N° 76
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008
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Annexe au procès-verbal de la séance du 8 novembre 2007 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation pour l'Union européenne (1) sur le Traité de Lisbonne ,
Par M. Hubert HAENEL,
Sénateur.
(1) Cette délégation est composée de : M. Hubert Haenel, président ; MM. Denis Badré, Jean Bizet, Jacques Blanc, Jean François-Poncet, Bernard Frimat, Simon Sutour, vice-présidents ; MM. Robert Bret, Aymeri de Montesquiou, secrétaires ; MM. Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, Pierre Bernard-Reymond, Didier Boulaud, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Louis de Broissia, Gérard César, Christian Cointat, Robert del Picchia, Marcel Deneux, Pierre Fauchon, André Ferrand, Yann Gaillard, Paul Girod, Mme Marie-Thérèse Hermange, M. Charles Josselin, Mme Fabienne Keller, MM. Serge Lagauche, Gérard Le Cam, Louis Le Pensec, Mmes Colette Mélot, Monique Papon, MM. Yves Pozzo di Borgo, Roland Ries, Mme Catherine Tasca, MM. Alex Türk, Serge Vinçon.
Signé le 29 octobre 2004, le traité établissant une Constitution pour l'Europe (couramment appelé « traité constitutionnel ») devait entrer en vigueur au 1 er novembre 2006. Mais, à cette date, seulement dix-huit États membres l'avaient approuvé (dont deux par référendum), deux l'ayant rejeté par référendum et sept ayant interrompu le processus de ratification.
La construction européenne se trouvait devant un blocage inédit. Certes, aussi bien pour le traité de Maastricht que pour le traité de Nice, l'un des États membres avait dit « non » par référendum, et le blocage avait pu être surmonté par un nouveau vote. Mais la situation n'était pas la même.
Lorsque le Danemark avait revoté sur le traité de Maastricht, le résultat du premier référendum avait été très serré, et tous les autres États membres avaient ratifié le traité. De plus, une déclaration du Conseil européen avait apporté des garanties particulières au Danemark : les Danois n'avaient pas exactement revoté sur la même question.
Lorsque l'Irlande avait revoté sur le traité de Nice, la participation au premier référendum avait été très faible et, là également, tous les autres États membres avaient ratifié le traité. On pouvait demander aux électeurs irlandais : souhaitez-vous vraiment vous opposer à la volonté de tous les autres pays membres ?
Dans le cas du traité constitutionnel, les données étaient bien différentes : deux pays avaient voté non, à une large majorité, et avec une forte participation. Il était difficile de justifier un nouveau vote.
Il n'était pas envisageable, de toute manière, de faire voter à nouveau les Français et les Néerlandais tant que tous les autres États membres n'avaient pas approuvé le traité : or, il était vraisemblable que, parmi les pays où le processus de ratification était interrompu, au moins un aurait à son tour repoussé le traité. La solution d'un nouveau vote était donc manifestement irréaliste.
Face à cette situation, il n'existait guère que deux attitudes possibles.
La première aurait été de s'en tenir au traité de Nice. Souvent vilipendé, ce traité n'en est pas moins la base actuelle du fonctionnement de l'Union ; et, contrairement aux pronostics, il a permis à l'Union élargie de conserver sa capacité de décision. Certains ont même constaté que le processus de décision était aujourd'hui, en moyenne, plus rapide qu'avant l'élargissement. Néanmoins, rester ainsi sur un échec aurait durablement affaibli la dynamique européenne. Et, faute d'instruments nouveaux permettant une action plus efficace dans des domaines comme l'action extérieure ou la lutte contre la délinquance transfrontière, l'Union n'aurait pas eu les moyens de mieux répondre à certaines attentes fortes des citoyens. La construction européenne se serait réduite à ses acquis.
La deuxième attitude possible - celle qui a été retenue par le Conseil européen le 23 juin - était de rechercher un compromis tenant compte à la fois de l'approbation du traité constitutionnel par les deux tiers des États membres et des réserves ou de l'opposition du tiers restant.
Les termes du compromis ayant été définis de manière très précise dans le mandat de la Conférence intergouvernementale, celle-ci a eu un caractère essentiellement technique ; les quelques divergences de portée politique sur l'interprétation de ce mandat ayant pu être surmontées, le Conseil européen a pu constater un accord unanime dès le 19 octobre, la signature du « traité modificatif » ou « traité de Lisbonne » étant prévue pour le 13 décembre.
Le traité de Lisbonne présente la particularité de devoir être comparé à deux textes :
- tout d'abord, au traité constitutionnel qui a servi de point de départ pour son élaboration ;
- ensuite, aux traités dans leur état actuel.
Et telles sont bien les deux questions que se posent les citoyens à propos du nouveau traité : en quoi est-il différent du traité constitutionnel ? Et que va-t-il changer par rapport à la situation actuelle ?
I. EN QUOI LE TRAITÉ DE LISBONNE DIFFÈRE-T-IL DU TRAITÉ CONSTITUTIONNEL ?
Le traité de Lisbonne reprend en règle générale le contenu du traité constitutionnel, même si c'est sous une forme complètement différente. Les exceptions à cette règle générale définissent donc la différence entre les deux traités. On peut les regrouper sous sept rubriques.
A. LA NATURE DU TEXTE
- Le traité de Lisbonne ne revendique plus un caractère « constitutionnel ». Ce changement se traduit dans son intitulé comme dans la terminologie employée : le « ministre des Affaires étrangères » devient « haut représentant » , les termes de « loi » et « loi-cadre » disparaissent au profit d'un maintien des termes actuels de « règlement » et « directive ».
Dans le même esprit, la primauté du droit de l'Union n'est plus explicitement inscrite dans le traité. Toutefois, une déclaration (n° 27) rappelle que « selon une jurisprudence constante de la Cour de Justice de l'Union européenne, les traités et le droit adopté par l'Union sur la base des traités priment le droit des États membres, dans les conditions définies par ladite jurisprudence » ; en outre, est annexé au traité un avis du service juridique du Conseil précisant que « le fait que le principe de primauté ne soit pas inscrit dans le futur traité ne modifiera en rien l'existence de ce principe ni la jurisprudence en vigueur de la Cour de justice ».
La mention des symboles de l'Union : drapeau, hymne, devise, disparaît également du nouveau texte.
Enfin, le traité de Lisbonne se présente comme une modification des traités en vigueur, et non comme un texte appelé à se substituer à eux. Le traité sur l'Union européenne (TUE) conserve son intitulé ; celui du traité instituant la Communauté européenne est modifié pour devenir : « traité sur le fonctionnement de l'Union européenne » (TFUE). Le traité de Lisbonne se place ainsi dans la continuité de l'évolution des traités depuis le traité de Rome.
- D'un point de vue juridique, ces changements ne marquent pas une évolution véritable par rapport au traité « établissant une Constitution pour l'Europe », puisque celui-ci conservait en réalité les caractéristiques d'un traité. Cependant, la nouvelle présentation dissipe l'ambiguïté qui résultait de cet intitulé.
Le nouveau traité ne prétend pas à une valeur plus solennelle que les traités précédents. Il ne peut être perçu comme un hybride entre traité et Constitution, ni apparaître comme une étape vers l'adoption d'une authentique Constitution et donc la préfiguration d'un État fédéral.