TITRE II - PRIVILÉGIER LES POLITIQUES PRÉVENTIVES ET GLOBALES POUR GARANTIR L'ACCÈS DE TOUS AUX DROITS DE TOUS
Le phénomène de pauvreté se caractérise d'abord par l'insuffisance de moyens matériels et financiers (pauvreté monétaire), que l'on mesure en référence à la définition du seuil de pauvreté européen, fixé, en 2005, à 817 euros, soit 60 % du revenu médian.
Selon l'intensité du phénomène 53 ( * ) , sa persistance dans la durée 54 ( * ) , la pauvreté peut se traduire par une altération durable des conditions de vie et par des difficultés d'accès à des éléments fondamentaux ou de bien-être, tels que le logement, l'éducation, les soins ou la culture, qui conduisent les personnes à une situation d'exclusion.
Cette approche traduit assez fidèlement la définition de la pauvreté proposée par le père Joseph Wresinski, fondateur de l'association ATD Quart - Monde, dans le rapport « Grande pauvreté et précarité économique et sociale », présenté au Conseil économique et social (CES) en 1987 et qui précise que « la précarité est l'absence d'une ou de plusieurs sécurités , notamment celles de l'emploi, permettant aux personnes et aux familles d'assumer leurs obligations professionnelles, familiales et sociales, et de jouir de leurs droits fondamentaux. L'insécurité qui en résulte peut être plus ou moins étendue et avoir des conséquences plus ou moins graves et définitives. »
Cette définition, qui associe les notions de « sécurité » et de pauvreté, rejoint celle de l'économiste Amartya Sen, selon lequel la pauvreté résulte de la « perte durable de sécurités ». Les responsables d'ATD Quart - Monde, auditionnés par la mission 55 ( * ) , ont également souligné le lien indissociable qui existe entre grande pauvreté et perte des droits fondamentaux, dont l'interdépendance et l'indivisibilité ont été érigées en principes par une communication du Conseil des droits de l'homme des Nations Unies 56 ( * ) . Le texte rappelle que l'exercice de ces droits conditionne l'élimination de la pauvreté et que « le rétablissement d'un droit pris isolément n'est pas une condition suffisante » .
De ces deux principes, découle la préférence pour des politiques globales, plutôt que sectorielles, visant le rétablissement simultané de l'ensemble des droits fondamentaux, afin de redonner aux individus leur dignité et d'enrayer la spirale négative qui conduit à l'exclusion sociale. Ces politiques, qui interviennent en aval des phénomènes de pauvreté et d'exclusion sociale, ne sont donc que curatives ou palliatives .
Toutefois, la plupart des personnes auditionnées l'ont souligné, si ces politiques sont indispensables, elles doivent s'accompagner de politiques de prévention , permettant d'intervenir en amont, afin d'interrompre le continuum qui existe entre précarité et grande pauvreté. Cette idée inspirait déjà l'article premier de la loi du 29 juillet 1998 57 ( * ) relative à la lutte contre les exclusions qui préconisait la mise en oeuvre de politiques destinées à « connaître, prévenir et supprimer toutes les situations pouvant engendrer l'exclusion » ; dans un rapport plus récent 58 ( * ) , le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale (CNLE) recommandait le développement d'une « culture de la prévention ».
Ces politiques, encore peu développées, supposent tout d'abord une connaissance des situations de pauvreté et d'exclusion et de leurs causes . Elles consistent ensuite à mettre en place un système d'alertes multiples , qui doit permettre aux acteurs publics d'anticiper et d'intervenir au plus tôt pour prévenir la dégradation des conditions de vie des populations les plus fragiles. Enfin, il s'agit d' intégrer au sein des politiques de droit commun (éducation, emploi, logement, santé...) des éléments propres à sécuriser les parcours des personnes tout au long de la vie .
Dans cette perspective, les politiques d'insertion ne sont plus « le dernier maillon de la chaîne qui doit supporter les insuffisances des autres politiques publiques » 59 ( * ) .
Les développements ci-après tendront d'abord à mettre en évidence le caractère multidimensionnel de la pauvreté et de l'exclusion, qui touchent, à des degrés divers, différentes catégories de la population et se traduisent notamment par des obstacles ou difficultés d'accès à certains droits fondamentaux. On montrera ensuite que les politiques mises en oeuvre pour pallier ces situations, si elles ont permis d'obtenir quelques résultats encourageants, présentent un bilan contrasté, qui justifie l'élaboration de politiques nouvelles, à la fois globales et préventives, et qui s'inscrivent dans la continuité des mesures qui ont été prises ces dernières années en faveur d'une insertion durable.
I. UN ACCÈS ENCORE DIFFICILE AUX DROITS FONDAMENTAUX POUR LES PERSONNES LES PLUS VULNÉRABLES
L'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale (ONPES) présente chaque année un rapport, qui dépeint de façon précise la situation de la pauvreté et de l'exclusion sociale en France ainsi que les réalités contrastées qu'elle recouvre.
Dans son dernier rapport 60 ( * ) , l'ONPES a identifié les catégories les plus fragiles de la population et mis en évidence une dégradation de la situation des plus pauvres et de leurs conditions de vie, ainsi que des difficultés croissantes d'accès à certains droits , tels que le logement, la santé ou l'éducation.
A. LA PAUVRETÉ TOUCHE LES CATÉGORIES LES PLUS FRAGILES DE LA POPULATION
En 2005, 7,1 millions de personnes vivaient au-dessous du seuil européen de pauvreté de 817 euros, soit 12,1 % de la population française et 3,7 millions disposaient de revenus inférieurs à 681 euros (50 % du niveau de vie médian), soit 6,3 % de la population totale. Si le taux de pauvreté reste relativement stable, l'intensité de la pauvreté s'accroît , l'écart entre le revenu médian des ménages pauvres et le seuil de pauvreté atteignant, en 2005, 18,2 %.
Une étude approfondie des publics concernés montre que le risque de pauvreté est accru pour les allocataires de minima sociaux, les chômeurs, les titulaires d'un emploi précaire, les personnes isolées ou les chefs de familles monoparentales. Enfin, on observe une concentration des phénomènes de précarité à la périphérie des grandes villes et dans les zones urbaines sensibles (ZUS).
1. Une part de personnes pauvres importante parmi les bénéficiaires de minima sociaux
a) Les minima sociaux visent à garantir aux personnes qui les perçoivent un revenu minimum
Le système de solidarité nationale compte, encore aujourd'hui, neuf minima sociaux. Il s'agit de prestations non contributives, versées sous condition de ressources et visant à assurer un revenu minimum aux personnes qui, temporairement ou durablement, ne sont pas en mesure de vivre des revenus de leur activité.
Ces allocations diffèrent selon les publics qu'elles visent (personnes âgées ou familialement isolées, personnes handicapées ou exclues du monde du travail) et les inégalités qu'elles entendent corriger. Leurs conditions d'accès, leurs modalités de calcul et de versement variant sensiblement, il en résulte des situations très hétérogènes pour les plus de 3,5 millions de bénéficiaires . Si l'on inclut les conjoints et les enfants, on estime à environ 6,4 millions le nombre de personnes qui dépendent des revenus de la solidarité nationale .
Entre 2005 et 2006, le nombre de bénéficiaires de minima sociaux a globalement diminué de 0,3 %. Cette baisse , particulièrement significative pour les allocataires du RMI depuis 2006, s'est confirmée en 2007, atteignant 6,6 % entre 2007 et 2008. On peut s'inquiéter en revanche de la dégradation du taux de maintien des allocataires dans le RMI 61 ( * ) (correspondant à une perception de ce revenu depuis plus de trois ans), qui atteint, en 2006, 46,1 %, soit 1,6 point de plus qu'en 2005.
L'augmentation du nombre d'allocataires de minima sociaux d'âge actif 62 ( * ) (RMI, AAH, API, ASS, AER) s'est en revanche poursuivie en 2006, mais s'est limitée à 0,5 % contre 4,9 % et 4,6 % en 2004 et en 2005.
b) Les minima sociaux offrent des revenus inférieurs au seuil de pauvreté
Par construction, les montants de la plupart des minima sociaux se situant au-dessous du seuil de pauvreté, il est logique que leurs bénéficiaires représentent la part la plus importante des personnes pauvres .
Ainsi, un tiers des ménages pauvres (seuil de 60 %) perçoit un minimum social. Au seuil de 50 %, cette proportion atteint près d'un ménage sur deux.
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Part des ménages bénéficiaire de
minima sociaux
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(en %) |
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Minima sociaux |
RMI |
API |
Minimum vieillesse |
AAH |
|
|
Seuil de pauvreté 60 % |
34,5 |
22,0 |
2,1 |
7,9 |
3,1 |
|
Seuil de pauvreté 50 % |
47,4 |
36,5 |
1,3 |
7,6 |
2,5 |
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Lecture : 7,9 % des ménages pauvres (au sens européen) ont au moins un membre qui perçoit le minimum vieillesse. |
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Champ : Ensemble des ménages pauvres dont la personne de référence n'est pas étudiante. |
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Source : Insee-DGI, ERF, 2005 |
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LES MINIMA SOCIAUX EN FRANCE |
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Minimum social |
Personnes ciblées |
Barèmes mensuels au 1 er janvier 2008 (en euros) |
2006 |
Evolution 2005/2006 (en %) |
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Revenu minimum d'insertion (RMI) ou RSO (revenu de solidarité Dom) |
Personne de vingt-cinq ans et plus ne disposant d'aucune autre prestation de solidarité. |
Plafond de ressources et allocation
garantie :
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1 278 800 |
- 0,8 |
|
11 000 |
+ 10,3 |
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Allocation de parent isolé (API) |
Personnes isolées assumant seules la charge d'un ou plusieurs enfants |
Plafond de ressources et allocation garantie :
|
217 500 |
+ 5,5 |
|
Allocation de solidarité spécifique (ASS) |
Chômeurs ayant épuisé leurs droits à l'assurance chômage et justifiant d'au moins cinq ans d'activité salariée au cours des dix dernières années précédant la rupture de leur contrat de travail |
Plafond de ressources :
Dans la limite de ces plafonds de ressources, l'allocation versée est de : 448,34 € au taux normal, 643,62 € au taux majoré |
393 200 |
- 2,1 |
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Allocation d'insertion(1) (AI)
|
Détenus libérés, personnes en attente de réinsertion, rapatriés, réfugiés et demandeurs d'asile |
Plafond de ressources : ATA : montant du RMI selon composition familiale. Ds la limite de ce plafond, le montant de l'allocation versée est de : 315,73 € |
22 500 |
- 34,9 |
|
Allocation équivalent retraite (AER) |
Chômeurs de moins de soixante ans totalisant déjà 160 trimestres de cotisation à l'assurance vieillesse |
Plafond de ressources : Personne seule : 1 527,36 €, Couple : 2 195,58 €. Dans la limite de ces plafonds, l'allocation versée est de : 967,86 € |
60 100 |
44,8 |
|
Allocation supplémentaire vieillesse ASV/ASPA |
Personnes âgées de plus de soixante-cinq ans (soixante ans en cas d'inaptitude au travail) disposant de droits nuls ou très faibles à l'assurance vieillesse |
Plafond de ressources :
Allocation garantie :
|
599 400 |
- 1,6 |
|
Allocation supplémentaire d'invalidité (3) |
Personnes titulaires d'une pension d'invalidité de très faible montant, servie par la sécurité sociale au titre d'une incapacité permanente |
111 400 |
- 1,1 |
|
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Allocation aux adultes handicapés (AAH) |
Personnes handicapées qui ne peuvent prétendre ni à un avantage invalidité, ni à une rente d'accident du travail |
Plafond de ressources : célibataires : 628,10 € par mois. Couple : 1256,20 € par mois +314,05 € par enfant à charge. Alloc. garantie : 628,10 €. Complément d'ATA : 100,50 € |
804 000 |
0,4 |
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Allocation veuvage (5) |
Conjoints survivants d'assurés sociaux décédés |
Plafond de ressources : 693,87 €
|
6 100 |
- 7,5 |
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Ensemble des minima sociaux |
3 503 900 |
- 0,3 |
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(1) Supprimée par la loi de finances pour 2006 et remplacée par l'allocation temporaire d'attente (ATA). |
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(2) Montant de l'ATA, qui est versée sous condition de ressources aux demandeurs d'asile pendant la durée de la procédure d'instruction de leur demande, lorsqu'ils ne peuvent accéder à des revenus de remplacement du travail ou à d'autres minima sociaux. |
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(3) A partir du 14 janvier 2007, l'allocation de solidarité aux personnes âgées et l'allocation supplémentaire d'invalidité remplacent les diverses prestations constitutives du minimum vieillesse. |
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(4) Majoration pour la vie autonome. |
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(5) La loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a supprimé cette allocation qui est en voie d'extinction progressive. |
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c) Une faible revalorisation des minima sociaux par rapport au Smic
Une telle situation conduit à se poser la question de la revalorisation des minima sociaux. Depuis 1998, le pouvoir d'achat des principaux minima sociaux d'âge actif (RMI, API, ASS et AAH) a connu une évolution relativement stable, s'appréciant de 1,3 % pour l'AAH à environ 2,7 % pour le RMI et l'ASS. Seuls les bénéficiaires de l'API ont subi une dépréciation de leur pouvoir d'achat (- 0,7 %) sur la même période.
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Evolution du pouvoir d'achat
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(Base 100 en 1998) |
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RMI |
API |
ASS |
AAH |
|
|
1990 |
99,3 |
100,5 |
98,9 |
96,6 |
|
1998 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
|
2007 |
102,7 |
99,3 |
102,6 |
101,3 |
|
Source : Cnaf, Drees |
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Dans le même temps, le pouvoir d'achat du Smic s'étant apprécié de 5,6 %, il en résulte une diminution du niveau relatif des minima sociaux par rapport au salaire minimum . Ainsi, le RMI, qui représentait 48,7 % du Smic en 1990, n'en vaut plus que 44,3 % en 2007.
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Evolution des principaux minima sociaux d'âge actif relativement au Smic |
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(en %)* |
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RMI |
API |
ASS |
AAH |
|
|
1990 |
48,7 |
64,9 |
48,6 |
67,8 |
|
1998 |
45,6 |
60,0 |
45,6 |
65,1 |
|
2007 |
44,3 |
56,4 |
44,3 |
62,4 |
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(*) : Smic mensuel 39 heures jusqu'en 2001 et Smic mensuel 35 heures à partir de 2006 net de prélèvements (cotisations sociales, CSG, CRDS), en moyenne annuelle. |
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Source : Cnaf, Drees |
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Doit-on pour autant revaloriser tous les minima sociaux pour sortir de la pauvreté l'ensemble des bénéficiaires ? Cette question doit être envisagée avec prudence, la mesure de la pauvreté ne permettant pas encore, à ce stade, de prendre en compte l'ensemble des prestations et aides que perçoivent les allocataires de minima sociaux, et notamment les aides locales. La plupart des allocataires bénéficient en effet de prestations ou droits connexes (aides au logement, couvertures maladie universelle et complémentaire, exonérations d'impôts, tarifications sociales, etc.), qui complètent le revenu minimum et permettent souvent d'approcher ou de dépasser le seuil de pauvreté européen.
d) Plus de la moitié des personnes vivant dans un ménage bénéficiaire de minima sociaux ne sont pas pauvres
Cette réalité explique d'ailleurs en partie que plus de la moitié des personnes vivant dans un ménage dont l'un des membres touche un minimum social ne soit pas considérée comme pauvre au sens européen.
Outre la présence de prestations ou aides complémentaires, l'autre explication réside dans le fait que le revenu minimum d'un ménage peut être associé à un revenu d'activité (conjoint ou jeune de moins de 25 ans en activité resté au foyer) ou à des prestations supplémentaires liées à la présence d'enfants notamment (prestations familiales ou minima majoré par part supplémentaire) qui permettent de franchir le seuil de pauvreté.
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Individus pauvres (au seuil de 60 %) vivant dans
un ménage
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Minima sociaux |
RMI |
API |
Minimum vieillesse |
AAH |
|
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Nombre de personnes pauvres vivant dans un ménage allocataire de minima sociaux (en millions) |
2,397 |
1,526 |
0,210 |
0,405 |
0,345 |
|
Proportion de personnes pauvres parmi les personnes vivant dans un ménage allocataire de minima sociaux (en %) |
48,8 |
72,6 |
60,9 |
43,6 |
19,2 |
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Lecture : 1,526 million de personnes vivant dans un ménage allocataire du RMI sont pauvres ; elles représentent 72,6 %de l'ensemble des personnes vivant dans un ménage dont l'un des membres est allocataire du RMI. |
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Champ : Ensemble des individus vivant dans un ménage dont au moins un membre bénéficie de minima sociaux. |
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Source : Insee-DGI, ERF, 2005 |
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On observe ainsi que le cumul d'une situation d'isolement et de perception d'un minimum social augmente le risque de pauvreté. L'exemple du RMI illustre bien cette réalité : le faible niveau de la prestation et la forte proportion des personnes isolées parmi les bénéficiaires pauvres (43 %) expliquent que 72 % d'entre eux perçoivent des revenus inférieurs au seuil de pauvreté.
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Répartition des ménages pauvres
allocataires de minima
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Type de ménage pauvre (seuil de 60 % du revenu médian) |
Minima sociaux |
RMI |
API |
Minimum vieillesse |
AAH |
Ménages pauvres |
Ensemble des ménages |
|
Ménage d'une seule personne |
42,1 |
42,9 |
Ns |
57,9 |
17,6 |
41,0 |
31,1 |
|
Familles monoparentales |
22,3 |
24,3 |
88,8 |
2,3 |
14,3 |
14,2 |
7,6 |
|
Couples sans enfant |
14,4 |
9,5 |
Ns |
30,5 |
14,9 |
16,4 |
27,6 |
|
Couples avec enfant(s) |
17,3 |
19,9 |
Ns |
3,9 |
45,2 |
25,6 |
31,2 |
|
Ménages complexes de plus d'une personne |
3,9 |
3,4 |
11,2 |
5,4 |
8,0 |
2,8 |
2,5 |
|
Ensemble |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
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Lecture : 57 ,9 % des ménages pauvres bénéficiant du minimum vieillesse sont des ménages d'une seule personne. |
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Champ : Ensemble des ménages pauvres dont la personne de référence n'est pas étudiante et dont le revenu déclaré est positif ou nul. |
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* 53 Plus ou moins grand écart du revenu médian des personnes pauvres, exprimé en pourcentage, par rapport au seuil de pauvreté.
* 54 Part des individus ayant un niveau de vie inférieur au seuil de pauvreté pendant plusieurs années, par convention, pendant l'année courante et les deux des trois années précédentes.
* 55 Voir Tome 2, l'audition du 29 janvier 2008 de M. Bruno Tardieu et Mme Véronique Davienne.
* 56 Projet de principes directeurs « Extrême pauvreté et droits de l'homme : les droits des pauvres » - 21 août 2006, actuellement soumis au Conseil des droits de l'homme des Nations Unies.
* 57 Loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.
* 58 Rapport du groupe présidé par Gilbert Lagouanelle et Christine Genet « Prévenir, pour mieux lutter contre l'exclusion » - janvier 2006.
* 59 Rapport général de synthèse du Grenelle de l'insertion - mai 2008.
* 60 Rapport de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale (2007-2008) présenté en mai 2008.
* 61 Figure parmi les onze indicateurs retenus par l'ONPES.
* 62 Figure parmi les onze indicateurs retenus par l'ONPES.