B. UNE PROCÉDURE LÉGISLATIVE MARQUÉE PAR UN OBJECTIF D'EFFICACITÉ
1. Le principe d'une lecture unique par l'assemblée plénière
a) L'examen du texte par la commission compétente
Les projets et propositions de loi sont envoyés pour examen -ou pour débat et vote 92 ( * ) - à la commission permanente compétente ou à la commission spéciale constituée à cet effet. Les textes relevant de plusieurs ministères sont transmis à la commission permanente compétente à titre principal ou, plus rarement, à deux commissions qui tiennent alors des réunions communes. Pour chaque texte, le président de la commission désigne, après consultation, des présidents des groupes parlementaires, un rapporteur de la majorité et un rapporteur de la minorité .
La commission publie un rapport signé par son président et par son secrétaire, retraçant le nombre et la durée des séances consacrées à l'examen du texte et le nom des députés qui y ont participé, l'avis de la commission pour l'adoption ou le rejet du texte, les amendements acceptés et le texte du projet ou de la proposition de loi tel qu'il a été adopté par la commission. Le ministre compétent peut assister à la réunion de la commission et y exprimer son avis sur les amendements.
Le rapport de la commission est distribué deux jours avant la discussion du texte par le Chambre.
b) Le principe d'une lecture unique, sauf renvoi par le Président de la République
La Vouli procède en général à une seule lecture de chaque texte, qu'elle vote sur le principe, par article, puis sur l'ensemble. La discussion en séance publique commence par les exposés du ministre et des rapporteurs de la commission et porte sur le texte adopté par la commission , ce qui réduit considérablement le temps consacré par l'assemblée plénière à la discussion des amendements.
Cependant, l'article 42 de la Constitution permet au Président de la République de renvoyer à la Chambre un texte qu'elle a adopté . Le texte est alors inscrit en priorité à l'ordre du jour et l'assemblée plénière doit l'examiner deux fois en deux séances différentes, séparées d'au moins deux jours. Lors de la première séance, elle se prononce sur le principe et par article ; lors de la seconde, elle vote par article puis sur l'ensemble. En outre, le texte ne peut être adopté que s'il obtient la majorité absolue du nombre total de députés.
c) L'examen préalable des textes par le Service scientifique du Parlement
Les projets et propositions de loi peuvent être envoyés pour expertise au Service scientifique de la Chambre des députés , chargé d'assurer la mise en forme juridique du texte. Le rapport du Service scientifique doit être distribué deux jours au moins avant la réunion de la commission sur le texte.
Le Service scientifique du Parlement est supervisé par un Conseil scientifique comprenant neuf membres nommés à vie par le président de la Chambre (article 161 du Règlement). Le Conseil scientifique est présidé par un professeur de droit constitutionnel et parlementaire et compte un professeur de droit public, un professeur de droit privé, un professeur de droit communautaire, un professeur de droit pénal, un professeur de sciences politiques, un professeur d'économie, un professeur de statistiques et un professeur d'informatique.
Le renvoi des textes au Service scientifique est en principe décidé par le président de la Chambre, le cas échéant sur proposition de la commission compétente. En pratique, depuis la création du Service scientifique en 1987, tous les textes lui sont renvoyés sans requête officielle. M. Koskas Mavrias, président du Conseil scientifique, a expliqué que le service scientifique avait pour mission de veiller à la mise en forme juridique du texte, notamment en relevant d'éventuels points d'inconstitutionnalité ou de non conformité au droit communautaire. Il a souligné que les avis du Service scientifique étaient très largement suivis par la Chambre et acceptés par le gouvernement.
d) Une discussion législative en deux temps
La Chambre des députés hellénique examine les textes en deux temps . Elle débat tout d'abord sur le principe du projet ou de la proposition de loi, puis elle statue sur son acceptation, en votant par article et sur l'ensemble .
Le débat sur le principe , ou débat préliminaire, correspond à une discussion générale, qui se termine par un vote, les députés pouvant à cette occasion mettre en cause la constitutionnalité du projet ou de la proposition de loi. C'est après l'obtention d'une majorité favorable à l'ensemble du texte que la Chambre ou la section procède à un examen des articles.
Aussi le débat préliminaire doit-il intervenir au moins trois jours avant le jour du dépôt du rapport de la commission compétente. Les six premiers députés inscrits sur la liste des orateurs disposent de huit minutes et les suivants de dix minutes. Les rapporteurs, les orateurs spéciaux désignés par les groupes 93 ( * ) , les présidents des groupes parlementaires et les ministres peuvent prendre la parole pendant quinze minutes.
Les ministres et les présidents de groupes parlementaires sont en outre entendus quand ils demandent la parole au cours du débat, pour une durée de cinq minutes la première fois et de trois minutes les fois suivantes. Chacun des orateurs intervenus peut ensuite répondre au gouvernement pendant une durée égale à la moitié du temps imparti pour sa première intervention.
La Chambre peut décider de limiter le temps des interventions des députés inscrits sur la liste des orateurs, à la demande d'un quinzième du nombre total des députés , s'il apparaît que la discussion a épuisé le sujet. Lorsque la limitation du temps d'intervention est décidée, les temps de parole réglementaires sont réduits de moitié.
Au cours de la discussion des articles, les orateurs peuvent s'inscrire sur chaque article dès le début de sa discussion et jusqu'à la fin de l'intervention du quatrième orateur. Les prises de parole sur les articles ne peuvent excéder quatre minutes, les orateurs pouvant ensuite répondre pendant deux minutes.
Par ailleurs, l'orateur n'intervient à la tribune que si son temps de parole est supérieur à huit minutes ; sinon, il intervient depuis sa place. Le règlement de la Vouli interdit qu'un orateur s'exprime plus de deux fois sur le même sujet, sauf disposition contraire.
2. La procédure simplifiée et les procédures d'urgence
a) Une procédure de vote sans débat ou avec débat restreint utilisée pour l'examen des conventions internationales
Sur proposition unanime de la Conférence des présidents, la Chambre peut, en début de séance, procéder au vote sans débat de certains projets de loi, dans le principe, par article et sur l'ensemble, en se fondant sur le texte adopté par la commission compétente. Si des oppositions s'expriment, la Chambre peut décider de voter ces textes après un débat restreint auquel peuvent participer le ministre compétent, les rapporteurs, les présidents des groupes parlementaires et les députés qui ont exprimé leur opposition. Les interventions ne peuvent alors excéder cinq minutes. Cette procédure s'applique essentiellement aux traités et aux conventions internationales, sauf dans les cas où la Constitution exige une adoption à la majorité absolue du nombre total de députés (modification des frontières, admission d'une force militaire étrangère en territoire hellénique).
b) Une procédure d'urgence graduée
La Constitution de 1975 permet au Gouvernement de qualifier de très urgent ou d'urgent un projet ou une proposition de loi afin d'obtenir l'accélération de son examen par la Chambre des députés.
Ainsi, un texte qualifié de très urgent est discuté au cours d'une seule séance par l'assemblée ou la section, puis mis aux voix. Le président de la Chambre fixe, pour les textes très urgents, un délai de dépôt du rapport de la commission, qui procède à son examen en une seule séance. Après le dépôt du rapport, le texte est inscrit en priorité à l'ordre du jour. La Chambre doit ensuite délibérer sur le texte en une séance d'une durée maximale de dix heures, dont quatre pour la discussion générale et six pour la discussion des articles. La Chambre peut également décider une autre répartition du temps entre les deux débats. Peuvent prendre part à la discussion le rapporteur, le ministre compétent, les présidents des groupes parlementaires ou leurs représentants, pendant une durée limitée à la moitié du temps alloué dans le cadre de la procédure normale. Après épuisement de la liste des orateurs et, dans tous les cas, après dix heures de discussion, le débat est déclaré clos et le texte est soumis à un vote sur le principe, par article et dans l'ensemble.
Un texte qualifié d'urgent est discuté en un nombre limité de séances, fixé par la Chambre à la demande du Gouvernement, sans pouvoir être supérieur à trois (article 110 du Règlement). Cependant, sur proposition d'un dixième du nombre total des députés soumise au cours de la troisième séance, la Chambre peut proroger la discussion du texte pendant deux séances supplémentaires.
c) L'évaluation préalable des projets et propositions de loi susceptibles d'entraîner des dépenses budgétaires
Tout projet de loi susceptible d'entraîner des dépenses ne peut être mis en discussion que s'il est accompagné d'un rapport de la Direction générale de la comptabilité publique évaluant cette dépense. Un rapport spécial du ministre des finances doit en outre préciser les modalités de financement des dépenses nouvelles ou de compensation des diminutions de recettes.
Les propositions de loi ayant des conséquences identiques doivent également être soumises à cette Direction générale, qui est alors tenue de rendre son rapport dans les quinze jours. Si la Direction générale de la comptabilité publique n'a pas rendu son rapport dans les délais, la proposition de loi peut néanmoins être mise en discussion. Les amendements peuvent faire l'objet de la même procédure si les ministres compétents le demandent. Dans ce cas, la Direction générale doit soumettre son rapport à la Chambre des députés dans les trois jours, l'amendement ne pouvant être discuté qu'à l'issue de ce délai, même à défaut de rapport.
3. L'introduction récente d'une procédure de législation déléguée en commission
a) L'organisation des commissions du Parlement hellénique : six commissions permanentes et des commissions spécialisées
L'article 68 de la Constitution dispose que la Chambre est organisée en commissions, sans définir précisément leur nombre ou leurs attributions, mais en précisant que leur composition doit respecter la représentation proportionnelle des groupes . Ainsi, outre six commissions permanentes et la possibilité de créer des commissions spéciales à vocation temporaire sur certains sujets, le Règlement de la Chambre a créé des commissions spécialisées dont le rôle s'apparente à celui exercé en France par les délégations et offices parlementaires.
Le Règlement de la Chambre des députés institue six commissions permanentes , dont les compétences se répartissent de la façon suivante : Affaires culturelles et éducation ; Défense et affaires étrangères ; Affaires financières ; Affaires sociales ; Administration publique, ordre public et justice ; Production et commerce.
Chaque commission permanente compte un huitième à un sixième de l'effectif total de la Chambre, soit cinquante députés. Chaque député peut cependant appartenir à plusieurs commissions. Aussi le Règlement prévoit-il qu'« afin de garantir la participation de tous les députés et de conserver la représentation proportionnelle de tous les groupes parlementaires au sein des commissions, le nombre des membres de chaque commission peut augmenter ou diminuer par décision du Président de la Chambre ». Au sein des sections de vacation, toute commission comprend un septième à un sixième de l'ensemble des députés de chaque section.
Le président de la Chambre peut également instituer, sur la proposition du Gouvernement, des commissions spéciales chargées d'examiner certains projets ou propositions de loi . Ces commissions n'existent par conséquent que pendant l'examen du texte pour lequel elles sont créées.
En outre, deux commissions spéciales sont chargées, l'une, du rapport financier et de la balance des comptes de l'État 94 ( * ) , l'autre des affaires européennes .
La commission permanente des affaires européennes a pour président un des vice-présidents de la Chambre, désigné par le Président, et rassemble 30 députés.
Par ailleurs, quatre commissions spéciales permanentes sont constituées au début de chaque session sur des questions définies par le Règlement de la Chambre :
- la commission des Grecs de l'étranger, chargée du maintien et la promotion des relations de la représentation nationale avec la population grecque de l'étranger ;
- la commission des institutions et de la transparence, chargée du contrôle parlementaire des autorités administratives indépendantes , de la recherche et de l'évaluation des mesures contribuant à la transparence de la vie politique ;
- la commission de l'évaluation technologique, chargée du suivi et de l'évaluation des conséquences de l'évolution technologique ;
- la commission de l'égalité et des droits de l'homme, dont la mission est d'élaborer des propositions relatives à la promotion, à l'application et à la protection du principe de l'égalité des sexes, ainsi qu'au respect et des droits de l'homme.
Le Parlement hellénique peut également mettre en place des commissions sur des questions d'intérêt national ou général . La création de telles commissions est décidée par la Chambre, sur la proposition du Gouvernement ou des présidents de groupes politiques. Il appartient en outre à la Chambre de fixer le délai à l'issue duquel la commission doit rendre ses conclusions.
Au cours de la huitième législature (2000-2004) fut ainsi instituée une commission sur le trafic de drogue.
Enfin, trois commissions sont chargées des affaires intérieures de la Chambre : Règlement, bibliothèque et affaires financières. Leur composition est adaptée à leur objet et fait obligatoirement place à des membres de l'opposition 95 ( * ) .
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Une procédure de révision constitutionnelle exclusivement parlementaire Les dispositions de la Constitution hellénique peuvent faire l'objet d'une révision, à l'exception de celles qui déterminent le régime politique en tant que République parlementaire, ou qui garantissent le respect du principe de la séparation des pouvoirs, des libertés publiques et des droits fondamentaux (article 110 de la Constitution). L'initiative d'une révision appartient au Parlement seul. La proposition de résolution tendant à une révision de la Constitution doit être signée par au moins cinquante députés et adoptée à la majorité des trois cinquièmes du nombre total des membres de la Chambre, lors de deux scrutins séparés d'au moins un mois. La loi constitutionnelle est ensuite adoptée si elle recueille la majorité absolue du nombre de députés. Lorsqu'une proposition de résolution tendant à une révision obtient la majorité absolue du nombre de membres de la Chambre et non la majorité des trois cinquièmes, le Parlement peut néanmoins procéder à une révision s'il en adopte les dispositions à la majorité des trois cinquièmes de ses membres. La Chambre des députés doit enfin adopter une résolution spéciale déterminant l'entrée en vigueur de la révision adoptée. Aucune révision ne peut avoir lieu moins de cinq ans après la révision précédente. Depuis 1975, la Constitution hellénique a fait l'objet de deux révisions, en 1986 et en 2001. Le Parlement a engagé la discussion d'une nouvelle révision début 2007. |
b) Une procédure de législation en commission réservée aux textes de moindre importance
La révision constitutionnelle de 2001 a introduit dans la Constitution hellénique la possibilité de déléguer le pouvoir législatif aux commissions permanentes sur certains textes.
Définie à l'article 72 de la Constitution, cette procédure est très encadrée. En effet, elle ne peut être appliquée :
- à la loi de finances et à la loi de Règlement ;
- au Règlement de la Chambre des députés ;
- aux projets et propositions de loi portant sur les rapports entre l'Église et l'État, la liberté religieuse, les frontières de l'État, les règles du droit international, le financement des partis politiques et les dépenses électorales, la liste civile du président de la République et le fonctionnement des services qui sont organisés pour assurer l'exercice de ses fonctions, l'état de siège, l'élection des députés et le droit de vote, le régime électoral, la Cour spéciale et la mise en accusation des membres du Gouvernement ;
- aux projets et propositions de loi portant sur l'application de la Constitution pour l'exercice et la protection des libertés publiques, sur l'interprétation des lois et sur toute autre matière relevant de l'assemblée plénière en application d'une disposition spéciale de la Constitution.
La définition de la procédure de vote des projets et propositions de loi en commission est renvoyée au Règlement. La commission saisie d'un texte au titre de la procédure législative déléguée peut renvoyer à l'assemblée plénière toute contestation concernant sa compétence. La Constitution dispose qu'au moins une semaine doit séparer le dépôt d'un projet ou d'une proposition de loi et sa discussion par la commission à laquelle il a été déféré.
Après son examen et son vote par la commission, le projet ou la proposition de loi est soumis à l'assemblée plénière qui le vote sur le principe, par article et dans l'ensemble. En pratique, selon les indications des services de l'ambassade de France à Athènes, le vote en commission vaut adoption définitive du texte, l'assemblée plénière ne procédant qu'à un vote global.
Si la commission a adopté le projet ou la proposition de loi à l'unanimité ou à la majorité des quatre cinquièmes de ses membres, le texte est ensuite soumis à l'assemblée plénière qui le vote sans débat . Le président de séance peut inviter les députés qui le souhaitent à exprimer leur opposition.
c) Une incitation à l'assiduité aux réunions de commission
Mme Cryssa Arapoglou, députée du PASOK, présidente du groupe parlementaire d'amitié Grèce-France, a indiqué que les députés percevaient une prime d'assiduité spécifique lorsqu'ils assistaient aux réunions de commission 96 ( * ) , ce qui entraînait une moindre assiduité en séance plénière. Mme Sophia Voultepsi, députée de la Nouvelle Démocratie, membre de la commission des affaires européennes, a précisé que cette indemnité visait à compenser la faiblesse relative du traitement des parlementaires grecs.
M. Savvas Eminidis a souligné que les députés grecs ne pouvaient cumuler leur mandat parlementaire avec un mandat local, ni exercer d'autres activités professionnelles, à l'exception de celle de professeur des universités.
4. L'encadrement précis du droit d'amendement
Tout député dispose du droit d'amendement, afin de modifier le texte en discussion ou d'y ajouter des dispositions additionnelles, la Constitution distinguant ces deux possibilités. Mme Sophia Voultepsi et M. Constantin Kiltidis, députés de la Nouvelle Démocratie, ont expliqué que si les parlementaires grecs bénéficiaient en principe d'une entière liberté de vote, la discipline majoritaire s'imposait fortement en pratique.
a) Une irrecevabilité financière visant l'attribution d'avantages aux personnes
Les amendements qui, afin d'accorder un traitement, une pension ou un avantage à une personne, entraîneraient des dépenses ou une diminution des recettes ou du patrimoine de l'État, des collectivités territoriales ou d'autres personnes morales de droit public ou d'entreprises publiques ne peuvent être mis en discussion. Cette irrecevabilité financière s'applique également aux propositions de loi.
Toutefois, pour contrebalancer cette interdiction des dispositions d'origine parlementaire visant à attribuer des avantages particuliers, les chefs de partis ou de groupes parlementaires peuvent présenter des amendements aux projets de loi portant sur l'organisation des services publics, sur le statut général des fonctionnaires, des militaires et des agents des corps de sécurité, des agents des collectivités territoriales, ou d'autres personnes morales de droit public.
b) Un délai limite de dépôt défini par le Règlement
Les amendements présentés par les députés ou par le gouvernement sur les projets ou propositions de loi relevant de la compétence de l'assemblée plénière ou des sections ne sont mis en discussion devant la Chambre, la section ou la commission que s'ils ont été déposés trois jours au moins avant l'ouverture du débat .
c) Le contrôle préalable du lien entre les amendements et les textes en discussion
La Constitution de 1975 définit une irrecevabilité des amendements qui sont sans rapport avec l'objet principal du projet ou de la proposition de loi. Cette irrecevabilité est soulevée par le ministre ou par un dixième du nombre total des députés. Il revient ensuite à la Chambre de se prononcer sur la recevabilité des amendements.
M. Athanassios Theodoropoulos, directeur de l'oeuvre législative, a expliqué que pour chaque projet de loi, le Gouvernement ne présentait que quelques amendements, tandis que les députés en présentaient environ une dizaine. Il a précisé que le Parlement hellénique avait adopté 3.555 amendements depuis 1974.
* 92 Cf. 3) ci-après. Le texte est alors accompagné du rapport du service scientifique.
* 93 Chaque groupe peut désigner un orateur spécial, voire deux s'il rassemble au moins un cinquième du nombre total de députés.
* 94 Cette commission spéciale comprend 13 membres de la commission des affaires financières.
* 95 La commission du Règlement est présidée par le Président de la Chambre et comprend neuf députés dont quatre issus des groupes de l'opposition ; la commission des finances est composée des trois questeurs et de quatre députés dont deux sont issus des groupes de l'opposition ; la commission de la bibliothèque comprend également les trois questeurs et quatre députés dont deux de l'opposition.
* 96 Le montant de l'indemnité versée s'élève à 280 euros par réunion de commission.