Déplacement à Copenhague - (14 et 15 mai 2008)
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COMPTE RENDU DU DEPLACEMENT A COPENHAGUE
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Composition de la délégation :
M. Bernard Seillier, rapporteur ; Mme Annie Jarraud-Vergnolle, vice-présidente et M. Jean-François Humbert
PROGRAMME
Mercredi 14 mai
- Arrivée à Copenhague à 19 h 50 et accueil par M. Jean-Luc Wertheimer, deuxième Conseiller à l'Ambassade de France.
- Transfert à l'hôtel Front.
Jeudi 15 mai
- Petit-déjeuner de travail à la résidence offert par Mme Bérengère Quincy, ambassadrice de France au Danemark, en présence de Mme Marie-José Caron, conseiller à l'Assemblée des Français de l'étranger.
- Entretien avec M. Steffen Westergärd à l'agence danoise pour l'emploi.
- Visite de l'établissement de réinsertion « Kofoeds skole » sous la conduite de M. Ole Meldgaard, directeur adjoint.
- Réunion au Parlement danois avec Mme Line Barfod, députée « rouge verte », membre de la commission des affaires sociales.
- Entretien au ministère du « Bien-être » avec M. Bent Nielsen, directeur de la division des prestations sociales et M. Niels Christian Rasmussen, conseiller à la division des groupes marginalisés.
- Rencontre à l'hôtel de ville de Copenhague avec M. Jakob Hougaard, maire chargé de l'emploi et de l'intégration.
I. Réception par Mme Bérengère Quincy, ambassadrice de France
La délégation sénatoriale a d'abord été reçue à la résidence pour un petit-déjeuner de travail par Son Excellence Mme Bérengère Quincy, ambassadrice de France, en présence de Mme Marie-José Caron, Conseiller à l'Assemblée des français de l'étranger. L'ambassadrice a d'abord indiqué que le Premier ministre français allait prochainement se rendre au Danemark pour plaider la fin de certaines exceptions concernant la participation du pays aux politiques européennes : non-participation à la défense européenne, clause d'opt-in dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, non participation à l'union économique et monétaire. Le Premier ministre Rassmussen devrait organiser un référendum à l'automne à propos de ces dérogations.
M. Rasmussen dirige le pays depuis 2001 et a été réélu à une courte majorité en novembre 2007. La majorité parlementaire associe les libéraux (47) et les conservateurs (17). Faute de majorité, les deux partis ne peuvent se passer du soutien du parti populaire danois, parti d'extrême droite qui prône notamment une politique restrictive en matière d'immigration.
L'ambassadrice a ensuite brossé le tableau de l'économie danoise . Celle-ci comporte des secteurs économiques très performants et très intégrés à l'économie internationale, comme le design, les éco-industries, ou l'agroalimentaire. Le marché de l'emploi est actuellement très tendu, avec un taux de chômage inférieur à 2 % . Corollaire de ce chômage très bas, les personnes changent très souvent d'emploi. Cette situation tendue du marché du travail favorise également les grèves, comme celle qui a lieu actuellement dans la fonction publique pour soutenir des revendications salariales.
L'ambassadrice a ensuite rappelé les grands principes de la réforme du système social intervenue en 2007, avec une réduction du montant et de la durée de l'indemnisation du chômage, et des incitations plus fortes à la reprise d'un emploi. En outre, de larges compétences ont été déléguées aux communes en matière d'emploi.
Les négociations en cours dans la fonction publique, qui concernent en particulier les salaires des infirmières et des assistantes scolaires, sont caractéristiques du système danois dans lequel les règles sont fixées quasi exclusivement par des négociations entre partenaires sociaux , et seulement de manière subsidiaire par l'État. Ainsi, les personnels hospitaliers négocient-ils avec les hôpitaux, les assistantes scolaires avec les communes. Il n'existe pas de salaire minimum légal au Danemark, le seul salaire minimum étant fixé par des négociations collectives. L'État laisse les négociations se dérouler, mais peut intervenir pour fixer des règles si ceux-ci n'aboutissent pas.
Enfin, le Premier ministre a lancé une réforme des services publics, notamment dans le domaine des soins hospitaliers , un des seuls domaines où le Danemark affiche un certains retard sur d'autres pays développés.
II. Entretien avec M. Steffen Westergard, conseiller à la division de gestion des centres d'emploi de l'agence danoise pour l'emploi
M. Steffen Westergard, Conseiller à la division de gestion des centres d'emploi de l'agence danoise pour l'emploi, a d'abord présenté à la délégation sénatoriale quelques éléments chiffrés sur la population active danoise . Le taux d'activité entre 50 et 59 ans est très élevé, s'élevant à 80 %. En revanche, seules 28 % des personnes âgées de 60 à 66 ans travaillent, ce qui est considéré comme un chiffre insuffisant. Tandis que le taux de chômage général s'élève à moins de 2 % (le nombre de personnes prises en charge au titre d'une politique d' « activation » pour leur retour à l'emploi s'élève seulement à 51 800, alors que 150 000 personnes sont en congé maladie), le chômage des immigrés s'établit à 8 %. En outre, le taux estimé d'activité des immigrés n'est que de 55 à 60 %, nombre d'entre eux vivant de l'aide sociale.
Le système d'indemnisation du chômage repose essentiellement sur des caisses privées, largement subventionnées cependant par l'État. En cette période de grande tension du marché du travail, un des principaux objectifs de la politique gouvernementale est de diminuer le nombre d'absences ou de congé maladie, ainsi que les préretraites. Des réformes sont également en cours pour augmenter l'âge de la retraite, actuellement fixé à 65 ans, et qui devrait atteindre 67 ans en 2025.
Sur le plan institutionnel , l'organisation en vigueur avant la réforme de 2007 comprenait 14 régions, 56 centres d'emploi (« jobcenters ») et 275 communes. Les régions prenaient en charge les personnes affiliées aux caisses d'assurance-chômage, tandis que les communes versaient l'aide sociale aux autres personnes sans emploi. Dans la nouvelle organisation, il n'existe plus que quatre régions nationales de l'emploi, chapeautant 91 centres d'emploi, au sein des 91 nouvelles municipalités fusionnées. L'avantage du nouveau système est de diminuer la séparation entre les personnes prises en charge au titre de l'indemnisation du chômage, et celles prise en charge au titre de l'assistance sociale, l'ensemble de ces publics étant à présent reçu par les centres d'emploi municipaux, nouvelle formule. Parmi ces centres d'emploi, certains sont gérés conjointement par les municipalités et par le ministère de l'emploi, une autre partie (14 job centers), de manière expérimentale, uniquement par les municipalités. La politique de l'emploi est ainsi plus complètement décentralisée qu'auparavant. L'État reste responsable de l'encadrement du système, fixe des exigences minimales concernant la gestion des demandeurs d'emploi et évalue les résultats des différents centres d'emploi.
Un système de motivation des « job-centers » a été mis en place, avec par exemple une comparaison des performances des communes en matière d'emploi au sein de 10 catégories regroupant des communes de taille comparable. Le ministre de l'emploi fixe par ailleurs des objectifs annuels pour les centres d'emploi. Ainsi, en 2007, il s'agissait d' « activer » les personnes bénéficiaires de l'aide sociale et passives depuis plus d'un an. Les résultats ont été positifs puisque le nombre de ces personnes aurait diminué de 38 % entre le début et la fin de 2007. Un autre objectif est une meilleure intégration des personnes les plus éloignés de l'emploi, dont un tiers environ est constitué d'immigrés.
M. Steffen Westergard a ensuite présenté le système de flex-sécurité danois, fondé sur un « triangle d'or » alliant des prestations chômage élevées, un marché du travail flexible et une politique de l'emploi active. La flexibilité est notamment obtenue grâce à des préavis très courts, aussi bien du côté employeur que du côté employé. L'indemnisation des personnes affiliées à des caisses d'assurance-chômage, est au maximum de quatre ans, puis ces personnes reçoivent une aide sociale. La réforme de 2007 a tenté de redynamiser la recherche d'emploi pour faire face aux besoins de main d'oeuvre croissants des entreprises. Les chômeurs doivent rendre compte de leurs recherches lors d'un entretien trimestriel et leurs indemnités peuvent être réduites immédiatement s'ils ne respectent pas cette obligation. Des groupes de salariés en difficulté peuvent être aidés collectivement dans les entreprises. Il existe également des contrats subventionnés par les pouvoirs publics mais qui sont, contrairement au cas français, toujours à temps plein. Enfin, les demandeurs d'emploi sont classés en fonction d'un profil qui traduit leur éloignement vis-à-vis du marché du travail, le système « match ». Ils ainsi sont classés en cinq catégories correspondant à différentes politiques d'activation qui s'efforcent d'améliorer leur position.
L'aide sociale danoise permet à une personne de plus de 25 ans et ayant des enfants à charge de toucher 1.640 € par mois, 1.240 € pour une personne seule. Par ailleurs, une personne de moins de 25 ans ne vivant pas chez ses parents reçoit 800 € par mois (c'est le cas des étudiants qui reçoivent ainsi un véritable salaire étudiant). Il existe cependant un système de sanctions qui permet, par exemple pour un couple, de ne plus financer l'aide que pour une des deux personnes du couple si la recherche d'emploi n'est pas assez active.
Enfin, pour les immigrés, un programme spécial de trois ans a été mis en place avec, par exemple, des cours de danois. L'allocation reçue par l'immigré n'est alors que la moitié de l'allocation sociale normale, ceci pour l'inciter trouver un l'emploi.
III. Visite de l'établissement de réinsertion sociale « Kofoeds skole » et entretien avec M. Ole Meldgaard, directeur adjoint et responsable des relations internationales
La délégation sénatoriale a ensuite visité un centre de réinsertion sociale, la « Kofoeds skole », fondée en 1928 pour accueillir les personnes confrontées à de graves problèmes sociaux. À cette époque, les conditions étaient très différentes de celle prévalant actuellement, avec un nombre de chômeurs extrêmement élevé. L'école reçoit actuellement des chômeurs de très longue durée et des personnes en rupture sociale, avec l'ambition d'aider ces personnes à retrouver une autonomie. 4.000 personnes sont reçues chaque année , dont 45 % sont étrangères. Une partie de l'école est consacrée aux Danois d'origine groenlandaise, qui constituent une partie importante de la population des sans-abri à Copenhague. La moyenne d'un séjour est de deux ans mais certaines personnes peuvent fréquenter régulièrement le centre pendant 30 ans. L'effectif travaillant sur place est de 170 personnes : assistantes sociales, pédagogues, enseignants, conseillers de job centers, etc.
1) Conditions d'admission
Les personnes qui pensent répondre aux critères d'admission peuvent se présenter spontanément à l'école sans passer par une municipalité. La première question qui leur est posée porte sur leurs motivations et leurs projets. Puis, un planning de leurs activités journalières est établi.
2) Activités
L'école comporte de nombreux équipements qui permettent à ses pensionnaires d'exercer des travaux et des activités variés : garage, salle de sport, salle de spectacle, instruments de musique, salle de peinture, etc. L'école a établi un système de monnaie interne, les Kofoeld dollars, qui, acquis à l'occasion de l'exercice de l'une ou l'autre activité, permettent d'acquérir divers biens de consommation courante à l'intérieur même de l'établissement. L'école assure le ramassage des vieux meubles et vêtements et leur remise en état. Les élèves de l'école effectuent des travaux en partie destinés à des clients extérieurs, aux tarifs du marché.
3) Financement
La Kofoelds skole est financée à 75 % par l'État et a signé un contrat avec la ville de Copenhague qui peut lui adresser des élèves. Elle peut également lui déléguer certaines missions d'insertion dans le cadre d'appels d'offres. L'école collabore ainsi avec la municipalité dans le cadre d'un programme de lutte contre les addictions. L'école est également financée par le fonds social européen (FSE). Les pensionnaires reçoivent par ailleurs les aides sociales sous forme d'indemnités journalières.
L'école accueille une assez forte proportion de personnes de religion musulmane. Le règlement intérieur condamne formellement toutes les formes de racisme, et l'école organise régulièrement des semaines de manifestations multiculturelles où chaque groupe est responsable des repas, de la présentation de sa culture par des manifestations, des danses...
L'école est le centre de réinsertion le plus complet au Danemark. Les Kofoeld skole sont aussi présentes dans plusieurs pays étrangers : Lituanie, Estonie, Pologne, Ukraine, Roumanie, Arménie. Cette couverture leur permet des transferts de méthodes très enrichissants.
IV. Entretien avec Mme Line Barfod, députée de la liste unitaire rouge-verte, membre de la commission sociale du parlement danois
La délégation sénatoriale a ensuite rencontrée au Parlement Mme Line Barfod, députée du parti unitaire rouge vert. Cette avocate de formation est notamment membre de la commission des affaires sociales, de la commission des collectivités territoriales, et de la commission des affaires juridiques. Selon Mme Barfod, s'il est vrai que la situation des Danois est globalement favorable en raison d'un État-providence très développé, on constate depuis plusieurs années un phénomène d'augmentation de la pauvreté dans certains quartiers et une dégradation de la situation de certaines écoles publiques. Ainsi, pour la première fois depuis longtemps au Danemark, certaines personnes sont en situation de pauvreté absolue. De même, le nombre d'expulsions et de sans-abri augmente sans cesse. Cette situation serait largement due, selon Mme Barfod, à la politique de diminution de l'aide sociale menée par le gouvernement actuel. Par ailleurs, peu d'associations interviennent pour suppléer les déficiences du gouvernement, le Danemark ayant toujours compté sur la prise en charge publique de ces problèmes.
Mme Barfod a notamment évoqué 700 familles irakiennes qui se trouvent en difficulté car elles ne remplissent pas les nouveaux critères, (c'est-à-dire 300 heures de travail au cours de la dernière année) permettant de recevoir les aides sociales pour chacun des deux membres d'une famille. D'ailleurs, les récentes mesures de coupes dans les budgets sociaux inspirées notamment par le parti populaire, visaient clairement les familles d'immigrés.
Mme Barfod a rappelé que, dans les années 70, une première vague d'immigration avait eu lieu en raison du besoin de main-d'oeuvre de l'industrie. L'intégration de cette vague d'immigration avait alors été réussie. En revanche, il est aujourd'hui difficile pour une société très homogène d'accueillir de nouveaux immigrants, les jeunes immigrés ayant beaucoup de peine à trouver un emploi ou une formation. Des émeutes ont eu lieu récemment, déclenchées par des jeunes immigrés qui ressentaient un refus de les intégrer. On a pu cependant constater que, dans la deuxième ville danoise, ces jeunes ont été rappelés à l'ordre par leurs aînés.
Mme Barfod a souligné ensuite que l'ensemble de la population avait accès aux soins médicaux au Danemark, sauf en ce qui concerne les soins dentaires, les lunettes et les médicaments. Selon elle, l'école de réinsertion Kofoeds skole est une structure efficace et qui permet aux personnes qui y sont prises en charge de se reconstruire et de reprendre confiance. Il existe au Danemark d'autres centres de ce type, dont certains autorisent la prise de drogues contrôlée.
Enfin, les entreprises commencent à s'intéresser aux personnes en marge de la société en raison de la pénurie de main-d'oeuvre actuelle. Les secteurs où les problèmes de pénurie sont importants sont les services publics, en particulier le secteur social, et certaines branches de l'industrie. Il serait sans doute souhaitable de créer des emplois à temps partiel dans certains de ces secteurs.
V. Entretien au Ministère du Bien-être avec M. Bent Nielsen, directeur de la division des prestations sociales, et M. Niels Christian Rasmussen, conseiller à la division des groupes marginalisés.
La mission s'est ensuite rendue au ministère du Bien-être, rassemblant depuis les élections de novembre 2007 les directions des affaires sociales, de l'intérieur, ainsi que de la famille. M. Bent Nielsen a d'abord présenté le système d'aides aux chômeurs et d'aides sociales.
Les aides temporaires comprennent les aides de l'assurance-chômage, les aides de l'assurance-maladie, et une aide spécifique versée si le conjoint ne contribue pas au revenu du foyer. Les aides permanentes comprennent la pension d'invalidité et l'aide « flex-job » pour les personnes ayant une capacité de travail réduite, qui constitue en fait une sorte de préretraite. La politique actuelle du gouvernement consiste à tenter de diminuer les aides permanentes en rendant les personnes de nouveaux employables et en les incitant à rechercher activement du travail.
Certaines aides sociales sont ainsi désormais versées pendant six mois, puis diminuées ensuite pour inciter au retour au travail . Bien que ces mesures fassent débat, l'opposition leur reprochant d'avoir provoqué une augmentation du nombre de pauvres, elles semblent avoir été globalement efficaces, sans qu'il faille cependant négliger, il est vrai, l'influence d'une conjoncture favorable sur ce résultat.
Il existe actuellement au Danemark un débat similaire à celui qui a lieu en France sur les critères de la pauvreté : doit-on prendre en compte la pauvreté absolue ou relative, doit on établir un budget type, étudier les privations ? Globalement, les inégalités au Danemark sont assez faibles; cependant, notamment en raison d'une hausse de l'immobilier, les écarts se sont accrus. Les retraites sociales versées par l'État sont de 1.400 € par mois, 2.000 pour un couple. La préretraite est de 2.000 € pour une personne, et de 3.400 € pour un couple et l'aide sociale pour une personne âgée de plus de 25 ans ayant des enfants à charge et de 1.600 € par mois.
M Christian Rasmussen a ensuite présenté les missions du bureau des catégories marginalisées . En comparaison avec d'autres pays, les « pauvres » au Danemark vivent relativement normalement. Le bureau des groupes marginalisés prend en charge environ 2 % de la population danoise, caractérisée par des bas salaires, la prévalence des addictions et des problèmes de santé. Il existe également 5200 personnes sans abri. Un fonds a été récemment créé pour aider les communes à loger ces personnes.
Il existe des centres d'écoute où les personnes peuvent se rendre pour exposer leurs problèmes. Le gouvernement a par ailleurs créé un conseil de 12 personnes pour introduire l'expression politique des personnes pauvres. Ce conseil comprend des experts, des anciens toxicomanes, des alcooliques, et des sans-abri. Il se réunit une fois par an et mène actuellement une étude sur la santé des personnes les plus marginalisées. Par ailleurs, des études sur la pauvreté sont faites par les universités et par des organismes de recherche ou par l'institut national des recherches sociales qui travaille sous la direction du ministère.
M. Bernard Seillier, rapporteur, ayant évoqué le débat français sur les indicateurs de pauvreté, en citant la possibilité de retenir un indicateur glissant dans le temps afin d'éliminer l'inflation, M. Rasmussen a indiqué que le gouvernement danois avait choisi de ne pas retenir un critère de pauvreté, mais plutôt d'en parler en termes de retour au logement ou de retour à l'emploi. La répartition des compétences en matière sociale entre le ministère et les communes constitue également un sujet de débat au Danemark. La législation laisse en effet de larges marges d'initiative aux municipalités, qu'il est ainsi parfois difficile de faire travailler dans le sens souhaité par l'État.
Le rapporteur a conclu en rappelant l'objectif de la mission et le contexte français, et en insistant notamment sur la spécificité des problèmes d'éducation, de formation, éditrice en France.
VI. Entretien à l'hôtel de ville de Copenhague avec M. Jacob Hougaard, maire chargé de l'emploi et de l'intégration, et son équipe technique
La délégation sénatoriale a enfin rencontré le maire de Copenhague chargé de l'emploi et de l'intégration. Il a indiqué que la municipalité s'efforçait d'atteindre les citoyens pauvres sur leur lieu d'habitation et quelle que soit leur origine ethnique. Dans la plupart des cas, on constate que les personnes souhaitent travailler mais que le réseau leur permettant d'être insérées dans l'emploi leur fait défaut. La municipalité a donc notamment créé une patrouille d'emplois , composée d'employés de centres d'emploi qui vont à la rencontre des chômeurs, en particulier des immigrés qui maîtrisent mal le danois.
Outre les nouveaux job centers, guichets uniques de la nouvelle politique de l'emploi, les municipalités font également parfois appel à des organismes privés. Ceux-ci, de même que les job centers, peuvent offrir des stages aux demandeurs d'emploi. Cependant, les municipalités privilégient à présent les stages en entreprise subventionnés, et ciblent particulièrement les jeunes immigrés . Copenhague s'est ainsi fixé l'objectif d'accroitre de 10 % le nombre de travailleurs immigrés employés dans les prochaines années.
Le maire a souligné qu'alors qu'il existait auparavant deux types de chômeurs : les chômeurs municipaux à faibles ressources, difficilement employables, et les chômeurs de niveau universitaire indemnisés par l'agence pour l'emploi, plus proches du retour à l'emploi : le nouveau traitement de tous les chômeurs par les job centers a conduit davantage d'entreprises à s'intéresser à des chômeurs peu qualifiés. D'ici trois ans, le système sera sans doute encore restructuré, avec une fusion du volet ministériel et du volet municipal de l'aide, au profit des municipalités.