B. LA MISE EN oeUVRE PAR LES AUTRES INTERVENANTS
1. Les coopérations auxquelles la délégation a pris part
Les observations adoptées par la
délégation ont été rendues disponibles sur
le réseau IPEX
(qui est le site Internet chargé
de faciliter l'échange d'informations entre les parlements de l'Union
européenne). Le site IPEX permet d'effectuer une recherche à
partir de la numérotation COM d'un texte (numéro affecté
au texte par la Commission). Si un parlement national a transmis une
observation concernant la subsidiarité ou la proportionnalité, un
symbole s'affiche :
. Il faut noter que cet
outil ne permet pas d'obtenir une vue d'ensemble du dialogue sur la
subsidiarité, mais seulement des informations texte par texte.
La délégation a participé aux « expériences-pilotes » de contrôle de la subsidiarité organisées par la COSAC .
La première expérience (organisée en 2005, avant le lancement du dialogue direct) a porté sur le « troisième paquet ferroviaire ». Le rapport élaboré par le secrétariat de la COSAC sur cette expérience met notamment l'accent sur les points suivants :
- la forte participation des assemblées (31 sur, à l'époque, 37),
- les nombreuses critiques concernant l'insuffisante motivation des textes par la Commission au regard du principe de subsidiarité,
- les remarques concernant la brièveté du délai de six semaines pour l'examen,
- la grande difficulté à distinguer les principes de subsidiarité et de proportionnalité,
- l'insuffisante information réciproque des parlements nationaux.
La seconde expérience, organisée en 2006, a porté sur une proposition de règlement relative à la loi applicable en matière matrimoniale. Le rapport de la COSAC relève une participation un peu moindre, et met l'accent sur les différences d'approche entre les assemblées, conduisant à des appréciations divergentes quant au respect du principe de subsidiarité. Par ailleurs, il fait état de difficultés analogues à celles rencontrées lors de la première expérience.
La troisième expérience, également organisée en 2006, a porté quant à elle sur une proposition de directive concernant les services postaux. Le rapport de la COSAC reprend les mêmes observations et conclut à la nécessité de rechercher une « entente » sur l'interprétation des principes de subsidiarité et de proportionnalité (2 ( * )) .
Sur proposition de notre collègue Jacques Blanc qui est tout à la fois membre de la délégation et membre du Comité des régions, la délégation a également participé - en considérant que le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales de la République - au test organisé en 2006 par le Comité des régions , et portant sur une proposition de recommandation établissant un cadre européen de certification pour la formation contenue ainsi que sur une communication sur l'efficacité et l'équité des systèmes d'éducation.
Un nouveau test est en cours ; il porte sur des textes concernant le marché intérieur de l'électricité et du gaz, l'immigration de travail et en particulier celle de travailleurs hautement qualifiés, ainsi que l'efficacité des services de santé.
Enfin, le thème de la subsidiarité a été un des principaux sujets de la coopération entre la délégation pour l'Union européenne et son homologue du Bundesrat allemand. Il a été abordé lors des deux rencontres (janvier 2006 et octobre 2007) qui ont eu lieu jusqu'à présent, et, dans l'intervalle, l'échange d'informations sur ce sujet s'est poursuivi à l'échelon administratif. Les débats, lors des deux rencontres, ont fait apparaître une grande convergence, tant pour la détermination des textes posant problème sous l'angle de la subsidiarité et de la proportionnalité que pour la première évaluation du dialogue (3 ( * )) .
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Extrait du compte rendu de la rencontre du 5 octobre 2007 M. Gerold Wucherpfennig, ministre chargé des Affaires européennes et des relations avec le Bund et Chef de la Chancellerie de l'État libre de Thuringe : Le Bundesrat a examiné plus de 150 propositions de la Commission en un an et lui a adressé de nombreux avis, sur les textes qui lui semblaient les plus importants, en retenant trois critères d'examen : l'existence d'une base juridique fondant la proposition législative, le respect du principe de subsidiarité et le respect du principe de proportionnalité. Tous nos avis sont par ailleurs fondés sur l'article 23 de la loi fondamentale de la République fédérale d'Allemagne, qui définit les modalités de participation du Bundestag et du Bundesrat aux questions européennes.
Depuis septembre 2006, le Bundesrat a donné 14 avis
concernant notamment la directive sur la protection des sols, le livre vert
pour une Europe sans tabac, l'initiative « mieux
légiférer » de 2005, le programme stratégique de
la Commission européenne pour 2008. Pour les deux premiers textes a
été soulevé un problème de subsidiarité,
pour les autres documents c'est la violation du principe de
proportionnalité qui a été évoquée.
Cependant, nous avons été déçus des réponses
de la Commission européenne qui n'ont fait que répéter les
motivations initiales de ses propositions. Nous estimons que la Commission
européenne n'a pas réellement tenu compte de nos avis : il
faudrait qu'elle vérifie consciencieusement ses textes et le cas
échéant les modifie. On a par ailleurs perdu beaucoup de temps,
parfois trois mois, avant que la Commission ne
réagisse. »
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2. La mise en oeuvre par les autres parlements nationaux
a) Une procédure qui semble s'enraciner
Selon les données fournies par la Commission européenne, le nombre total d'observations adressées par les parlements nationaux croît régulièrement : à la fin de l'année 2006, la Commission avait reçu 46 observations ; au début du mois de juin 2007, ce nombre était de 97 ; début novembre, il atteignait 142. On ne constate donc pas, pour l'instant, d'essoufflement de la procédure.
La Commission précise par ailleurs que les textes les plus critiqués sous l'angle de la subsidiarité ont été ceux portant sur :
- les conflits de lois en matière matrimoniale ;
- le marché intérieur des services postaux ;
- la protection des sols ;
- la sécurité des infrastructures routières ;
- les infrastructures critiques ;
- l'institut européen de technologie ;
- la protection diplomatique et consulaire ;
- le Livre vert « Une Europe sans fumée de tabac » ;
- le Livre vert sur la modernisation du droit du travail ;
- la communication « Une vision européenne des mers et océans » ;
- la communication présentant la stratégie de la Commission pour 2008.
b) Une participation inégale
La participation au dialogue sur la subsidiarité n'a pas été générale puisque - alors que l'Union compte 13 pays bicaméraux sur 27, et donc 40 assemblées parlementaires - seulement 27 d'entre elles y ont participé. En outre, nombre d'assemblées semblent avoir participé de façon ponctuelle, le plus souvent à l'occasion des « expériences-pilotes » organisées en 2006 par la COSAC.
Les assemblées qui apparaissaient comme les plus actives sont le Bundesrat allemand, le Sénat tchèque, les deux chambres du Parlement néerlandais, la Chambre des Lords, le Parlement danois, le Parlement portugais et le Parlement suédois.
Le Bundesrat allemand a adressé à la Commission européenne 16 observations. La procédure est conduite par la commission des Affaires européennes qui peut consulter les commissions compétentes au fond. Les observations adoptées par la commission des Affaires européennes font l'objet d'un vote en Assemblée plénière.
Le Sénat tchèque a adressé pour sa part 7 observations. La procédure est analogue à celle suivie au Bundesrat.
Les deux chambres du Parlement néerlandais ont mis en place, à titre expérimental, une commission mixte paritaire chargée du dialogue sur la subsidiarité et la proportionnalité. En tenant compte du débat organisé dans chaque Chambre sur le programme législatif de la Commission européenne, la commission sélectionne les textes à examiner et prépare en deux semaines un projet d'observations. Celui-ci est renvoyé aux commissions compétentes au fond qui disposent de deux semaines pour donner un avis. La commission mixte statue ensuite en tenant compte de ces avis. La décision définitive est prise en séance plénière dans chaque Chambre par un vote sur le texte de la commission mixte. Le Parlement néerlandais s'est ainsi prononcé sur 12 textes pendant la première année du dialogue et a adressé 3 observations.
Dans le même sens, les deux chambres du parlement irlandais viennent de mettre en place une commission spécialisée chargée d'examiner les documents de la Commission européenne au regard de la subsidiarité. Il s'agit là d'une nouvelle formule puisque cet examen était jusque là assuré par les commissions sectorielles.
La Chambre des Lords a adressé, quant à elle, 15 observations à la Commission, le Parlement portugais 13, le Parlement danois 12 et le Parlement suédois 11. Le Bundestag allemand et le Parlement lituanien ont adressé chacun trois observations.
Toutes les autres assemblées qui ont participé au dialogue n'ont adressé qu'une ou deux observations.
* (2) Ces rapports sont disponibles sur le site : www.cosac.eu/fr/
* (3) Pour chacune de ces rencontres, un compte-rendu des débats a été publié dans un numéro spécial des « Actualités de la délégation pour l'Union européenne » et se trouve également disponible sur la page « Europe » du site Internet du Sénat.