N° 92
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009
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Annexe au procès-verbal de la séance du 12 novembre 2008 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur la mise en oeuvre du droit au logement opposable ,
Par M. Philippe DALLIER,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera. |
AVANT-PROPOS
Un contrôle budgétaire sur la mise en oeuvre du droit au logement opposable a été engagé en mai 2008 par votre rapporteur spécial avec deux objectifs principaux :
- vérifier la capacité de l'administration à mettre en place le dispositif voté dans le cadre de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable, qui imposait des délais extrêmement brefs pour mettre en oeuvre une nouveauté juridique sous la forme d'un droit opposable sanctionné par le juge ;
- en mesurer les enjeux budgétaires et financiers les plus immédiats, compte tenu des besoins qui seraient mis en évidence par l'ouverture de ce nouveau droit.
Le présent contrôle budgétaire a fait l'objet, devant votre commission des finances, de deux communications, le 1 er juillet et le 12 novembre 2008.
Compte tenu des conditions très précipitées de l'examen par le Parlement du projet de loi créant le droit au logement opposable, de l'originalité de la démarche visant à la reconnaissance d'un droit opposable et des incertitudes tenant à l'ampleur des engagements pris, votre rapporteur spécial a opté pour une méthode d'analyse qui, au-delà des instruments de contrôle budgétaire classiques et d'une analyse des statistiques et des résultats chiffrés, lui a permis de mesurer sur le terrain les difficultés de l'application du texte voté.
Il a ainsi participé à plusieurs réunions de commissions de médiation et il a testé directement la qualité de l'organisation, dans le cadre du droit au logement opposable de la distribution des dossiers de demande de logement ou d'hébergement à Paris.
Ce contrôle se voulait également porteur de propositions d'améliorations des mécanismes mis en place par la loi du 5 mars 2007. S'inspirant notamment des observations recueillies lors de ses déplacements et de ses rencontres avec des acteurs chargés de la mise en oeuvre du droit au logement opposable, votre rapporteur spécial, au nom de votre commission des finances, a défendu plusieurs amendements au projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion. Malgré les retards successifs de l'examen de ce texte, qui devait initialement aboutir avant la fin de l'année 2008, il se félicite que ces dispositions aient été retenues dans le texte définitif et qu'elles puissent contribuer à une meilleure efficacité des procédures mises en oeuvre.
Au moment où s'ouvre la possibilité, pour les demandeurs prioritaires n'ayant pas obtenu satisfaction, d'engager un recours contentieux contre l'Etat, il apparaît que la situation - dont certains prédisaient qu'elle serait insurmontable du fait de l'afflux massif de demandes - est globalement maîtrisée.
Pour autant, les résultats obtenus ont parfois privilégié, faute de moyens et d'une préparation suffisante, la quantité à la qualité, notamment dans l'examen des situations individuelles des requérants.
En outre, les mécanismes en oeuvre ont mis en évidence de graves lacunes dans l'organisation administrative et la connaissance du « mal-logement » dans notre pays. Ils ont aussi illustré le particularisme de notre droit et de nos institutions qui persistent à traiter de manière indifférenciée, sans référence aux contextes locaux, une question - celle du logement - qui à l'évidence ne se pose pas dans les mêmes termes et n'appelle pas les mêmes réponses sur l'ensemble du territoire national.
A l'issue de ce premier contrôle, votre rapporteur spécial exprime donc un sentiment d'optimisme mesuré quant à l'impact de la reconnaissance du droit au logement opposable et à sa première mise en oeuvre.
Il convient, d'abord, de se réjouir que le vote de la loi du 5 mars 2007 ait permis l'expression de la prise de conscience par l'ensemble des parlementaires de toutes tendances, de l'enjeu fondamental de l'hébergement et du logement décent pour notre société.
Cette appréciation positive doit être cependant tempérée par la mise en évidence de trois risques majeurs qui pèsent sur la crédibilité du droit au logement opposable.
Le premier serait que le droit au logement opposable ne soit perçu et utilisé que comme une filière supplémentaire de l'accès au logement social, alors qu'il est une réponse exceptionnelle à des situations d'urgence.
Le deuxième serait que, du fait de l'inadaptation aux besoins locaux des réponses qui seront apportées et des moyens qui seront mobilisés, le droit au logement opposable soit un facteur de renforcement des inégalités territoriales en matière de logement et de précarité
Le dernier est lié, dans un contexte où la fluidité des parcours résidentiels n'est pas assurée, aux conséquences sur la saturation des structures d'hébergement de l'article dit « de stabilisation » de la loi du 5 mars 2007 qui a introduit le principe de « non-remise à la rue » des personnes accueillies dans les centres d'hébergement.
A ces enjeux, comme à toutes les questions soulevées par les premiers mois de mise en oeuvre du droit au logement opposable, le législateur et l'exécutif devront apporter les réponses juridiques et financières adaptées qui permettront d'envisager, dans la sérénité, le passage de la seconde étape de la généralisation de ce droit nouveau, au 1 er janvier 2012.
I. LE PARI DU DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE
A. UN SAUT DANS L'INCONNU
La création d'un droit au logement opposable, par la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit opposable au logement et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, a été marquée par une double caractéristique : il s'agissait d'une innovation juridique importante, qui n'a depuis pas été renouvelée, et son vote est intervenu alors que le gouvernement comme le Parlement ne disposaient que de très peu d'éléments concernant l'étendue des bénéficiaires potentiels.
1. Une « mini » révolution juridique
Le droit au logement, reconnu depuis la loi « Quilliot » du 22 juin 1982, comme un droit fondamental, a été défini par la loi « Besson » du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement. Son article premier précise que sa garantie « constitue un devoir de solidarité pour l'ensemble de la nation » et que « toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité, [...] pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir » .
Cette qualification n'avait emporté, jusqu'à ce jour, d'autre conséquence juridique directe que l'affirmation par le Conseil constitutionnel que « la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent est un objectif à valeur constitutionnelle » 1 ( * ) .
C'est au Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées (HCLPD) 2 ( * ) que revient la paternité de la diffusion de l'idée d'un droit au logement opposable, dont il avait proposé l'institution dans son 8 ème rapport, en 2002. Cette initiative a été très rapidement reprise par le Conseil économique et social 3 ( * ) , suivi par le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale.
En intégrant dans la loi du 5 mars 2007 la reconnaissance de l'opposabilité du droit au logement, le législateur français a permis de passer d'une obligation de moyens à une obligation de résultat garantie par des voies de recours .
Innovante par rapport à la tradition juridique française, la création d'un droit opposable reste aussi une exception par rapport aux législations étrangères puisqu'elle ne peut guère trouver qu'un seul équivalent, dans le droit écossais.
A la suite d'un long processus de concertation, l'Ecosse a, en effet, adopté, en 2003, un « Homelessness Scotland Act » prévoyant l'application d'un droit au logement, réservé dans un premier temps à des populations prioritaires, puis progressivement généralisé à l'ensemble des publics à l'horizon de 2012.
Cet exemple reste cependant difficilement transposable au contexte français, dans la mesure où les dispositifs d'hébergement temporaire en Ecosse ne connaissent pas la même saturation qu'en France et que le système écossais se caractérise par l'existence d'un seul échelon de collectivité locale compétent pour la politique de l'habitat.
Hormis cet exemple, le droit opposable dans le domaine du logement n'existe qu'à l'état embryonnaire dans quelques rares autres Etats comme la Suède où les municipalités ont pour obligation de fournir un hébergement temporaire dans les cas d'urgence.
2. Une connaissance très approximative du phénomène
Alors que la définition du mal-logement et l'évaluation de son ampleur auraient dû constituer le préalable de la reconnaissance du droit au logement, c'est la démarche inverse qui a été retenue, comme le soulignait notre collègue Dominique Braye, rapporteur pour avis de la loi au nom de la commission des affaires économiques. Celui-ci regrettait « qu'aucune étude d'impact n'ait accompagné la présentation de ce projet afin d'évaluer le nombre de personnes susceptibles de former, en 2008 et en 2012, un recours devant la juridiction administrative ». 4 ( * )
C'est donc par référence à des données éparses et à des estimations élaborées essentiellement par les milieux associatifs que l'évaluation des publics concernés a été réalisée.
Au premier rang de ces évaluations figure la comptabilisation réalisée par la Fondation Abbé Pierre dans son rapport annuel sur le mal-logement.
Considérant que le phénomène du mal-logement recouvre cinq réalités : l'absence de logement, les difficultés d'accès à un logement, le manque de confort et l'insalubrité, les difficultés de maintien dans les lieux et la faible mobilité ou « l'assignation à résidence », le chiffrage de la Fondation Abbé Pierre aboutit à un total de 3,5 millions de personnes non ou mal logées, auxquelles s'ajoutent plus de 6,5 millions de personnes en situation de réelle fragilité de logement à court ou moyen terme 5 ( * ) .
Les chiffres du mal logement 2009
(En nombre de personnes concernées)
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Personnes non ou très mal logées |
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Sans domicile-fixe |
100.000 |
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Personnes privées de domicile personnel : |
493.500 |
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Dont résidence principale en chambre d'hôtel |
50.000 |
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Dont habitat de fortune : cabane, construction provisoire... |
41.400 |
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Dont personnes vivant à l'année en camping ou mobile home... |
100.000 |
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Dont personnes hébergées chez des tiers faute d'autres solutions, qui vivent dans des conditions de logement très difficiles |
150.000 |
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Dont personnes en structures d'hébergement et d'insertion : CHRS*, CADA**, places en hôtel pour demandeurs d'asile, accueil d'urgence (hors CHU***), résidences sociales****, ALT***** |
152.100 |
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Personnes vivant dans des conditions de logement très difficiles : logements inconfortables, de mauvaise qualité et logements en surpeuplement accentué (hors double compte) |
2.044.000 |
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Personnes en situation d'occupation précaire : |
861.300 |
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Dont locataires ou sous-locataires d'un meublé |
640.300 |
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Dont personnes occupant un logement sans droit ni titre suite à une décision de justice prononçant l'expulsion (88.400 ménages) |
221.000 |
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Nombre total de personnes connaissant une problématique forte de mal-logement |
3.498.800 |
*Centres d'hébergement et de réinsertion sociale
**Centres d'accueil pour demandeurs d'asile
***Centres d'hébergement d'urgence
****Résidences sociales « classiques », sans prise en compte des Maisons-relais et des places en Foyers de jeunes travailleurs ou Foyers de travailleurs migrants non transformées en résidences sociales.
*****Allocation logement temporaire
Source : Fondation Abbé Pierre
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Personnes en situation de réelle fragilité à court ou moyen terme |
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Logements en copropriétés dégradées nécessitant une intervention publique (350.000 logements) |
875.000 |
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Personnes en situation d'impayés : |
1.412.000 |
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Dont locataires en impayés de loyer (494.800 ménages) |
1.237.000 |
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Dont propriétaires en impayés de charges ou de remboursement d'emprunt (70.000 ménages) |
175.000 |
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Personnes vivant en situation de surpeuplement « au sens large » (nombre de pièces standard - 1 pièce) |
3.507.000 |
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Personnes hébergées chez des tiers (amis ou famille) |
823.000 |
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Nombre total de personnes en situation de réelle fragilité à court ou moyen terme |
6.617.000 |
Source : Fondation Abbé Pierre
La dispersion des données est telle que pour établir ce chiffrage, il est fait appel à une dizaine de sources différentes : le recensement général de la population (1999), une étude du CNRS et du pôle national de lutte contre l'habitat indigne (2005), l'Enquête nationale Logement de l'INSEE (2002), le rapport thématique de la Cour des comptes (2007), un guide des dispositifs de la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature et de la direction générale des affaires sociales (2008) auxquels s'ajoutent des données issues du ministère de l'intérieur relatives aux expulsions.
Le chiffrage ainsi établi ne correspond toutefois pas à la classification retenue pour la définition des publics concernés par le droit au logement opposable, telle qu'établie par la loi du 5 mars 2007.
Celle-ci vise six catégories qui sont les suivantes :
- personnes dépourvues de logement ;
- personnes menacées d'expulsion sans relogement ;
- personnes hébergées ou logées temporairement dans un établissement ou un logement de transition ;
- personnes logées dans des locaux impropres à l'habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux ;
- personnes logées dans des locaux manifestement suroccupés ou ne présentant pas le caractère d'un logement décent, ayant au moins un enfant mineur ou présentant un handicap ou ayant au moins une personne handicapée à charge ;
- personnes ayant déposé une demande de logement social sans obtenir de réponse à l'expiration d'un « délai anormalement long » 6 ( * ) .
La loi est plus restrictive encore puisqu'elle fixe deux conditions complémentaires qui limitent son bénéfice aux demandeurs de bonne foi qui satisfont aux conditions réglementaires d'accès à un logement locatif social.
C'est sur la base des six catégories définies par la loi du 5 mars 2007 qu'une enquête relative à l'estimation des ménages prioritaires a été lancée le 19 décembre 2007 par circulaire cosignée par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités locales et le ministre du logement et de la ville auprès des préfets.
Les limites de cette enquête ont été toutefois admises et soulignées par les services de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages : « Malgré des indications méthodologiques fournies par la circulaire pour évaluer le nombre de ménages susceptibles de saisir la commission de médiation, il convient de constater que les chiffres remontés à l'occasion de cette enquête ne sont pas homogènes d'un département à l'autre. Ils relèvent de sources et d'interprétations diverses qui rendent l'agrégation difficile . »
Les résultats bruts adressés par les services des préfectures font apparaître un total extrêmement élevé de 648.568 ménages susceptibles d'être concernés par le droit au logement opposable au titre des cinq critères de priorité définis par la loi et au titre du délai de délai anormalement long pour l'obtention d'un logement social.
Estimation des publics du Dalo
(en nombre de bénéficiaires)
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Personnes dépourvues de logement |
132 582 |
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Personnes menacées d'expulsion sans relogement |
52 157 |
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Personnes hébergées ou logées temporairement |
74 240 |
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Personnes logées dans des locaux impropres à l'habitation ou dans des logements insalubres |
119 037 |
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Personnes handicapées ou avec enfant mineur logées dans des locaux sur occupés ou indécents |
93 611 |
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Délai d'attente anormalement long |
176 941 |
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Total |
648 568 |
Source : préfectures et ministère du logement
Quant à la répartition géographique des besoins estimés, elle soulignait la prédominance de trois blocs principaux : l'Ile-de-France, la région PACA et les départements d'Outre-mer.
Répartition géographique des besoins estimés
(en nombre de bénéficiaires)
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Total des besoins |
648.568 |
En % |
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Dont Ile-de-France |
136.900 |
21 % |
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• Paris |
42.171 |
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• Seine-Et-Marne |
8.574 |
|
|
• Yvelines |
19.558 |
|
|
• Essonne |
12.719 |
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• Hauts-De-Seine |
7.620 |
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|
• Seine-St-Denis |
27.594 |
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• Val-De-Marne |
6.877 |
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• Val-d'Oise |
11.788 |
|
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Dont Provence-Alpes-Côte d'Azur |
84.380 |
13 % |
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• Alpes-De-Haute-Provence |
1.062 |
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• Hautes-Alpes |
1.052 |
|
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• Alpes-Maritimes |
24.226 |
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• Bouches-Du-Rhône |
35.829 |
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• Var |
9.063 |
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• Vaucluse |
13.148 |
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Dont DOM |
90.853 |
14 % |
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• Guadeloupe |
0 |
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• Martinique |
0 |
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• Guyane |
50.586 |
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• La Réunion |
40.267 |
Source : préfectures et ministère du logement
De manière générale, votre rapporteur spécial constate que l'absence d'un appareil statistique fiable et l'éclatement des structures en charge de l'évaluation des phénomènes de pauvreté et d'exclusion n'ont pas permis d'évaluer correctement le nombre de demandeurs potentiels.
Il regrette la persistance de ces défauts, alors que l'entrée en application du droit au logement opposable rend plus indispensable encore une connaissance précise des besoins en logement et en hébergement.
B. DES RISQUES LIMITÉS PAR UNE ENTRÉE EN VIGUEUR PROGRESSIVE
1. Les trois étapes du droit au logement opposable
Bien que les propositions des commissions saisies au fond 7 ( * ) et pour avis 8 ( * ) au Sénat visant à repousser de deux ans l'entrée en vigueur du droit au logement opposable n'aient pas été retenues dans le texte définitif, un certain esprit de réalisme a conduit le législateur à prévoir une entrée en application progressive de ce nouveau droit.
La loi du 5 mars 2007 a ainsi défini trois échéances principales qui sont les suivantes :
- au 1 er janvier 2008 , un droit de recours amiable est ouvert, devant les commissions départementales de médiation, héritières des commissions départementales de médiation créées par la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions 9 ( * ) , aux personnes qui répondent à l'un des cinq critères les autorisant à demander un logement, sans attendre la fin du délai anormalement long défini au niveau départemental :
• personnes dépourvues de logement ;
• personnes logées dans des locaux manifestement sur-occupés ou non-décents, et qui ont, soit au moins un enfant mineur, soit un enfant présentant un handicap soit au moins une personne handicapée à charge ;
• personnes menacées d'expulsion sans relogement ;
• personnes hébergées ou logées temporairement dans un établissement ou un logement de transition ;
• personnes logées dans des locaux impropres à l'habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux ;
- au 1 er décembre 2008 , le recours contentieux devant le juge administratif est ouvert aux demandeurs prioritaires qui n'auront pas obtenu satisfaction après une décision favorable de la commission de médiation (c'est-à-dire celles auxquelles le préfet n'aura pas proposé un logement adapté à leur situation dans un délai de six mois à compter de la décision de la commission) ;
- au 1 er janvier 2012 , le recours contentieux est élargi à toutes les personnes éligibles au logement social qui n'ont pas obtenu de logement social à l'expiration d'un délai anormalement long.
2. Une procédure rigoureuse
La procédure de reconnaissance du bénéfice du droit au logement opposable est codifiée aux articles L. 441-2-3 et L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l'habitation.
Son schéma simplifié est le suivant :
Vérification du caractère exploitable
Accusé de réception
3 ou 6 mois (logement)
6 semaines (hébergement)
Instruction et examen du
dossier
3. Une course de vitesse
Du fait de son adoption précipitée et des délais très courts prévus pour son entrée en vigueur, la loi créant le droit opposable au logement a nécessité un effort tout particulier des services de l'Etat pour mettre en place les structures indispensables à son fonctionnement.
Les mesures immédiates ont conduit d'une part à assurer la diffusion des formulaires de demande de droit au logement opposable et d'autre part à installer les commissions de médiation chargées de statuer sur les dossiers des demandeurs.
La mise en place du droit au logement opposable a exigé en premier lieu l'élaboration de deux formulaires standardisés de demande , l'un pour un logement, l'autre pour un hébergement. Ces deux modèles, qui ont fait l'objet depuis de quelques aménagements, ont été approuvés par le ministère du logement le 2 janvier 2008 et mis à la disposition des préfectures de chaque département en vue de leur diffusion auprès du public.
S'agissant des commissions de médiation , le décret en Conseil d'Etat définissant les conditions de composition ainsi que, plus largement, les modalités concrètes d'exercice du recours amiable a été publié au Journal officiel du 29 novembre 2007 (décret n° 2007-1677 du 28 novembre 2007).
A compter de cette date, les commissions, dont le fonctionnement repose sur le bénévolat, ont pu être constituées puis installées.
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Composition des commissions de médiation La commission regroupe les différents acteurs de la mise en oeuvre du droit au logement opposable. Elle est composée à parts égales : 1° de représentants de l'Etat ; 2° de représentants du département, des établissements publics de coopération intercommunale visés à l'article L. 441-1-1 et des communes ; 3° de représentants des organismes bailleurs et des organismes chargés de la gestion d'une structure d'hébergement, d'un établissement ou d'un logement de transition, d'un logement-foyer ou d'une résidence hôtelière à vocation sociale, oeuvrant dans le département ; 4° de représentants des associations de locataires et des associations agréées dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, oeuvrant dans le département. Elle est présidée par une personnalité qualifiée désignée par le préfet et assistée d'un secrétariat. La commission de médiation établit, chaque année, un état des décisions rendues et le transmet au représentant de l'Etat dans le département, au comité responsable du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées et aux établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'habitat. Elle est informée, dans tous les cas, des suites qui sont réservées à ses décisions. Source : Article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation |
Alors que sous le régime de l'ancienne législation, seuls 76 départements avaient constitué une telle commission, au 1 er janvier 2008 , 87 commissions de médiation sur 98 avaient été effectivement installées , ce qui, compte tenu des délais imposés, représente un véritable « tour de force » administratif.
Au total, deux dispositions seulement de ce processus d'installation peuvent être considérées comme ayant été mises en oeuvre avec un certain retard. En premier lieu, les règles relatives aux conditions de permanence de la résidence des bénéficiaires du droit à un logement décent et indépendant n'ont été fixées que tardivement par un décret du 8 septembre 2008, ce qui a obligé les commissions à définir leur propre jurisprudence en ce domaine. En second lieu, les modalités propres au contentieux du droit au logement opposable n'ont été fixées que par un décret du 27 novembre 2008, soit moins de deux mois avant son entrée en vigueur.
* 1 Décision n° 94-359 du 19 janvier 1995 sur la loi relative à la diversité de l'habitat.
* 2 Créé par décret du 22 décembre 1992.
* 3 Avis sur l'accès aux droits du 18 juin 2003.
* 4 Avis n° 174 (2006-2007) de M. Dominique BRAYE, fait au nom de la commission des affaires économiques.
* 5 Rapport 2009 sur l'état du mal logement en France.
* 6 Le délai anormalement long est fixé par département en application de l'article L. 441-1-4 du code de la construction et de l'habitation. Il varie entre 6 mois et plusieurs années.
* 7 Rapport n° 181 (2006-2007) de la commission des affaires sociales.
* 8 Avis n° 174 (2006-2007) de la commission des affaires économiques. Avis n° 175 (2006-2007) de la commission des lois.
* 9 Loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.