B. UNE ÉCONOMIE DÉPENDANTE DE L'ÉTAT ET CONFRONTÉE A L'ESSOUFFLEMENT DU DÉVELOPPEMENT TOURISTIQUE
1. Une économie largement dépendante des transferts de l'Etat
* Le maintien d'un soutien financier massif depuis la fin des activités du Centre d'expérimentation du Pacifique
Collectivité d'outre-mer dotée de l'autonomie, la Polynésie française n'en est pas moins fortement dépendante des transferts de l'État, d'un montant élevé. En effet, la Polynésie française doit recevoir environ 1,36 milliard d'euros de l'État en 2008, ce qui correspond au quart du PIB de la collectivité.
Un dispositif d'aide spécifique fut mis en place en 1996, au moment de l'arrêt définitif des essais nucléaires, avec la convention du 8 août 1996 pour le renforcement de l'autonomie économique de la Polynésie française 30 ( * ) .
Cette convention a été remplacée par la convention Etat-territoire du 4 octobre 2002 relative au renforcement de l'autonomie économique de la Polynésie française, substituant au Fonds de reconversion de l'économie de la Polynésie française (FREPF) une Dotation globale de développement économique (DGDE). Cette dotation, d'un montant de 188 millions d'euros en 2008, doit permettre, entre autres, la réalisation de grands projets d'équipements publics, participer aux investissements des communes et favoriser les programmes d'aide à la création d'emplois pour les jeunes.
Le dispositif fait chaque année l'objet d'un suivi d'exécution en annexe du compte administratif du territoire de la Polynésie française, ainsi que d'un rapport établi par un cabinet d'audit indépendant.
Cette convention prévoit le versement par l'Etat à la Polynésie française de 18 milliards de francs CFP par an, soit 150,92 millions d'euros. Ce montant est composé de :
- la compensation de la perte de recettes fiscales et douanières (RFD) résultant de l'arrêt des activités du Centre d'expérimentation du Pacifique (CEP). Cette compensation, prévue par la précédente convention, est réévaluée tous les ans depuis 1997 en fonction de l'indice général des prix à la consommation. En 2006, le montant de cette compensation a atteint 38.455.676,55 euros ;
- la DGDE représentant la différence entre 150,92 millions d'euros et la compensation RFD, soit 112.464.323,45 euros en 2006.
La DGDE a pour objet de financer des investissements relevant des domaines suivants :
- aide aux entreprises, et en particulier à la reconversion des entreprises et des emplois affectés par l'arrêt du Centre d'expérimentations du Pacifique ;
- contribution à la réalisation de grands projets d'équipements publics nécessaires au développement économique et social ;
- programmes d'aide à la création d'emplois, en particulier pour les jeunes ;
- aide aux programmes de logements sociaux et, en priorité, à ceux qui favorisent l'emploi de la main d'oeuvre locale ;
- aide aux investissements des communes et de leurs groupements (aide au démarrage de services publics locaux notamment) ;
- prise de participations au capital de sociétés et subventions à la Société de financement et de développement de la Polynésie française (SOFIDEP).
En outre, la Polynésie française peut utiliser la DGDE pour financer des dépenses de fonctionnement relatives aux programmes d'aide en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle. La part de ces dépenses a été plafonnée à 30 % du montant global de la dotation pour 2007 et à 20 % à partir de 2008.
L'avenant à la convention du 4 octobre 2002 en date du 16 décembre 2003 prévoit également le versement des autorisations de programme non engagées (pour 113,8 millions d'euros) et des crédits de paiement (pour 189 millions d'euros), dus au titre des exercices antérieurs (ex-FREPF).
Ainsi, de 2003 au 31 juillet 2008, l'Etat a versé à la Polynésie française, au titre de l'ex FREPF, de la compensation des RFD et de la DGDE, 872,57 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 865,09 millions d'euros en crédits de paiement (CP) 31 ( * ) .
Les investissements que la Polynésie française a choisi de financer en 2008 grâce aux crédits de la DGDE concernent :
- pour la contribution à la réalisation de grands projets d'équipements publics nécessaires au développement économique et social : des études et travaux de cadastre ; l'achèvement de la construction du centre hospitalier du Taaone (Tahiti), les équipements du centre hospitalier du Taaone, la poursuite de la construction de la route de Taiohae à Terre déserte, à Nuku Hiva (Marquises) ;
- pour l'aide aux investissements des communes : des subventions aux communes pour travaux de voirie.
Nos collègues Marc Massion et Eric Doligé, rapporteurs spéciaux des crédits de la mission outre-mer, soulignent dans leur rapport sur le projet de loi de finances pour 2009 que « la DGDE est utilisée sans contrôle a priori des investissements financés et avec très peu de contrôle a posteriori. Il conviendrait aujourd'hui de reposer la question de la mise en oeuvre de cette dotation, au regard des besoins de la Polynésie française, et en comparaison de ceux des autres collectivités territoriales d'outre-mer » 32 ( * ) .
Lors de son audition par la commission des lois le 25 novembre 2008, M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a souligné que la DGDE devait désormais être utilisée dans le cadre d'un dialogue approfondi avec l'Etat, afin d'assurer que la collectivité pourrait assumer les investissements retenus.
Rappelant que la collectivité avait décidé de financer, grâce à la DGDE, la construction d'un nouveau centre hospitalier à Tahiti (Taaone), il a observé que l'Etat avait donné un avis défavorable à la construction de cet établissement en raison de son caractère massif, centralisé et de coûts de fonctionnement très élevés.
* Le contrat de développement 2008-2012
L'article 1 er de la loi n° 94-99 du 5 février 1994, d'orientation pour le développement économique, social et culturel de la Polynésie française disposait que, pour une durée de dix ans, seraient définies les conditions dans lesquelles la solidarité exprimée par la Nation aidera le territoire de la Polynésie française. En application de cette disposition, deux contrats de développement (1994-1999 et 2000-2005) ont été signés avec la Polynésie française.
L'Etat a ensuite accepté le prolongement de ce partenariat, au-delà des dispositions prévues par la loi d'orientation, dans le cadre d'un projet ciblé sur les thèmes les plus prioritaires au plan local. La définition de cette nouvelle politique contractuelle en faveur de la Polynésie française s'est concrétisée le 27 mai 2008 par la signature d'un contrat de projet avec l'Etat , afin d'accompagner le développement économique et social de ce territoire d'outre-mer pour les années 2008 à 2013.
D'un montant total de 435 millions d'euros, auquel l'Etat contribue à hauteur de 177 millions d'euros, le nouveau contrat s'articule autour des priorités suivantes :
- le logement (79,14 millions d'euros), afin de permettre l'accessibilité à un logement décent des populations les plus démunies, en résorbant l'habitat insalubre, en développant l'offre locative sociale et en remettant à niveau le parc locatif ancien (plus de 1 800 logements seront ainsi construits ou réhabilités au cours de la période) ;
- la santé (33,84 millions d'euros) : améliorer la couverture sanitaire territoriale conformément aux recommandations du schéma d'organisation sanitaire, en développant l'offre de soins de proximité et en renforçant les moyens dans les domaines des urgences, de la santé mentale et de la sécurité sanitaire ;
- les équipements structurants (61,98 millions d'euros), pour renforcer la sécurité des personnes, notamment face au risque cyclonique, par la construction d'abris de survie, en généralisant l'adduction en eau potable, et en améliorant l'assainissement des eaux usées et la gestion des déchets ;
- l'éducation et la recherche (2,1 millions d'euros) : améliorer l'efficacité du système universitaire par la construction d'infrastructures (extension de la cité universitaire, construction d'une maison internationale et d'une maison des étudiants) et par le développement de la recherche.
Au 30 juin 2008, seule l'opération relative à l'assainissement de l'agglomération de Papeete a été engagée à hauteur de 592 000 euros sur le programme « Conditions de vie outre-mer » de la mission « Outre-mer ».
2. Une morosité économique en partie due à l'instabilité politique
Dans son bilan sur la situation économique de la Polynésie française en 2007, l'Institut d'émission d'outre-mer, banque centrale des territoires français du Pacifique, estime que « depuis 2004, l'activité économique polynésienne est conditionnée par les évènements politiques ».
Cependant, la croissance économique de la collectivité a bénéficié en 2007 d'un effet de rattrapage, après une quasi-stagnation du PIB en 2006.
En 2007, 1.591 emplois salariés ont ainsi été créés, plus particulièrement dans les services marchands, en revanche le secteur primaire et l'hôtellerie ont connu des hausses bien moins importantes que par le passé. Mais, selon l'IEOM, ces emplois supplémentaires « ne sont pas suffisants pour répondre à l'accroissement de la population active estimée à 2.500 personnes par an ».
La consommation des ménages a progressé, permettant au marché de l'automobile de renouer avec la croissance et entraînant l'augmentation des importations agro-alimentaires et de biens d'équipement ménager. Mais ces hausses n'ont été possibles que grâce à la progression de 9 % de l'encours des crédits à la consommation.
L'investissement public « qui s'était inscrit en retrait depuis deux ans a repris », indique l'IEOM. Les dépenses liquidées par l'Aviation Civile et la Direction de l'équipement ont augmenté contrairement à celles de l'enseignement qui se sont réduites de moitié.
Le déficit commercial a augmenté de 5 %, pour s'établir à - 143,9 milliards de francs CFP (1,2 milliards d'euros), sous l'effet cumulé de la progression des importations de 3,3 % et du reflux des exportations de 10,4 %.
Le secteur du bâtiment et des travaux publics a connu une reprise de l'activité entraînant une augmentation de l'importation de ciment, de carrelage et de bois transformé. L'optimisme qui prévalait depuis le début de 2007 dans ce secteur, suscité par le dynamisme retrouvé des dépenses publiques, s'est cependant estompé au dernier trimestre.
En définitive, le manque d'investissements pèse sur la situation économique polynésienne. L'instabilité politique chronique depuis 2004 a sans doute incité les investisseurs privés à différer leurs engagements, dans l'attente d'horizons plus sûrs .
Les acteurs économiques rencontrés par vos rapporteurs ont estimé que le report, pendant plusieurs mois, de la signature du nouveau contrat de projets 2008-2012 avait également constitué un handicap. Des problèmes institutionnels qui n'auraient dû avoir qu'un impact conjoncturel sur l'économie ont eu, en raison de leur durée et de leur intensité, des répercussions de nature structurelle.
Les représentants du patronat (MEDEF, CGPME) ont indiqué à vos rapporteurs que l'instabilité politique faisait obstacle à la progression des dossiers d'investissement, repris à leur commencement à chaque changement d'équipe gouvernementale. Ils ont souligné que la dégradation des relations entre la collectivité et l'Etat avait également freiné la réalisation des projets économiques, la perte de confiance amenant les investisseurs à se reporter vers la Nouvelle-Calédonie.
Toutefois, d'autres facteurs doivent être pris en compte pour apprécier globalement la situation économique du territoire , en particulier le choix d'un parc hôtelier haut de gamme, qui fait de la Polynésie française une destination chère, alors qu'elle est plus éloignée des pays d'origine des touristes que d'autres destinations concurrentes (Iles Seychelles, Maldives, Indonésie...). La progression du cours de l'euro face au dollar jusqu'au premier semestre 2008 a accentué cet inconvénient comparatif au détriment de la Polynésie française.
3. La dégradation de l'activité touristique
La fréquentation touristique a baissé de 1,5 % en Polynésie française en 2007 (218.241 visiteurs étrangers en 2007, contre 221.549 l'année précédente). Ce résultat peut être imputé à la faiblesse du dollar vis-à-vis de l'euro. Le tourisme hors croisière a reculé alors que le nombre de croisiéristes a augmenté de 10,5 %.
Par nationalité, la clientèle américaine est celle dont la fréquentation a le plus baissé (64.910 contre 71.621 en 2006, soit - 9,4 %), sans doute en raison d'un taux de change peu avantageux. L'augmentation du nombre de touristes venant du Japon (23.240 contre 21.739, soit + 6,9 %) et d'Europe (85.205 contre 82.580, soit + 3,2 %), n'a pas permis de compenser cette déperdition.
En cumul sur l'année, le taux moyen de remplissage des chambres de l'hôtellerie classée apparaît en fort repli, puisqu'il atteint 60 % en 2007, contre 66,4 % en 2006. Cette évolution est toutefois imputable en partie à une croissance de la capacité réceptive.
Selon les données de l'institut de la statistique de la Polynésie française (ISPF), la fréquentation touristique s'est encore dégradée en 2008, avec une baisse de 13,3 % en octobre, par rapport au même mois de 2007, le taux d'occupation des hôtels perdant 4,6 %. En outre, de janvier à octobre 2008, le nombre de touristes en provenance du Japon a chuté de 19 %.
Depuis 2003, le tourisme stagne en Polynésie française, malgré des investissements conséquents en matière de capacité d'accueil . Cette situation pourrait ne pas être si alarmante pour le secteur si le tourisme polynésien suivait une tendance mondiale ou régionale. Mais ce n'est pas le cas puisque le nombre de touristes dans le monde a augmenté de 6,1 % et celui de la zone Asie-Pacifique de 10,3 %. La crise financière et économique pourrait prolonger cette atonie du secteur touristique.
Premier secteur économique en termes de recettes, avec 42 milliards de francs CFP enregistrés en 2005 selon l'ISPF, le tourisme polynésien ne parvient pas à améliorer sensiblement ses performances sur longue période, malgré les efforts récents en matière de capacité d'accueil (+ 7,96 % d'unités supplémentaires en 2006).
M. Richard Bailey, président-directeur général des hôtels Intercontinental de Polynésie française, a estimé que la promotion de la destination par le GIE (groupement d'intérêt économique) Tahiti Tourisme était mal assurée, les autorités de la collectivité n'imposant pas à cet organisme de directives de long terme, en raison de l'instabilité politique 33 ( * ) .
Soulignant que la volonté du gouvernement de la Polynésie française de faire du tourisme un axe de développement à long terme constituait une première condition du succès, il a déclaré qu'il convenait en outre :
- d'assurer la visibilité de la destination par rapport aux sites concurrents (Maldives, Seychelles, Iles Maurice...), grâce à un organe de promotion compétent, doté de moyens appropriés ;
- de disposer de transporteurs aériens concurrentiels, celui auquel la collectivité apporte son soutien - Air Tahiti Nui - devant s'attacher à faire émerger la destination sur le marché touristique mondial. Il a expliqué que les retombées fiscales que la collectivité percevrait grâce au développement du tourisme pourraient à terme compenser le déficit subi par la compagnie aérienne au cours de la phase de promotion de la destination.
Vos rapporteurs considèrent que, compte tenu des désavantages structurels de la Polynésie française en termes d'éloignement et de coût, seule une promotion active de la destination , mettant en avant ses extraordinaires paysages, sa diversité et ses richesses culturelles, peut faire du tourisme un axe de développement pérenne.
Si la crise économique et financière risque de réduire temporairement l'activité touristique mondiale, la collectivité doit cependant s'attacher à fédérer l'ensemble des acteurs pour assurer le succès d'un tourisme respectueux de l'environnement en Polynésie française. La préoccupation environnementale est d'ailleurs directement liée aux compétences que les communes doivent mettre en oeuvre dans le cadre de la réforme communale.
* 30 Des essais ont été effectués sur les atolls de Mururoa et de Fangataufa (Tuamotu), entre 1966 et 1996. S'agissant des victimes des essais nucléaires réalisés par la France en Algérie et en Polynésie française entre 1960 et 1996, M. Hervé Morin, ministre de la défense, a annoncé, fin novembre 2008, qu'un projet de loi serait examiné en 2009 afin d'organiser l'indemnisation des personnels civils et militaires exposés lors de ces essais.
* 31 Voir en annexe au présent rapport la répartition de ces crédits.
* 32 Rapport général fait au nom de la commission des finances par MM. Marc Massion et Eric Doligé, projet de loi de finances pour 2009, tome III, annexe 18, Outre-mer, n° 99, 2008-2009. http://www.senat.fr/rapsendir/dolige_eric01027q.html
* 33 Le GIE Tahiti Tourisme a été doté pour l'année 2008 d'un budget de 2.346 millions de francs CFP, soit 19,6 millions d'euros, en hausse de 8 %.