La coordination des politiques économiques en Europe : le malaise avant la crise ?

II. LA « STRATÉGIE DE LISBONNE », UN EXERCICE PUREMENT INCANTATOIRE ?

L'incoordination des politiques économiques en Europe, conduit à leur conférer une allure souvent antagonique.

Ce processus altère la croissance économique et accentue les effets pervers du « Pacte de stabilité et de croissance », en renforçant les difficultés budgétaires en Europe et en incitant à sacrifier les mesures les plus susceptibles d'élever le rythme de la croissance potentielle .

Ce cercle vicieux ouvre en Europe des perspectives de croissance économique moroses qui compliquent, à leur tour les assainissements budgétaires tant souhaités et privent de toute crédibilité l'objectif d'élévation de la croissance potentielle en Europe.

A. L'INCOORDINATION DES POLITIQUES ÉCONOMIQUES EN EUROPE AGGRAVE LES EFFETS DU PACTE DE STABILITÉ ET DE CROISSANCE

L'impact récessif des politiques de désinflation compétitive , et les effets de la concurrence fiscale, qui prendraient des dimensions alarmantes si tous les pays européens devaient les adopter en vertu d'une « coordination » de fait, est un obstacle important au respect de la seule modalité de coordination des politiques économiques européennes existant réellement (en dehors, bien entendu, de la politique monétaire) : le « Pacte de stabilité et de croissance » .

Les insuffisances du pacte comme instrument de la coordination des politiques budgétaires entre Etats ressortent avec une particulière acuité de sa confrontation avec ce qu'on peut qualifier de désert de la coordination des politiques économiques en Europe. Celui-ci, par les chocs économiques dont il entretient la récurrence, est incompatible avec la surveillance rigide des politiques budgétaires qu'implique trop souvent le Pacte de stabilité et de croissance.

1. Le « Pacte de stabilité et de croissance », une règle aux effets pervers sur la coordination des politiques budgétaires en Europe

En soi, le « Pacte de stabilité et de croissance », est une version faible de la coordination des politiques budgétaires en Europe.

Le « Pacte de stabilité et de croissance » est constitué d'un corps de règles destinées à prévenir et à corriger les politiques budgétaires « non soutenables ».

Votre Délégation a consacré plusieurs rapports ^{20 ( * )} à analyser ce mécanisme pour conclure à la nécessité de le réformer.

Cette réforme, que plusieurs responsables de la politique économique jugeaient alors impossible, est pourtant intervenue lors du Conseil européen de mars 2005.

Votre Délégation s'en réjouit. Les inflexions apportées témoignent d'une inspiration en ligne avec ses propres recommandations.

LA RÉFORME DU « PACTE DE STABILITÉ ET DE CROISSANCE » DE MARS 2005
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Lors du Conseil européen de mars 2005, les chefs d'Etat et de gouvernements de l'UE ont décidé de réviser le « Pacte de stabilité et de croissance ».

Selon la nouvelle mouture du pacte, les Etats membres doivent toujours maintenir leur déficit et leur dette publique en dessous des seuils fixés respectivement à 3 % et à 60 % de leur PIB.

Les Etats membres s'engagent à utiliser les rentrées fiscales imprévues, durant les périodes de forte croissance, afin de réduire leur déficit et leur dette.

Cependant les règles du pacte ont été "assouplies" sur plusieurs points :

• les Etats membres pourront ainsi échapper à une procédure de déficit excessif dès lors qu'ils se trouvent en situation de récession alors que cette exemption n'était jusqu'alors accordée qu'aux Etats frappés par une forte crise de croissance (entraînant une perte supérieure ou égale à 2 points de PIB) ;

• la décision d'engager une procédure de déficit excessif ne sera prise qu'après examen d'un certain nombre de « facteurs pertinents », susceptibles d'entraîner la suspension de la procédure ;

• enfin, les délais seront également allongés.

S'agissant des « facteurs pertinents » permettant à un pays d'échapper à une procédure de déficit excessif, le texte ne dresse pas de liste exhaustive, mais énonce des "têtes de chapitre", lesquelles prennent la forme de principes généraux dont l'application devra faire l'objet de discussions entre la Commission et les Etats membres. En cas de dépassement « temporaire » des valeurs de référence fixées dans le pacte, les Etats membres pourront, afin d'échapper à la mise en oeuvre d'une procédure de déficit excessif à leur encontre, faire valoir notamment la mise en oeuvre de réformes structurelles (réforme des systèmes de retraites ou de sécurité sociale, par exemple),
l' adoption de programmes de soutien à l'effort de recherche et développement , ainsi que la mise en oeuvre de politiques d'assainissement budgétaire (réduction des niveaux d'endettement, accumulation de réserves budgétaires en période de conjoncture économique favorable, etc.).

Des libertés seront encore données aux pays qui s'efforcent de "favoriser la solidarité internationale et d'atteindre les objectifs européens, notamment la réunification du continent, notamment à travers l'aide au développement de la contribution d'un Etat au budget européen.

Allongement des délais dans les procédures de déficit excessif

Les Etats auront deux ans (contre un auparavant) pour réduire leur déficit s'il est jugé excessif. Ce délai peut être allongé en cas « d'événement économique inattendu ayant des conséquences graves pour le budget survenant pendant la procédure ». Pour bénéficier de cette clause, les Etats doivent apporter la preuve qu'ils ont adopté les mesures de correction du déficit qui leurs étaient conseillées.

Objectifs à moyen terme spécifiques à chaque pays

Des objectifs à moyen-terme seront définis pour chaque Etat  sur la base du ratio de sa dette par rapport au PIB et de sa croissance potentielle. Ces objectifs peuvent aller d'un déficit de 1 point de PIB pour des pays avec une faible dette et un fort potentiel de croissance jusqu'à l'équilibre budgétaire ou même un excédent pour les pays avec une dette élevée et un faible potentiel de croissance.

Cependant, au terme de ce réaménagement, il n'est toujours pas possible de regarder le « Pacte de stabilité et de croissance » comme une modalité satisfaisante de coordination des politiques budgétaires.

Il faut prendre le pacte pour ce qu'il est : un simple instrument de surveillance des politiques budgétaires des Etats membres de l'UEM.

Sans doute, encore que seul l'usage permettra de le vérifier, les principes de la réforme de 2005 donnent-ils davantage de latitude à la politique budgétaire des Etats, ils ne fondent en rien la coordination positive des politiques budgétaires nationales.

Certains prétendent que le plafond de déficit public représente une sorte de frein à des politiques de concurrence fiscale exacerbée. Cet argument ne résiste pas vraiment à l'examen puisque la concurrence fiscale, qui a pour objectif de capter des bases taxables, peut, en cas de réussite, s'accompagner du respect du plafond du déficit.

Au total, plutôt que d'évoquer un processus de coordination des politiques budgétaires, le pacte européen représente son contraire :

• l'intangibilité de ses règles ôte toute réelle marge de manoeuvre à la négociation entre Etats ;

• leur universalité prive la zone euro de la capacité de tenir compte des situations particulières ;

• enfin, leur rigidité constitue un aiguillon pour adopter des politiques nationales non coopératives .

* ²⁰ Voir, en particulier, la deuxième partie « Refonder la coordination budgétaire en Europe », du rapport n° 66 du 20 novembre 2002 : « Les perspectives macroéconomiques à moyen terme 2002-2007 » de la délégation pour la Planification, de M. Joël Bourdin et le rapport n° 369 du 25 juin 2003 : « Le pacte de stabilité et de croissance, un débat au Sénat », de la Délégation pour la Planification, de M. Joël Bourdin.