II. QUELQUES ENSEIGNEMENTS
A. L'EXAMEN PAR LA DÉLÉGATION
Au-delà des difficultés techniques liées à l'examen d'un grand nombre de textes dans un délai relativement réduit, certaines difficultés concernent la délimitation du champ du contrôle ainsi que les obstacles que peut rencontrer une approche centrée sur la subsidiarité.
1. Le champ du contrôle : relations entre subsidiarité, proportionnalité et base juridique
Il ressort des réunions de la délégation qu'il n'est pas toujours aisé de délimiter le champ du contrôle de subsidiarité et de proportionnalité.
Déjà, les notions de subsidiarité et de proportionnalité ne sont pas réellement dissociables . Elles sont différentes, mais sans qu'il y ait une frontière nette entre les deux. Selon le principe de subsidiarité, l'Union ne doit intervenir que « dans la mesure où » cela est nécessaire pour mieux réaliser un objectif ; selon le principe de proportionnalité, l'intervention ne doit pas « excéder ce qui est nécessaire » pour atteindre cet objectif. On voit que ces exigences procèdent d'un même esprit : l'action de l'Union doit se limiter à ce qui est nécessaire pour pallier des insuffisances. De fait, une directive trop détaillée doit-elle être critiquée sur le terrain de la subsidiarité ou celui de la proportionnalité ? On voit bien qu'on ne peut distinguer complètement ces deux principes, bien qu'ils ne soient pas identiques.
Mais il n'est pas toujours facile, non plus, de tracer une frontière nette entre le contrôle de subsidiarité et de proportionnalité et celui de la base juridique . Le traité autorise-t-il l'Union à agir ? La réponse n'est pas toujours séparable de l'intensité ou de l'ampleur de l'action envisagée, car dans bien des domaines, les traités précisent que l'action de l'Union est là pour « soutenir » , « compléter » , « encourager » l'action des États membres. La compétence de l'Union dépend bien, alors, du contenu même de l'action envisagée : il faut vérifier que l'Union ne se substitue pas plus qu'elle ne devrait aux États membres.
En réalité, ce n'est pas par hasard que les traités ont regroupé en un même article le principe d'interprétation stricte des compétences de l'Union, le principe de subsidiarité et celui de proportionnalité. Ces principes ne sont pas toujours dissociables et renvoient, finalement, à une même question : l'intervention de l'Union est-elle réellement justifiée ?
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Texte en vigueur ***
Article 5 du traité instituant
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Texte résultant du traité de Lisbonne *** Article 5 du traité sur l'Union européenne |
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La Communauté agit dans les limites des compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assignés par le présent traité. |
1. Le principe d'attribution régit la délimitation des compétences de l'Union. Les principes de subsidiarité et de proportionnalité régissent l'exercice de ces compétences. 2. En vertu du principe d'attribution, l'Union n'agit que dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs que ces traités établissent. Toute compétence non attribuée à l'Union dans les traités appartient aux États membres. |
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Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n'intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire. |
3. En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l'Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu'au niveau régional et local, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union. Les institutions de l'Union appliquent le principe de subsidiarité conformément au protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Les parlements nationaux veillent au respect de ce principe conformément à la procédure prévue dans ce protocole. |
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L'action de la Communauté n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du présent traité. |
4. En vertu du principe de proportionnalité, le contenu et la forme de l'action de l'Union n'excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités. Les institutions de l'Union appliquent le principe de proportionnalité conformément au protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité. |
2. Les difficultés propres au contrôle de la subsidiarité
Les notions de subsidiarité et de proportionnalité font figure de nouvelles venues dans la culture politique française. Notre pays est tributaire d'une tradition centralisatrice, qui tend à associer égalité et uniformité et que nous avons tendance à projeter sur l'Union. Bien que la Constitution française contienne désormais, à son article 72, une formule inspirée du principe de subsidiarité, il n'est pas habituel de contester une action de l'État au motif que tel ou tel échelon local serait un meilleur niveau d'intervention. De même, contester une proposition européenne jugée satisfaisante sur le fond -ou conforme aux intérêts français - au seul motif que l'Union ne serait pas le meilleur échelon pour agir, n'a rien d'une démarche naturelle. Ainsi, il n'était pas facile à la délégation d'aborder la réforme de l'organisation commune du marché (OCM) des fruits et légumes sous l'angle de la subsidiarité, dès lors que la position française était de réclamer une OCM plus structurée et plus développée.
À cela s'ajoute que les parlementaires, habitués à se concentrer sur les questions de fond, peuvent ressentir une certaine frustration à l'idée de devoir se prononcer uniquement sur la justification de l'action envisagée, et non sur le contenu de celle-ci. Ce fut le cas, par exemple, lors de l'examen par la délégation de la proposition de directive sur les services postaux. Il est vrai que le Parlement dispose désormais de deux instruments complémentaires : l'article 88-4 de la Constitution permet de se prononcer sur le fond et d'avoir un dialogue avec le Gouvernement, tandis que les questions de subsidiarité et de proportionnalité sont abordées par la délégation dans le dialogue direct avec la Commission européenne. Il est important de bien combiner ces deux instruments pour pouvoir faire vivre une procédure consacrée spécifiquement à la subsidiarité et à la proportionnalité.
Par ailleurs, il est compréhensible qu'une assemblée politique souhaite se concentrer sur les textes les plus importants, aux conséquences économiques et sociales les plus lourdes. Or, les textes appelant un examen plus approfondi du point de vue de la subsidiarité peuvent parfois sembler d'une portée réduite (bien qu'ils soient susceptibles de prendre, par la suite, une importance inattendue dans le débat politique, comme on l'a vu pour la directive sur les oiseaux migrateurs).
Enfin, il n'est pas rare que les textes les plus contestables du point de vue de la subsidiarité soient des textes « dans l'air du temps », et que les critiquer sous cet angle expose à paraître « politiquement incorrect ». Ainsi, si l'on se réfère à la définition de la subsidiarité retenue par les traités, on doit admettre que la lutte contre le tabagisme passif ne fait pas partie des objectifs qui « en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, peuvent être mieux réalisés au niveau communautaire ». Néanmoins, contester au nom de la subsidiarité la démarche de la Commission dans son Livre vert « Vers une Europe sans fumée de tabac » , n'est-ce pas prendre le risque d'apparaître hostile à la promotion d'une exigence de santé publique ?