2. La prise en compte des intentions formelles du gouvernement
Sous certaines conditions de forme très strictes, les intentions exprimées par le gouvernement peuvent être admises pour base de référence en vue d'apprécier la recevabilité financière d'amendements (ou de sous-amendements) d'initiative parlementaire, si cette base de référence leur est favorable.
Pour constituer une base de référence valable, les intentions du gouvernement doivent avoir été exprimées , d'une part, de façon parfaitement claire et avec une précision suffisante pour éviter toute ambiguïté, et, d'autre part, dans le cadre formel des instances et procédures parlementaires . Ce dernier aspect se trouve appréhendé de façon restrictive.
Ainsi, pour examiner le cas, ci-dessus évoqué, de la recevabilité financière des amendements tendant à créer un contrôleur général et un corps de contrôleurs des prisons, lors de la discussion du projet de loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, en juillet 2007, le bureau de votre commission des finances a retenu pour base de référence l'intention du gouvernement d'adopter une mesure de ce type, clairement et formellement affirmée à deux occasions. La première avait été le souhait exprimé par le gouvernement en Conférence des présidents de soumettre prochainement au Parlement un projet de loi sur la question ; la seconde avait consisté dans la déclaration de politique générale du Premier ministre. C'est sur ce fondement que les amendements concernés, bien que créateurs d'une charge publique nouvelle, ont été déclarés recevables.
D'une manière générale, si les conditions précitées sont remplies, l'article 40 ne fait pas obstacle à ce qu'un amendement parlementaire :
- introduise dans un texte en discussion toute disposition d'un projet de loi ou d'un amendement gouvernemental qui n'a pas encore été examiné ;
- précise dans la loi des mesures, même coûteuses, que le pouvoir réglementaire s'apprête à prendre ;
- ou donne corps, à la première occasion qui se présente selon l'ordre du jour, à un projet législatif précis dont la réalisation a été formellement annoncée par le gouvernement.
En revanche, aucune déclaration publique d'un membre du gouvernement dans un cadre autre que le Parlement ne peut être considérée comme une base de référence pertinente en vue d'apprécier la recevabilité financière. Il en va ainsi, notamment, des déclarations faites à la presse.
Par ailleurs, dans la mesure où l'interdiction de l'article 40 ne peut être levée par le gouvernement (lequel peut seulement, le cas échéant, lever en séance les gages destinés à compenser des pertes de ressources publiques), l'expression par le gouvernement de son avis a priori favorable sur un amendement parlementaire ne permet pas de prémunir celui-ci contre une éventuelle irrecevabilité financière .