5. Des incertitudes pesant sur l'équilibre de la caisse de retraite du CESE
Dans le contexte de réforme du Conseil, le CESE doit faire face à une difficulté supplémentaire, relative au fragile équilibre de sa caisse de retraite. La perspective du prochain renouvellement des membres de l'institution, avec notamment pour horizon un rajeunissement et une féminisation des conseillers, pourrait contribuer à aggraver significativement cette situation déjà critique.
a) La dégradation des conditions de financement de la caisse
Le régime de retraite des membres du CESE compte parmi les régimes dits spéciaux. Au titre de sa caisse de retraite, le CESE expose ainsi un engagement hors bilan de l'Etat d'un montant de 218,5 millions d'euros , correspondant aux droits acquis par 1.082 personnes retraitées et futures retraitées du Conseil.
Au 31 décembre 2008, la caisse de retraite comptait 790 ayant-droits et le montant des paiements annuels en année pleine s'élevait à 10,073 millions d'euros pour 2008 .
Les cotisants de ce régime se limitent aux conseillers en fonction, soit 233 cotisants .
S'agissant d'un régime par répartition, sa structure de financement est par nature en déséquilibre : les cotisations des membres ne représentent, en effet, que 12,97 % des pensions versées dans l'année .
Le financement de la caisse est donc très majoritairement assuré par les crédits budgétaires, le Conseil versant une cotisation égale au double de celle retenue sur les indemnités des membres ainsi qu'une subvention fonction des crédits disponibles. En outre, un fonds de réserve, placé, produit des revenus financiers venant participer au financement de la caisse. Toutefois, le montant modeste de ce fond de réserve (17,5 millions d'euros à la fin de l'année 2008) en fait une source de financement relativement résiduelle (0,09 million d'euros en 2008).
Ainsi, le financement de la caisse de retraite du CESE se décompose-t-il comme suit.
Le financement de la caisse de retraite du CESE en 2008
(en millions d'euros)
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Source |
Montant |
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Cotisations des conseillers |
1,307 |
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Cotisations « patronale » du CESE |
2,614 |
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Subvention versée par le CESE |
2,4 |
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Revenus du placement du fond de réserve |
0,09 |
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Total des recettes |
6,321 |
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Besoin de financement |
10,073 |
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Prélèvement sur le fond de réserve |
3,841 |
Source : CESE
Pour 2008, il apparaît donc un besoin de financement de 10,073 millions d'euros très supérieur au total des recettes venant abonder le régime et qui se monte à 6,321 millions d'euros.
L'ajustement pour parvenir à l'équilibre a été opéré par le prélèvement de 3,841 millions d'euros sur le fond de réserve .
Ce montage non seulement érode les futurs produits financiers pouvant être attendus du placement du fond de réserve, mais n'est par ailleurs pas tenable sur le long terme. En effet, à ce rythme, le fond de réserve est amené à disparaître à l'horizon 2013 .
La situation décrite ici pour sur l'année 2008 n'est malheureusement pas atypique, mais renvoie bien plutôt à une tendance de fond au sein de ce régime. Le financement de la caisse de retraite du CESE se caractérise, en effet, par un besoin de financement croissant et une diminution régulière des recettes.
Le besoin de financement est croissant : alors que le montant des pensions versées en 2002 était de 8,6 millions d'euros pour 733 retraités, il est, en 2008, de 10,073 millions d'euros pour 790 retraités.
La diminution régulière des recettes du régime trouve son origine dans la baisse des crédits consacrés à la subvention dont bénéficie la caisse. Alors qu'en 2002 ces crédits s'élevaient à 3,537 millions d'euros, ils n'étaient plus que de 2,4 millions d'euros en 2008.
Ainsi que votre rapporteur spécial l'a souligné (Cf. Partie I-C-3), les mesures de régulation budgétaire tiennent une place importante dans cette réduction de la subvention d'équilibre à la caisse de retraite, en se répercutant quasi mécaniquement sur le titre 2 du fait du caractère très rigide de la structure de dépenses du CESE.
b) Le prochain renouvellement du CESE pourrait aggraver les difficultés
Le prochain renouvellement des membres de l'institution, en particulier dans le contexte de réforme en cours, pourrait bien n'être pas sans incidence importante sur l'équilibre du régime de retraite du CESE.
Deux tendances pourraient jouer dans le sens d'une aggravation de la situation financière de la caisse, même s'il est difficile, à ce stade, d'en évaluer précisément l'impact . Dans l'ignorance du contenu de la future loi organique, il n'est possible que d'évoquer des hypothèses, non dénuées de tout fondement cependant.
D'une part, dans le cas où la loi organique imposerait des exigences d'âge ou de parité , le pourcentage de renouvellement (qui est habituellement d'environ 50 %) lors de la prochaine mandature pourrait passer à 75 %. Les conséquences sur le financement de la caisse de retraite ne manqueraient pas alors de se faire durement sentir.
D'autre part, à plus long terme, la féminisation accrue du CESE devrait entraîner une charge supplémentaire pour la caisse de retraite, en raison du différentiel d'âge de mortalité entre les hommes et les femmes.
c) Les pistes pour assainir la situation
Plusieurs pistes peuvent être explorées pour assurer la survie du régime de retraite du CESE , dont la situation est grave mais pas désespérée.
Tout d'abord, un renforcement de l'effort budgétaire peut être envisagé afin d'augmenter la subvention versée par le CESE à la caisse. D'ores et déjà, dans le cadre de la négociation budgétaire pluriannuelle conduite en 2008, il a été négocié une « rallonge » de 0,3 million d'euros en LFI pour 2009 et de 0,5 million d'euros dans le projet de loi de finances pour 2010.
Toutefois, cet effort réel est encore loin de combler la totalité du besoin existant. Par ailleurs, en période de tensions budgétaires et d'aggravation du déficit public, cette solution ne correspond pas, sur le long terme, à l'orthodoxie budgétaire prônée par votre commission des finances .
Une réponse complémentaire de l'effort budgétaire déjà réalisé réside vraisemblablement dans une révision des règles gouvernant le régime de retraite du CESE . Le rajeunissement et la féminisation probables, du fait de la réforme de la composition du Conseil, militent ainsi fortement pour une refonte du règlement intérieur de la caisse du CESE.
Actuellement, tout ancien membre du CESE peut demander à bénéficier de sa pension avant l'âge de 60 ans . Cette disposition, qui place le CESE en marge d'un mouvement de fond touchant tous nos concitoyens, gagnerait à être supprimée 12 ( * ) .
De même, les conditions de réversion actuellement en vigueur au niveau de la caisse du CESE paraissent exorbitantes. Ainsi, aujourd'hui, la pension de réversion s'élève à 75 % du montant de l'indemnité touché en fin de mandat.
* 12 A titre indicatif, au 1 er juillet 2006, le montant mensuel d'une pension normale, après 5 ans de mandat (et 10 annuités de versement), s'élèvait à 793,95 euros bruts (soit 737,58 euros nets).