VII. LE PARLEMENT SLOVAQUE, UN PARLEMENT MONOCAMÉRAL MARQUÉ PAR UN EXAMEN APPROFONDI DES LOIS ET UN CONTRÔLE ACTIF DU GOUVERNEMENT
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Population : 5,4 millions d'habitants |
Superficie : 49.036 km² |
Les élections de juin 2006 ont consacré la forte progression de l'opposition sociale-démocrate (SMER) de Robert Fico qui s'est imposée comme la principale force politique du pays avec plus de 29 % des voix (contre 13,5 % en 2002).
Le SMER a formé un gouvernement de coalition , dirigé par Robert Fico, avec l'appui du Parti national slovaque (SNS, de tendance nationaliste) et du Mouvement pour une Slovaquie démocratique (HZDS, de tendance populiste).
Ces 3 formations disposent d'une solide majorité de 85 sièges sur 150 au Parlement.
Configuration politique depuis les élections législatives de juin 2006
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Partis |
% |
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Parti social-démocrate (Smer - sociálna demokracia ) |
29,14 |
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Parti national slovaque (SNS - Slovenská národná strana ) |
11,73 |
20 |
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Mouvement pour une Slovaquie démocratique
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8,79 |
15 |
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Union démocratique et chrétienne slovaque
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18,35 |
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Parti de
la coalition hongroise
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11,68 |
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Mouvement
démocratique chrétien
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8,31 |
14 |
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Total |
150 |
A. UN PROCESSUS LÉGISLATIF MARQUÉ PAR UN EXAMEN APPROFONDI ET ANTICIPÉ DES TEXTES
1. Un ordre du jour fixé six mois à l'avance
Le programme des réunions du Conseil national slovaque et de ses commissions est toujours établi pour une période de six mois . En vertu de l'article 17 du Règlement du Conseil national 116 ( * ) , le Président du Conseil national, en accord avec les groupes politiques représentés à l'assemblée, convoque les séances, détermine le lieu, le jour et l'heure de la séance ainsi que l'ordre du jour. Seul le Parlement donc, et non le Gouvernement, a la maîtrise de l'ordre du jour.
Ce calendrier peut être complété par des séances exceptionnelles , sur demande écrite d'au moins un cinquième des députés, pour un ordre du jour précis, généralement un texte de loi répondant à une préoccupation nouvelle qui ne figurait pas dans le programme législatif semestriel.
Le Conseil national siège habituellement du mardi au vendredi . La séance débute à 13 heures le mardi et à 9 heures les autres jours. En principe, elle prend fin au plus tard à 19 heures, et à 16 heures le vendredi. Les séances de nuit sont donc particulièrement rares.
2. Un système caractérisé par trois lectures successives
a) La procédure de droit commun
L'absence de seconde chambre est compensée par l'organisation, en principe, de trois lectures successives au sein du Conseil national.
La première lecture 117 ( * ) est un débat d'orientation générale. Deux règles ont été fixées pour en garantir la qualité.
D'une part, cette première lecture ne peut intervenir que quinze jours après la transmission aux députés du texte de loi 118 ( * ) , ce qui en pratique se révèle très utile pour permettre aux députés et aux groupes parlementaires de préparer l'examen en séance plénière. Ce délai minimum est applicable également aux séances exceptionnelles susmentionnées 119 ( * ) .
D'autre part, la durée des débats ne peut être inférieure à douze heures (article 29a du Règlement). Au delà, cette durée n'est limitée que si deux groupes politiques en font la demande, à l'exception des lois constitutionnelles pour lesquelles aucune restriction du temps de parole n'est admise.
Après un exposé général par l'auteur du projet ou de la proposition de loi, un rapporteur, désigné préalablement par la commission compétente, intervient. Des députés, appartenant à tous les groupes politiques, peuvent ensuite prendre la parole. A l'issue de ce débat, le Conseil national, sur les conclusions du rapporteur, a trois possibilités :
- renvoyer le texte de loi à son auteur pour qu'il prenne en considération les observations formulées par les députés ;
- ne pas donner suite au texte de loi ;
- transmettre le texte aux commissions compétentes en vue d'une deuxième lecture.
La deuxième lecture est composée de deux parties . La première a lieu dans les commissions auxquelles le texte de loi a été renvoyé 120 ( * ) , la seconde en séance plénière.
Dans chaque commission, les débats commencent par l'intervention de l'auteur du texte de loi, suivie de celle du rapporteur désigné par la commission. S'ouvre alors un débat au cours duquel les députés ont la possibilité de s'exprimer sur les différentes dispositions du texte, de poser des questions à l'auteur et de déposer des amendements dénommés « mentions dérogatoires ou complémentaires ». Les rapports des commissions compétentes font état des modifications adoptées et sont examinés par un rapporteur commun à toutes les commissions en vue de l'élaboration d'un rapport de synthèse .
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Un nombre élevé de commissions |
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1. Commission des mandats et des immunités |
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2. Commission pour l'incompatibilité des fonctions |
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3. Commission du droit constitutionnel |
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4. Commission pour les affaires européennes |
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5. Commission pour les finances, budget et monnaie |
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6. Commission pour la politique économique |
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7. Commission pour l'agriculture, l'environnement et la protection de la nature |
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8. Commission pour l'administration publique et le développement régional |
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9. Commission pour les affaires sociales et logement |
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10. Commission pour la santé |
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11. Commission pour la défense et la sécurité |
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12. Commission pour les affaires étrangères |
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13. Commission pour l'éducation, jeunesse, sciences et sport |
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14. Commission pour la culture et médias |
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15. Commission pour les droits de l'homme, les minorités et la situation des femmes |
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16. Commission spéciale pour le contrôle de l'Office national de la sécurité |
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17. Commission spéciale pour le contrôle des activités du Service slovaque de renseignements |
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18. Commission spéciale pour le contrôle des activités du Service de renseignements militaires |
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19. Commission pour la vérification des décisions de l'Office national de la sécurité |
En application de l'article 74 du Règlement, la durée d'examen en commission ne peut être inférieure à trente jours, ce qui permet une analyse sereine et approfondie du texte ainsi que l'organisation de nombreuses auditions .
Le Parlement slovaque a appelé l'attention de vos rapporteurs sur le fait que ces commissions peuvent faire appel ponctuellement à des experts extérieurs (magistrats, militaires, inspecteurs des finances...) placés sous le contrôle du Président de la commission.
La seconde partie de la deuxième lecture a lieu en séance plénière . Le rapporteur commun informe les députés des résultats des débats en commission, justifie la position du rapport de synthèse. A ce stade, les députés peuvent encore proposer des mentions dérogatoires ou complémentaires, à condition toutefois que celles-ci aient été préalablement signées par au moins quinze députés . À la fin des débats, les députés votent sur les différentes propositions visant à modifier ou compléter le texte de loi, d'abord sur les mentions dérogatoires ou complémentaires du rapport commun, ensuite sur celles des députés.
Lors de la troisième lecture , le Conseil national slovaque vote sur le projet de loi dans son ensemble. A ce stade, les députés ne peuvent que corriger des erreurs législatives techniques ou grammaticales qui se trouveraient dans les mentions dérogatoires ou complémentaires approuvées en deuxième lecture. S'il apparaît nécessaire d'envisager d'autres modifications, seul un groupe d'au moins 30 députés peut présenter des mentions dérogatoires ou complémentaires. Le même nombre de députés peut proposer de renvoyer le projet de loi en deuxième lecture.
b) Des dérogations relativement rares
Si le schéma ainsi défini s'applique à la très grande majorité des textes, le Règlement prévoit toutefois certaines dérogations .
En premier lieu, le Parlement connaît une procédure d'urgence qui permet de faire l'économie de la première lecture. Deux hypothèses sont ainsi visées dans le Règlement : les lois de finances (article 87) et les lois autorisant la ratification de conventions internationales (article 88). Toutefois, lorsque les traités portent sur des libertés fondamentales, une « étude d'impact sur le droit national » est obligatoirement présentée aux députés pour compenser l'absence de première lecture.
En second lieu, le Règlement prévoit une procédure accélérée exceptionnelle (article 89) qui permet, dans certaines « circonstances extraordinaires », non seulement de ne pas procéder à la première lecture, mais encore de ne pas appliquer les délais de la procédure parlementaire, en particulier le délai de trente jours d'examen en commission.
Trois hypothèses sont visées :
- menaces sur les Droits de l'homme et les libertés fondamentales ;
- situation où l'État pourrait être exposé à de graves préjudices économiques ;
- résolution du Conseil de sécurité de l'Organisation des Nations Unies prise en application de l'article 41 de la Charte de l'ONU 121 ( * ) , qui requiert l'adoption immédiate d'une loi.
3. Une procédure législative complétée par deux mécanismes originaux
a) En amont : le rôle de la commission du droit constitutionnel
Composée de douze députés , tous juristes de haut niveau, la commission du droit constitutionnel est une particularité du système institutionnel slovaque.
Elle dispose de prérogatives particulièrement larges, définies à l'article 59 du Règlement :
- un rôle d' aiguillon : elle présente régulièrement des propositions destinées à « améliorer la législation ». En pratique, elle soumet au Conseil national des résolutions tendant à renforcer l'intelligibilité et à l'accessibilité de la loi ;
- un rôle d' expertise juridique : elle est la seule commission à examiner tous les textes de lois (soit 80 à 90 textes par an) afin d'en contrôler la conformité à la Constitution, aux engagements internationaux et au droit communautaire, et à en vérifier l'articulation avec l'ensemble des lois de la République slovaque, notion particulièrement large. Ce travail d'expertise constitue son activité principale. Rencontré par vos rapporteurs, M. Mojmir Mamojka, président de cette commission, a qualifié ce travail d'« harassant mais passionnant » ;
- une compétence sectorielle : outre son rôle d'expertise transversal, la commission du droit constitutionnel joue le rôle d'une commission sectorielle pour les textes de loi relevant des domaines pénal, pénitentiaire et judiciaire.
b) En aval : l'examen du Président de la République
Le Président de la République slovaque, élu pour cinq ans au suffrage universel direct au scrutin majoritaire à deux tours 122 ( * ) , dispose d'un droit de veto suspensif lui permettant de renvoyer une loi au Parlement, accompagnée de remarques, et ce dans un délai de quinze jours à compter de sa réception (article 90 du Règlement). Cette procédure, qui se rapproche de la demande de nouvelle délibération prévue par la Constitution française (article 10), s'en distingue par sa fréquence d'utilisation. Les personnes rencontrées par vos rapporteurs ont, en effet, souligné que le Président de la République faisait un usage actif de cette faculté.
Demandes de nouvelles délibérations
présentées par le Président de la
République
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2003 |
25 |
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2004 |
20 |
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2005 |
11 |
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2006 |
5 |
Le Parlement reprend alors la procédure au niveau de la deuxième lecture. S'il confirme sa position, la loi doit être promulguée, le chef de l'État ne disposant dans ce cas que d'une compétence liée.
* 116 Ci-après désigné « le Règlement ».
* 117 Articles 71 et suivants du Règlement.
* 118 Article 72 du Règlement.
* 119 L'article 17, alinéa 2 du Règlement, relatif aux séances exceptionnelles, renvoie au délai de quinze jours fixé à l'article 72 du Règlement.
* 120 Il est rare qu'une seule commission permanente soit saisie d'un texte de loi.
* 121 L'article 41 de la charte de l'ONU dispose que le Conseil de sécurité peut décider quelles mesures n'impliquant pas l'emploi de la force armée doivent être prises pour donner effet à ses décisions, et peut inviter les Membres des Nations Unies à appliquer ces mesures. Celles-ci peuvent comprendre l'interruption complète ou partielle des relations économiques et des communications ferroviaires, maritimes, aériennes, postales, télégraphiques, radioélectriques et des autres moyens de communication, ainsi que la rupture des relations diplomatiques.
* 122 L`actuel président de la République est M. Ivan Gaparoviè , élu en 2004.