N° 418
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2006-2007
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Annexe au procès-verbal de la séance du 25 juillet 2007 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) par la mission d'information (2) sur les Parlements de pays européens ,
Par MM. Patrice GÉLARD et Jean-Claude PEYRONNET,
Sénateurs.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; MM. Patrice Gélard, Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, François Zocchetto, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Georges Othily, vice-présidents ; MM. Christian Cointat, Pierre Jarlier, Jacques Mahéas, Simon Sutour, secrétaires ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Michèle André, M. Philippe Arnaud, Mme Eliane Assassi, MM. Robert Badinter, José Balarello, Laurent Béteille, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Yves Détraigne, Michel Dreyfus-Schmidt, Pierre Fauchon, Gaston Flosse, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Jacques Gautier, Mme Jacqueline Gourault, M. Jean-René Lecerf, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Hugues Portelli, Marcel Rainaud, Henri de Richemont, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, MM. Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.
(2) Cette mission est composée de : MM. Patrice Gélard et Jean-Claude Peyronnet, rapporteurs . Ils étaient accompagnés pour chaque déplacement par plusieurs membres de la commission.
LES 21 PROPOSITIONS DE MM. PATRICE GÉLARD ET JEAN-CLAUDE PEYRONNET, CO-RAPPORTEURS
Réunie le mercredi 25 juillet 2007 sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, la commission des lois a examiné le rapport d'information de MM. Patrice Gélard et Jean-Claude Peyronnet, vice-présidents de la commission, sur les Parlements des États membres de l'Union européenne .
Les rapporteurs ont relevé que leurs déplacements dans les Parlements de sept pays européens en 2007 avaient confirmé de nombreux constats dressés à l'issue des visites effectuées dans six pays en 2006. Rappelant que la diversité des histoires et des systèmes politiques devait conduire à envisager avec discernement toute adaptation au Sénat français de certains dispositifs utilisés dans ces pays, ils ont souligné que :
- les parlements étudiés tendent à accorder une place centrale aux travaux des commissions afin de concentrer la séance publique sur les grands enjeux des textes discutés ;
- la séance publique est en général le lieu d'exercice privilégié des fonctions de contrôle ;
- les parlements de nos voisins européens cherchent à renforcer leur suivi des affaires européennes et à influencer efficacement l'élaboration des textes communautaires ;
- si dans la plupart des parlements l'opposition participe à l'organisation des travaux et intervient dans les travaux de contrôle, elle ne peut avoir qu'un impact limité dans l'activité législative.
Les rapporteurs ont indiqué que les déplacements effectués en 2007 dans sept pays européens leur permettaient de confirmer et d'approfondir les recommandations énoncées en 2006 et d'y ajouter six nouvelles propositions.
I. - LA CONFIRMATION DES PROPOSITIONS ÉNONCÉES EN 2006
A. diversifier et moderniser les modes d'examen des textes de loi
Proposition n° 1 :
Organiser le calendrier législatif au moins deux mois à l'avance ; toute modification de ce calendrier impliquant l'accord du Gouvernement et de la Conférence des présidents.
En 2006, vos rapporteurs avaient constaté que l'organisation du calendrier législatif à moyen terme était appliquée au Royaume-Uni, en Finlande et en Italie. Les déplacements effectués en 2007 ont confirmé la pertinence d'une telle pratique, observée au Luxembourg, en Autriche et en Slovaquie, tandis que les Parlements belge et tchèque établissent un schéma indicatif.
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Vos rapporteurs soulignent en outre qu'en France, les difficultés de programmation à moyen terme de l'ordre jour sont imputables au gouvernement, quelle que soit sa couleur politique. Les assemblées programment en revanche longtemps à l'avance les travaux dont elles maîtrisent l'organisation, qu'il s'agisse de l'ordre du jour réservé, géré à moyen terme en concertation avec les groupes et les commissions, ou des travaux de contrôle tels que les missions d'information. Proposition n° 2 : Organiser un débat d'orientation en séance publique sur des projets ou propositions de loi avant leur renvoi en commission, éventuellement sous la forme d'une question orale avec débat et selon un calendrier prévisionnel précis . Ce dispositif est particulièrement répandu, puisqu'il existe dans cinq des six pays visités en 2006 (Royaume-Uni, Espagne, Finlande, Pologne, Allemagne) et dans l'ensemble des Parlements visités en 2007. Proposition n° 3 : Limiter le nombre de textes pouvant faire l'objet d'une déclaration d'urgence . Si une telle limitation n'existe qu'en Italie, vos rapporteurs estiment nécessaire de l'établir en France, afin que la déclaration d'urgence exprime véritablement les priorités du programme gouvernemental et ne soit pas simplement une facilité dans l'organisation du programme législatif, au détriment du dialogue entre les deux assemblées. Proposition n° 4 : Attribuer aux commissions permanentes , sur décision des présidents des groupes représentant les trois quarts des membres du Sénat, la possibilité d'adopter des textes de loi -sur des questions ponctuelles ou techniques- (Espagne, Allemagne, Italie, Portugal, Grèce) ; dans ce cas, les débats sont publiés et intégralement retranscrits au Journal officiel . Cette disposition impliquerait une réforme de la Constitution. Proposition n° 5 : Prévoir deux temps d'examen du projet ou de la proposition de loi en commission : un examen général, à partir duquel sont dégagées des conclusions orientant la suite du travail de la commission ; un examen des propositions du rapporteur, détaillé article par article et conduisant à l'établissement de la position de la commission (Finlande). Ce dispositif a été expérimenté par la commission des lois en 2006-2007. Proposition n° 6 : Permettre, après accord des présidents de groupe représentant les trois quarts des membres du Sénat, que la discussion des projets de loi déposés en premier lieu au Sénat porte sur le texte adopté par la commission compétente -comme le prévoit déjà notre règlement pour les propositions de loi ; cette proposition pourrait éventuellement être conforme à l'article 42 de la Constitution qui prévoit que « la discussion porte, devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement » si une discussion générale en séance publique était organisée avant le renvoi en commission. La discussion législative en séance publique se fonde ou peut se fonder sur le texte de la commission dans la majorité des pays visités en 2006 (Royaume-Uni, Espagne, Finlande, Italie) et en 2007 (Belgique, Luxembourg, Grèce, Autriche). Demeurant facultatif, ce dispositif préserverait les droits de l'opposition. Le débat sur les conclusions de la commission permettrait en particulier de consacrer le temps de la séance publique aux grands enjeux du texte et aux amendements les plus sensibles, les amendements techniques ou consensuels ayant déjà été adoptés par la commission. Les amendements de la commission plus contestés feraient l'objet de contre-amendements comme on le constate actuellement pour les propositions de loi. B. Mieux garantir les droits de la minorité Proposition n° 7 : Attribuer aux groupes de la minorité , au prorata de leur importance numérique et selon un calendrier fixé sur une année, une partie de l'ordre du jour réservé et leur donner la faculté de choisir les textes ou les sujets de débat qui seraient inscrits dans ce cadre. Un dispositif similaire existe au Royaume-Uni, en Italie et au Portugal. Cette proposition énoncée en 2006 a depuis été mise en oeuvre au Sénat. Ainsi, le tirage au sort de la répartition des séances mensuelles entre les groupes a été effectué, pour la session 2007-2008, lors de la réunion de la Conférence des présidents du 27 juin 2007. Proposition n° 8 : Permettre aux groupes de la minorité de présenter une contribution dans le rapport de la commission (Finlande, Allemagne, Pologne, Italie, République tchèque, Autriche). Proposition n° 9 : Attribuer alternativement la présidence et la fonction de rapporteur des commissions d'enquête ou des missions d'information à la majorité et à la minorité (Royaume-Uni, Espagne, Finlande, Pologne, Allemagne). La commission des lois a précédé cette proposition en désignant depuis deux ans, pour toutes ses missions d'information, des co-rapporteurs issus de la majorité et de l'opposition. C. Moderniser certains moyens d'intervention du Sénat dans le cadre des procédures de contrôle Proposition n° 10 : Instituer un droit d'interpellation en séance publique pour mettre en cause un dysfonctionnement des services placés sous l'autorité du Gouvernement ou des autorités administratives indépendantes ; ce droit pourrait être mis en oeuvre en suivant la procédure de la question orale avec débat. Observé dans cinq Parlements visités en 2006 (Espagne, Finlande, Pologne, Allemagne, Italie), ce dispositif existe également en Belgique, au Luxembourg, au Portugal, en Grèce et en Slovaquie. Proposition n° 11 : Dynamiser la procédure des questions au Gouvernement en attribuant au membre du Gouvernement comme au parlementaire un temps de parole égal qu'il pourrait partager afin de se donner la possibilité de répliquer , tandis que le décompte du temps disponible pourrait s'afficher sur un écran installé dans l'hémicycle. Observé en 2006 au Royaume-Uni, en Espagne et en Italie, le droit de réplique existe également en Belgique, au Luxembourg et en Grèce. Proposition n° 12 : Renforcer les pouvoirs d'investigation des commissions permanentes en leur donnant notamment les moyens humains, matériels et financiers adaptés (Royaume-Uni, Italie, République tchèque). D. Renforcer la réactivité des commissions par rapport aux avis de la délégation pour l'union européenne Proposition n° 13 : Dénommer la délégation pour l'Union européenne « comité pour l'Union européenne ». Proposition n° 14 : Fixer un délai , éventuellement reconductible, pour l'examen par la commission compétente de la résolution présentée par la délégation (Italie). Proposition n° 15 : Consacrer et étendre le principe de la réserve d'examen parlementaire impliquant que le Gouvernement ne peut prendre position sur un projet d'acte communautaire avant de connaître la position du Parlement (Royaume-Uni, Pologne, Allemagne, Italie, Finlande, République tchèque). II. SIX NOUVELLES PROPOSITIONS POUR DÉVELOPPER LES OUTILS DE CONTRÔLE, RENFORCER LE SUIVI DES AFFAIRES EUROPÉENNES ET MODERNISER LA SÉANCE PUBLIQUE A. Assurer la valeur normative de la loi en autorisant le vote de résolutions Vos rapporteurs observent que si la Constitution du 4 octobre 1958 ne permet pas au Parlement de voter des résolutions, à l'exception de celles qui expriment un avis sur les propositions d'actes de l'Union européenne ou visent le fonctionnement des assemblées, les dispositions non normatives se sont néanmoins développées au sein des lois, aboutissant en fait à des résolutions prises en la forme législative. Proposition n° 16 : Permettre au Sénat d'adopter des résolutions afin d'exprimer son avis sur des questions déterminées. Ne relevant pas de la norme mais plutôt de la déclaration, ces résolutions ne pourraient viser la politique générale du Gouvernement. Le dépôt et la discussion des propositions de résolution devraient être précisément encadrés. La possibilité de voter de telles résolutions existe dans la plupart des pays visités (Espagne, Finlande, Pologne, Italie, Belgique, Portugal, Luxembourg, Autriche, République tchèque). Cette disposition impliquerait une révision de la Constitution 1 ( * ) . B. Développer les pouvoirs de contrôle des rapporteurs des missions d'information Proposition n° 17 Attribuer aux rapporteurs des missions d'information des pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place similaires à ceux des rapporteurs des commissions d'enquête. C. Renforcer le suivi des affaires européennes Tous les Parlements visités par vos rapporteurs cherchent à exercer un suivi approfondi des affaires européennes, en développant leur information et leurs moyens d'intervention sur les textes élaborés par l'Union européenne. Par ailleurs, dans son rapport public 2007, le Conseil d'État appelle les pouvoirs publics français à mettre en oeuvre de nouvelles stratégies d'influence, en anticipant davantage la discussion des projets de textes européens, en coordonnant les interventions des institutions et des acteurs économiques et sociaux, et en développant un réflexe européen dans l'activité normative 2 ( * ) . Aussi vos rapporteurs souhaitent-ils, à l'approche de la présidence française de l'Union au second semestre 2008, renforcer le suivi exercé par le Sénat en matière européenne, par trois nouvelles propositions : Proposition n° 18 : Désigner au sein de chaque commission permanente deux membres de la délégation pour l'Union européenne , appartenant respectivement à la majorité et à la minorité, chargés du suivi des projets de l'Union européenne intéressant les compétences de la commission (Belgique). Proposition n° 19 : Institutionnaliser un point mensuel sur les affaires européennes au sein des commissions permanentes , au cours duquel les deux membres de la délégation désignés à cet effet assurent l'information de leurs collègues sur les travaux de l'Union européenne (Luxembourg, Belgique). Ce point européen porterait sur toutes les étapes de la négociation européenne, du lancement des premières concertations par la Commission de Bruxelles, aux ultimes arbitrages sur les textes, ainsi que sur les propositions de résolution. Chaque président de commission pourrait en outre, en fonction de l'ordre du jour européen, décider la tenue de points européens à fréquence plus rapprochée. Proposition n° 20 : Inciter les commissions permanentes à associer à leurs travaux les parlementaires européens élus en France et impliqués dans le suivi des matières relevant de leur compétence, lors des points européens ou lors de l'examen de propositions de résolution ou de projets de loi visant à transposer des directives (Allemagne, Finlande, Luxembourg, Belgique, République tchèque). D. L'utilisation des nouvelles technologies en séance publique Proposition n° 21 : Permettre aux sénateurs d'utiliser à leur place dans l'hémicycle un ordinateur connecté au site Intranet du Sénat afin de consulter les documents de la séance publique (projet ou proposition de loi, dérouleur, amendements) et d'échanger des courriers électroniques en interne. Le recours aux technologies de l'information permettrait ainsi aux parlementaires de disposer en temps réel des documents mis à jour (dérouleur, amendements rectifiés...) (Espagne, Finlande, Luxembourg). |
* 1 Dans sa décision n° 59-2 DC des 17, 18 et 24 juin 1959, le Conseil constitutionnel a jugé contraires à la Constitution les propositions de résolution à objet politique.
* 2 Conseil d'Etat, rapport public 2007, L'administration française et l'Union européenne : quelles influences, quelles stratégies ? La documentation française, p. 226 et suivantes.