B. LE NIVEAU DU PARTENARIAT ENTRE ETAT ET COLLECTIVITES TERRITORIALES : LE DEVELOPPEMENT DE LA CONTRACTUALISATION INTERCOMMUNALE ET SA REMISE EN CAUSE RECENTE
1. Une montée en puissance, depuis une dizaine d'années, de l'échelon intercommunal comme niveau du partenariat dans le champ de la politique de la ville
Le besoin d'une approche intercommunale dans le domaine de la politique de la ville est ressenti depuis la fin des années 1980 : la circulaire du Premier ministre du 22 mai 1989 précise, pour la première fois, que les dispositifs de la politique de la ville doivent nécessairement comporter une dimension intercommunale ; la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire et la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 sur la mise en oeuvre du Pacte de relance pour la ville et les décrets sur la prioritaire du 26 décembre 1996 aboutissent à la création de 51 ZUS intercommunales ; en 1998, le rapport de M. Jean-Pierre SUEUR propose de substituer les contrats d'agglomération aux contrats de ville 67 ( * ) ; enfin, la circulaire du Premier ministre du 31 décembre 1998 relative aux contrats de ville 2000-2006 incitait au développement de la contractualisation intercommunale.
Néanmoins, c'est la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale qui a fait de la politique de la ville une compétence obligatoire des communautés d'agglomération, établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui ont connu un développement marqué depuis 1999 68 ( * ) .
La synthèse nationale des évaluations intermédiaires des contrats de ville relevait que « les contrats de ville qui demeurent communaux correspondent principalement à des petites villes isolées non concernées par [la loi de 1999] » . Elle constatait toutefois une hétérogénéité des projets d'agglomération en la matière 69 ( * ) .
Dans une enquête récente, la DIV a cherché à étudier le rôle désormais joué par les structures intercommunales dans la politique de la ville 70 ( * ) :
- Les communautés urbaines et les communautés d'agglomération se déclarent en majorité chefs de file de la politique de la ville sur leur territoire ;
- L'intercommunalité est considérée comme apportant une valeur ajoutée pour les quartiers sensibles dans les domaines de l'habitat et du logement, de l'emploi et de la formation, du développement économique et des transports ;
- Cette implication dans la politique de la ville est, cependant, fonction de l'intégration communautaire et l'ancienneté de l'EPCI. Les intercommunalités dotées d'un contrat de ville sont fréquemment les plus anciennes et les plus intégrées ;
- La solidarité intercommunale en direction des communes relativement défavorisées se manifeste d'abord en dehors du champ de la politique de la ville. La dotation de solidarité communautaire (DSC) est, en effet, la solution de péréquation la plus utilisée par les EPCI interrogés 71 ( * ) .
Dans les trois départements visités, la Cour a pu constater l'intérêt d'une approche intercommunale sur différentes questions : le désenclavement des quartiers par leur raccordement aux réseaux de transports est, ainsi, apparu comme un enjeu prioritaire. Par exemple, depuis le « Plateau » de Clichy-Montfermeil, les temps de parcours vers les principaux pôles de services et d'emplois sont très élevés : 1h vers Marne-la-Vallée, 1h10 à 1h30 vers le centre de Paris, 1h20 pour la Défense et jusqu'à 1h30 pour la plate-forme de Roissy.
Cependant, la dimension intercommunale de la politique de la ville se positionne de façon sensiblement différente d'un site à l'autre :
- À Vaulx-en-Velin, l'action intercommunale se situe dans une logique de péréquation des moyens au sein d'un vaste ensemble, la communauté urbaine de Lyon ;
- À Amiens, la politique intercommunale de la ville vise, en particulier, à permettre la prise en compte des problématiques de quartiers ne se situant pas sur le territoire de la commune d'Amiens, qui concentre l'essentiel de la population en ZUS ;
- À Clichy-Montfermeil, le besoin d'une dimension intercommunale de la politique de la ville est justifié par la topographie même du grand ensemble, à cheval sur les deux communes.
* 67 « Demain la ville », rapport remis à la Ministre de l'emploi et de la solidarité, La Documentation française, 1998.
* 68 Rapport public particulier des juridictions financières sur L'intercommunalité , novembre 2005.
* 69 Synthèse nationale des évaluations intermédiaires des contrats de ville, p 10 et 11.
* 70 Délégation interministérielle à la ville, Politique de la ville et intercommunalité , mars 2007. La méthodologie de cette enquête, qui repose sur un questionnaire diffusé aux EPCI, induit, toutefois, un risque de surestimation du rôle des intercommunalités.
* 71 La DSC est une charge facultative, sauf en ce qui concerne les communautés urbaines pour lesquelles elle est obligatoire. Il s'agit d'un reversement aux communes, dont le montant et les critères de répartition sont fixés par l'assemblée délibérante dans une perspective de péréquation. Depuis la loi du 13 août 2004, les critères de répartition fixés par le conseil de l'EPCI tiennent compte « prioritairement » de l'importance de la population et du potentiel fiscal par habitant. Cette dotation prend peu en compte le zonage d'intervention de la politique de la ville : ainsi, aucun EPCI interrogé dans l'enquête de la DIV n'a retenu le poids de la population ZUS comme facteur de calcul de la DSC.