V. UN CONTRÔLE DE L'EMPLOI DES FONDS LACUNAIRE
La Cour a souligné à de nombreuses reprises l'insuffisance du suivi et du contrôle de subventions de l'État aux associations 155 ( * ) . En la matière, la circulaire déjà citée du Premier ministre du 24 décembre 2002 relative aux subventions de l'État aux associations a précisé que l'utilisation de la subvention par l'association doit faire l'objet d'un contrôle systématique : « La subvention doit être utilisée conformément à l'objet pour lequel elle a été accordée. L'emploi des fonds reçus doit pouvoir être justifié. À l'issue des contrôles, la subvention non employée ou dont l'emploi n'a pas été conforme à son objet doit être reversée au Trésor public. »
Or, dans le champ de la politique de la ville, les actions de contrôle de l'emploi des fonds par les structures sont rares. L'exemple de la sous-préfecture du Raincy en Seine-Saint-Denis apparaît, à cet égard, isolé : l'emploi des fonds de quelques associations bénéficiaires de subventions de l'État au titre de la politique de la ville a été contrôlé en 2005, sur la base d'un modèle préétabli de fiches de contrôle. Cette démarche n'a toutefois pu être prolongée en 2006 faute de moyens humains.
De telles initiatives apparaissent nécessaires. La Cour a, en effet, relevé, à l'occasion de ses échanges avec les représentants des associations, plusieurs points de fragilité :
- La faible qualité voire l'absence de documents financiers permettant un suivi de l'emploi des subventions ;
- Les actions menées ne sont pas toujours principalement dirigées vers les habitants des quartiers d'intervention, alors qu'il s'agit d'une condition d'attribution d'une subvention au titre de la politique de la ville ;
- Le versement de rémunérations à des bénévoles 156 ( * ) ;
- Les mises à disposition sans convention d'agents ou de locaux publics.
Afin de mieux prévenir ces risques, des plans départementaux de contrôle des associations intervenant dans le champ de la politique de la ville pourraient être définis par la préfecture et la trésorerie générale. Ces plans de contrôle pourraient s'articuler autour de deux logiques :
- Une logique financière en fonction du montant de la subvention ;
- Une approche aléatoire pour diffuser une culture de contrôle en sélectionnant chaque année quelques associations bénéficiaires. Les points de fragilité relevés par la Cour peuvent constituer des grilles de lecture pour une première analyse des structures.
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Le contrôle des associations dans la Somme Le Système d'Analyse Logicielle des Subventions aux Associations (SALSA) est un dispositif à destination des services de l'État chargés de l'attribution de subventions publiques. Il doit permettre aux services utilisateurs de l'outil instruisant les demandes de subventions d'apprécier la capacité des associations à porter les projets pour lesquels elles sollicitent une ou plusieurs subventions ainsi que la soutenabilité de ces projets. SALSA a été développé, à l'initiative du Trésor public, par une équipe de projet restreinte dans le département de l'Allier en 2001. SALSA est actuellement expérimenté dans 32 départements par des binômes constitués chacun d'un agent de la trésorerie générale et d'un agent de la préfecture 157 ( * ) . Ce logiciel produit des analyses financières simplifiées des comptes de bilan et de résultat des associations recevant un montant significatif de fonds publics. Les analyses reposent sur des ratios d'interprétation simple qui constituent des indicateurs d'alerte selon leur positionnement sur une échelle de valeurs. Des histogrammes visuels présentent sur plusieurs années des zones de tendance répondant à des codes de couleur (vert : zone satisfaisante ; orange : zone à risque, rouge : zone problématique). Le dispositif est complété par la mise en place de comités interservices de suivi des financements aux associations, composés des services instructeurs de demandes. Ces comités examinent la situation des associations pour lesquelles le logiciel a détecté une anomalie. Dans la Somme, les attributions des différents partenaires ont été clairement identifiées : - Les services instructeurs de l'État (préfecture, DDASS, DDJS) procèdent à l'identification des associations dépassant un certain cumul de subventions et réalisent les saisies de comptes au clavier avec l'assistance de la trésorerie générale ; - La préfecture et la trésorerie générale assurent la fonction de pilotage, d'animation et de coordination générale ; - La trésorerie générale établit à l'intention du comité interservices les diverses synthèses résultant de l'exploitation des données SALSA et procède aux contrôles sur place décidés en séance. En 2006, le seuil retenu pour l'insertion dans l'échantillon SALSA est la perception de 50 000 € de subventions d'État et de fonds européens cumulés. S'agissant de la politique de la ville, les services de l'État envisagent de compléter ce panel de contrôle en sélectionnant chaque année des associations intervenant dans ce secteur. |
* 155 La Cour le constatait notamment en 2000, dans son rapport public annuel, pour le secteur culturel.
* 156 « Le bénévole est celui qui apporte son concours au sein d'une association sans percevoir de contrepartie, de rémunération de quelque forme que ce soit. Il peut être remboursé des frais qu'il engage pour le compte de l'association. Ces frais doivent correspondre à des dépenses réelle et justifiées. À défaut de justificatif et dès lors qu'un lien de subordination est établi, les sommes versées peuvent être requalifiées en salaires » ( Cour de cassation, chambre sociale, 29 janvier 2002, Bull. n° 38 ).
* 157 Lettre du ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire et du ministre de l'économie des finances et de l'industrie aux préfets et trésoriers-payeurs généraux en date du 18 octobre 2005.