer les travaux lourds de rénovation et d'aménagement.
Le budget prévisionnel dont la Haute Assemblée a pu disposer, hors chaîne parlementaire, s'élevait donc à 336 112 000 €.
Le tableau ci-après récapitule ces différents montants.
BUDGET PRÉVISIONNEL DU SÉNAT
en euros
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Budgets |
Dotation initiale |
Loi de finances rectificative |
Total Dotation de l'État |
Prélèvement prévisionnel sur ressources propres |
Total Budget |
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SÉNAT |
315 487 000 |
- |
315 487 000 |
8 418 000 |
323 905 000 |
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JARDIN |
11 937 000 |
- |
11 937 000 |
- |
11 937 000 |
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MUSÉE |
810 000 |
- |
810 000 |
- |
810 000 |
|
TOTAL |
327 694 000 |
327 694 000 |
8 418 000 |
336 112 000 |
Les dépenses nettes de produits divers se sont élevées à 322 282 151, 11 € , ce qui représente un excédent de 13 829 848, 89 € par rapport au budget initial.
Après annulation du prélèvement sur ressources propres inscrit dans le budget initial, l'excédent budgétaire s'est élevé à 5 411 848, 89 €.
Conformément à la décision prise le 16 décembre 2008 par le Bureau du Sénat, cet excédent a été restitué à l'Etat.
I - le budget institutionnel du sénat
Le budget consacré à la mission institutionnelle du Sénat a été arrêté à 323 905 000 €, son financement étant assuré par la dotation de l'Etat à hauteur de 315 487 000 € et par un prélèvement prévisionnel sur ressources propres de 8 418 000 €.
Les dépenses réellement constatées, nettes des produits divers, se sont élevées à 310 919 787,77 €, conduisant, après annulation du prélèvement prévisionnel sur les ressources propres, à un excédent budgétaire de 4 567 212, 23 €, restitué à l'Etat.
L'excédent constaté s'explique pour sa plus grande partie par le report d'importantes opérations de travaux, pour lesquelles les crédits prévus en 2008 n'ont pas été consommés.
A - La section d'investissement
Le niveau des dépenses de la section d'investissement a été moindre que prévu en 2008, du fait pour l'essentiel du report d'importants travaux.
En effet, par rapport au crédit initial de 13 275 000 €, la dépense constatée s'est élevée à 6 393 269,46 €, soit une consommation de seulement 48,16 % des crédits.
Les dépenses d'investissement se répartissent entre cinq postes :
- les dépenses de constructions . Alors que 5 980 000 € avaient été prévus au titre des dépenses de constructions, seulement 2 040 648,50 € ont été dépensés, soit un taux d'exécution de 34,12 % qui, s'il est supérieur à celui observé en 2007, reste peu élevé.
Ce faible taux d'exécution s'explique essentiellement par le report des travaux de transformation des appartements de fonction de l'immeuble du 75, rue Bonaparte en bureaux à l'usage des sénateurs. Le projet a en effet été restructuré et ne concerne plus seulement, comme cela était initialement prévu, la moitié nord du bâtiment, mais sa totalité, la transformation devant être réalisée en deux tranches distinctes : 2009-2010 pour la partie nord, 2011 pour la partie sud ;
- les autres immobilisations corporelles , qui regroupent notamment les achats de mobilier, de matériels informatiques et les dépenses du garage. Alors que 3 990 000 € avaient été prévus au titre de ces dépenses, 2 457 762,86 € ont finalement été dépensés, compte tenu, en particulier, de la contraction des dépenses d'équipements informatiques liée à l'allongement de la durée d'amortissement de ces équipements ;
- les installations techniques, matériels et outillages . Le taux d'exécution des dépenses prévues à ce titre est de 63,29 %, ce qui s'explique par le retard pris dans la réalisation d'opérations importantes, en particulier le remplacement de l'autocommutateur principal ;
- les dépenses de logiciels : le faible taux d'exécution (26,59 %) des dépenses prévues à ce titre s'explique, d'une part, par la difficulté de prévoir avec un an d'avance les besoins en matière de développement informatique, d'autre part, par la satisfaction de certains besoins des services au moyen de développements internes ;
- enfin, les dépenses au titre des collections et oeuvres d'art : les dépenses engagées ont été plus élevées que prévu, compte tenu du changement de périmètre du compte concerné, qui n'accueille plus seulement les acquisitions d'oeuvres d'art, mais également les dépenses de restauration de ces oeuvres.
Au total, on peut ainsi relever que la section d'investissement , qui ne représente qu'une faible part des dépenses, contribue pour plus de la moitié à l'excédent global constaté sur le budget institutionnel du Sénat.
* 1 Décisions n° s 2001-448 DC du 25 juillet 2001 et 2001-456 du 27 décembre 2001.
* 2 Le Sénat fait l'objet d'une dotation et la chaîne parlementaire d'une autre dotation.