EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 18 juillet 2007 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général , sur le débat d'orientation des finances publiques pour 2008 .
Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général , a estimé que le rythme d'exécution de la dépense de l'Etat n'inspirait pas d'inquiétude particulière pour 2007. Il a souligné que si, au 21 juin 2007, l'on enregistrait, par rapport à l'année dernière, un surcroît de dépenses de 3,5 milliards d'euros, la mise en réserve de crédits, de 5,6 milliards d'euros en 2007, n'avait pas été entamée de manière significative. Elle permettrait de faire face à tout dérapage éventuel. Il a en revanche indiqué que, selon les dernières projections de la commission des comptes de la sécurité sociale, le solde négatif du régime général de la sécurité sociale se dégraderait de 4 milliards d'euros par rapport aux prévisions de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2007, pour atteindre - 12 milliards d'euros, en l'absence de mesures de redressement en cours d'année. Il a précisé que, sur les 4 milliards d'euros de déficit supplémentaire, 2,5 milliards d'euros proviendraient de l'assurance maladie et 1,2 milliard d'euros de la branche vieillesse. Ce déficit supplémentaire était essentiellement dû à la très forte dynamique des dépenses, alors que le contexte était plutôt favorable à l'évolution des recettes de la sécurité sociale. Il a souligné le très net dépassement de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM), qui atteindrait, en l'absence de mesures de redressement, 2,6 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes. Les mesures annoncées par le gouvernement devraient permettre de réaliser des économies de seulement 420 millions d'euros en 2007 et 1,2 milliard d'euros en année pleine, ce qui est donc insuffisant pour contenir l'évolution constatée des dépenses. Il a indiqué que, selon les estimations du gouvernement, les recettes nettes de l'Etat pourraient être supérieures de 2 à 5 milliards d'euros aux prévisions prudentes de la loi de finances initiale, en raison essentiellement d'un supplément de recettes nettes d'impôt sur les sociétés compris entre 3 et 6 milliards d'euros.
Il a noté que l'écart de performance en matière budgétaire entre la France et l'Allemagne avait un impact significatif en termes de taux d'intérêt. La dernière comparaison disponible souligne la « surperformance » de l'Allemagne sur le marché obligataire, par rapport à ses partenaires européens, en raison du spectaculaire redressement de sa situation budgétaire, permis par une diminution depuis 2003 de sa dépense publique de près de 3 points de PIB. Il a estimé qu'il ne fallait pas « réduire le déficit pour le plaisir de réduire le déficit », mais afin de diminuer le poids de la dette dans le PIB. Une dette publique élevée entraîne, en effet, une charge de la dette élevée, et oblige donc à consacrer une part importante de la fiscalité à financer des dépenses socialement inutiles. Il a considéré que la charge de la dette de l'Etat, actuellement de 40 milliards d'euros, devrait considérablement augmenter à moyen terme, du fait de la hausse prévisible des taux d'intérêt. Il a en particulier précisé que si le déficit était ramené à 2 points de PIB à partir de 2012, ce qui correspondait à son niveau structurel actuel, la dette serait encore de l'ordre de 57 points de PIB en 2050.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a estimé que les économies nécessaires pour parvenir à l'équilibre des comptes publics en 2012, de l'ordre de plusieurs dizaines de milliards d'euros, variaient fortement selon l'hypothèse de croissance du PIB. Afin d'étayer son propos, il a tout d'abord rappelé que, si les programmes de stabilité successifs transmis à la Commission européenne avaient prévu, en moyenne, une croissance des dépenses publiques légèrement supérieure à 1 % par an en volume, ces dépenses avaient augmenté en moyenne de 2,4 % par an en volume depuis 1990, ce qui montre bien que la norme de croissance des dépenses publiques n'avait jamais été respectée. Il a précisé que si les dépenses de l'Etat semblaient « sous contrôle », malgré la nécessité d'élargir le périmètre des dépenses prises en compte par la règle du « zéro volume », les dépenses de sécurité sociale, qui en raison d'une maîtrise probablement temporaire des dépenses d'assurance maladie avaient augmenté de seulement 1,6 % en volume en 2006, étaient toujours sur une tendance de forte croissance. En ce qui concerne les dépenses des collectivités territoriales, qui avaient progressé en moyenne de plus de 3 % par an en volume depuis 1990, il a observé que cette croissance avait un effet somme toute modéré sur le solde public en raison de l'obligation d'équilibrer leur budget de fonctionnement.
Après avoir rappelé que la nouvelle programmation budgétaire du gouvernement prévoyait le retour à l'équilibre des comptes publics en 2012, si la croissance du PIB était de 2,5 %, et en 2010 si elle était de 3 %, M. Philippe Marini, rapporteur général , s'est efforcé de déterminer quelles en étaient les implications concrètes, compte tenu d'une série de facteurs : une croissance « spontanée » des dépenses publiques, au rythme de 2,4 % par an en volume depuis 1990, qui ne pouvait que se poursuivre, voire s'accélérer avec la probable augmentation de la charge de la dette ; la perspective d'un retournement de tendance en matière de recettes fiscales qui pourraient cesser d'augmenter plus rapidement que le PIB comme elles l'ont fait ces dernières années, en raison notamment du dynamisme de l'impôt sur les sociétés.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a indiqué que, sans autres mesures d'économies que celles, de 30 milliards d'euros en 2012, permettant de financer le programme présidentiel, le taux de croissance « spontané » des dépenses publiques resterait de 2,5 % par an en volume, ce qui, étant donné la croissance des recettes publiques, laisserait inchangé, toutes choses égales par ailleurs, le déficit public en 2012. Il a cependant précisé que, si la croissance du PIB atteignait 3 %, le déficit public serait ramené à 1 point de PIB en 2012. En revanche, il a indiqué que si elle était de seulement 2,2 %, et si les recettes publiques se mettaient à augmenter légèrement moins vite que le PIB, le déficit public en 2012 pourrait être supérieur à 4 points de PIB. Il a considéré qu'en conséquence, l'effort de consolidation budgétaire nécessaire pour atteindre l'équilibre des comptes publics en 2012 était, avec une croissance du PIB de 2,5 %, en tenant compte des 30 milliards d'euros servant à financer le programme présidentiel, de 85 milliards d'euros. Estimant qu'il s'agissait d'un objectif ambitieux, il a signalé l'importance des hypothèses de croissance, puisque qu'avec une croissance de 3 % par an, le déficit public serait ramené à 1 point de PIB en 2012 sans que l'on ait besoin d'économies supplémentaires par rapport à celles devant permettre le financement du programme présidentiel. Il a fait savoir qu'en sens inverse, si la croissance du PIB était de seulement 2,2 % par an, et si les recettes publiques augmentaient légèrement moins vite que le PIB, les mesures d'économies nécessaires pour atteindre l'équilibre en 2012 seraient de l'ordre de 130 milliards d'euros, ce qui semblait hors de portée, et donc débouchera sur un changement de politique économique.
Mme Nicole Bricq s'est demandé si ce dernier cas de figure correspondait au scénario, présenté précédemment, qui conduirait à un déficit public supérieur à 4 points de PIB en 2012, en l'absence de mesure de consolidation supplémentaire par rapport aux 30 milliards d'euros devant financer le programme présidentiel.
En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur général , a confirmé que tel était bien le cas, un déficit de 4 points de PIB correspondant en 2012 à environ 100 milliards d'euros, auxquels il fallait ajouter les 30 milliards d'euros d'économies qui doivent financer le programme présidentiel.
Il a indiqué que, sur les 957 milliards d'euros de dépenses publiques en 2006, 428 milliards d'euros avaient été consacrés à la sécurité sociale, contre 335 milliards d'euros au titre des dépenses de l'Etat. Il a considéré qu'en conséquence, une revue générale des politiques publiques efficace sur le plan budgétaire devait concentrer la majorité des efforts sur la rationalisation de la dépense des administrations de sécurité sociale. Il a ajouté que la dépense publique était à 53 % consacrée aux interventions, prestations sociales et transferts, certes financées pour l'essentiel par la sécurité sociale, mais gérées aussi, pour une partie substantielle, par l'Etat, et que la masse salariale des administrations publiques représentait 50 % des dépenses d'intervention. Il a souligné qu'entre 1978 et 2006, la dépense publique avait progressé de 9 points de PIB, passant de 44,4 % du PIB en 1978 à 53,3 % du PIB en 2006, cette augmentation se répartissant entre la sécurité sociale, pour 5,5 points de PIB, et les collectivités territoriales, pour 2 points de PIB, auxquels il fallait ajouter 1,3 point de PIB correspondant aux transferts de compétences issus des différentes lois de décentralisation. Il a estimé qu'en conséquence, si l'Etat affichait une stabilité de sa dépense par rapport au PIB, un raisonnement opéré à périmètre « constant » obligerait à prendre en compte la progression de la décentralisation, pour 1,3 point de PIB, ainsi d'ailleurs que des organismes divers d'administration centrale, pour 0,2 point de PIB.
Il a souligné que, sur les 266,9 milliards d'euros de dépenses du budget général en 2006, la charge de la dette et les pensions, soit 71 milliards d'euros, obéissaient à une dynamique quasi autonome. Elles augmenteraient probablement d'environ 5 % par an en valeur au cours des cinq prochaines années, en particulier du fait d'une augmentation des taux d'intérêt. Il a indiqué à cet égard que si la charge de la dette de l'Etat avait augmenté de seulement 4,4 milliards d'euros depuis 2000, c'était parce que la baisse des taux d'intérêt l'avait mécaniquement minorée de 13 milliards d'euros. Il a rappelé que la masse salariale, de 87 milliards d'euros, serait juste stabilisée dans l'hypothèse où ne serait remplacé qu'un départ à la retraite sur deux. Il a estimé qu'en conséquence, la revue générale des politiques publiques aurait pour cible essentielle les 109 milliards d'euros correspondant aux autres dépenses. Il a précisé qu'une progression annuelle de 5 % en valeur de la charge de la dette et des pensions (soit chaque année une augmentation de 3,5 milliards d'euros), comme par ailleurs la règle du « zéro volume », impliquaient une augmentation des dépenses de l'Etat d'au plus 1,5 % par an en valeur, soit 4 milliards d'euros. Les autres dépenses, comprenant en particulier les dépenses de personnel et les dépenses d'intervention, ne pourraient augmenter que de 0,5 milliard d'euros par an, soit 0,25 % en valeur, ce qui correspondait à une quasi-stabilisation en valeur, et donc à une diminution en volume.
Considérant que la « révision générale des programmes » devait également concerner les administrations de sécurité sociale, M. Philippe Marini, rapporteur général , a estimé que la maîtrise des dépenses d'assurance maladie imposait d'optimiser le fonctionnement et l'organisation des établissements de santé, de poursuivre la responsabilisation des assurés sociaux et des professionnels de santé, et de renforcer les mesures prises dans le domaine du médicament. Il a jugé que le « rendez-vous de 2008 » destiné à apprécier les effets de la réforme des retraites était l'occasion de réexaminer les paramètres financiers du régime général et de poser le cadre de la réforme des régimes spéciaux. Les dépenses de la branche famille devaient, elles aussi, faire l'objet d'une maîtrise plus ferme afin d'éviter les dérapages constatés au cours des dernières années.
Il a proposé, pour la sécurité sociale, le passage d'une logique de solde à une logique de norme de dépense. En réponse à une question de M. Jean-Jacques Jégou, il a considéré que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) devait devenir plus qu'une simple prévision, et considéré que certaines branches de la sécurité sociale devraient être transférées au budget de l'Etat, avec des crédits limitatifs. Il a souhaité, pour l'Etat, le passage à une norme de dépense « zéro volume » élargie aux prélèvements sur recettes -et donc, en particulier, à la dotation globale de fonctionnement- et aux organismes divers d'administration centrale. Il a précisé que cette norme devrait être déclinée de manière pluriannuelle à la masse salariale, et à chaque mission, au sens de la LOLF. Il a considéré que le ministre des comptes publics devait pouvoir communiquer sur une norme de dépense consolidée Etat/Sécurité sociale et sur un solde consolidé Etat/Sécurité sociale. Il a suggéré de consacrer les objectifs définis par le Président de la République dans une loi pluri-annuelle de finances publiques, plus solennelle que le débat d'orientation sur les finances publiques. Il a envisagé de mettre en place un « comité d'alerte des finances publiques », sur le modèle du comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie, afin de mettre la norme de dépense Etat/Sécurité sociale sous surveillance.
En conclusion, M. Philippe Marini, rapporteur général , a souligné qu'il s'était efforcé de tirer les conséquences logiques des engagements pris en matière de finances publiques, et que, si l'on excluait, comme il le jugeait raisonnable, l'idée d'une nouvelle augmentation des prélèvements obligatoires, des efforts importants de maîtrise de la dépense étaient donc inéluctables.
Un large débat s'est alors instauré.
M. Jean Arthuis, président , a salué la rigueur du rapporteur général. Il a estimé que la bonne situation économique de l'Allemagne provenait de réformes économiques structurelles, concernant en particulier le temps de travail. Il s'est inquiété de la situation en France du secteur sanitaire, et en particulier des effets de la convention collective de l'Union nationale interfédérale des organismes privés sanitaires (UNIOPS), qui, selon lui, induisait un surcoût important pour l'Etat et les collectivités territoriales.
M. François Trucy a déclaré partager l'analyse du rapporteur général en ce qui concernait la situation des finances publiques.
Mme Nicole Bricq a jugé inapproprié d'assimiler le projet de loi relatif au travail, à l'emploi et au pouvoir d'achat (TEPA) à une « réforme structurelle », comme le rapporteur général l'avait fait dans sa présentation. Elle a considéré que la France, qui avait, de fait, reporté à 2012 son objectif de retour à l'équilibre des comptes publics, était désormais « sous la surveillance » des autres Etats membres de l'Union européenne ayant adopté l'euro, et a approuvé la proposition, faite par le rapporteur général dans son rapport d'information n° 277 (2004-2005) du 31 mars 2005 sur la réforme du pacte de stabilité et de croissance, consistant à mieux associer le Parlement à la maîtrise des finances publiques, en particulier par la prise d'engagements, par le gouvernement, pour l'ensemble de la législature.
M. Jean-Jacques Jégou a approuvé l'analyse, faite par le rapporteur général, selon laquelle la sécurité sociale constituait un important gisement d'économies. Il a déploré que les mesures annoncées par le gouvernement au sujet de l'assurance maladie portent sur seulement 1,2 milliard d'euros en année pleine, alors que le déficit de cette branche devrait être supérieur de 2,5 milliards d'euros à la prévision initiale, et que le déficit prévu était désormais de 6,4 milliards d'euros. Il a considéré que la dépense hospitalière, constituant environ la moitié des dépenses d'assurance maladie, pourrait être réduite par une réforme de la carte hospitalière. Il s'est inquiété de la volonté affichée par le gouvernement d'inscrire dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 le paiement des arriérés d'heures supplémentaires dans les établissements hospitaliers. Il a déploré les retards pris dans la mise en oeuvre du dossier médical personnel (DMP). Il a cependant souligné la nécessité pour l'Etat de faire des efforts considérables afin de maîtriser ses propres dépenses. Cela se traduit, en particulier, par le non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux dans l'éducation nationale.
M. Gérard Longuet a considéré qu'il s'agissait d'une question de volonté politique.
M. Jean-Jacques Jégou a considéré que le coût du programme présidentiel pourrait être supérieur à 30 milliards d'euros, et a douté que les mesures prévues par le projet de loi relatif au travail, à l'emploi et au pouvoir d'achat constituent des réformes structurelles. Il a estimé que la seule conséquence notable de ce projet de loi était de dégrader le solde public, en contradiction avec les engagements pris lors de la récente campagne présidentielle.
M. Serge Dassault a considéré que si, contrairement à la France, l'Allemagne ne souffrait pas de l'appréciation de l'euro, c'était en raison d'échanges commerciaux moins importants avec la zone dollar, d'une durée du travail plus longue, de l'absence d'impôt de solidarité sur la fortune, d'un taux de prélèvements obligatoires moins élevé, et d'une spécialisation industrielle plus favorable. Il a craint que, si l'euro ne se rapprochait pas rapidement de son taux de change d'équilibre, la zone euro perde son industrie. Il a estimé que la commission ne devait pas se contenter de chiffrer les économies nécessaires pour atteindre l'équilibre des comptes publics en 2012, mais faire des propositions concrètes. Il a considéré que les exonérations de cotisations sociales patronales sur les bas salaires, qui coûtaient environ 20 milliards d'euros chaque année, pouvaient être significativement réduites. Il s'est inquiété des conséquences d'une croissance du PIB inférieure à 2,2 % par an, ce dernier taux correspondant au scénario le moins favorable retenu par le rapporteur général.
M. Charles Guené a considéré que l'application de la règle du « zéro volume » aux principales dotations de l'Etat aux collectivités territoriales devait s'accompagner de véritables contreparties, et que la commission devait prendre une position ferme à ce sujet.
M. Joël Bourdin a rappelé que les collectivités territoriales représentaient les trois quarts de l'investissement public, et a considéré que les dotations destinées aux investissements devaient conserver une indexation favorable.
M. Denis Badré a souligné que l'assainissement des finances publiques de l'Allemagne avait été réalisé en partie par une augmentation des prélèvements obligatoires. Il a suggéré que la commission étudie une telle éventualité, en particulier en ce qui concernait la TVA.
M. Jean Arthuis, président , a considéré que ce débat ne devait pas interférer avec celui sur la TVA sociale, à laquelle la commission s'était déclarée favorable dans de nombreux rapports.
M. Aymeri de Montesquiou , observant, si la croissance du PIB était de 2,2 %, qu'il conviendrait de réaliser en 2012 des économies de l'ordre de 100 milliards d'euros afin d'atteindre l'équilibre des finances publiques tout en finançant le programme présidentiel, a considéré qu'il fallait se fixer comme objectif de les réaliser, tout en se réservant la possibilité d'utiliser les suppléments de recettes résultant d'une croissance du PIB plus élevée pour financer des dépenses d'investissement.
M. Jean Arthuis, président , a estimé que la communication du rapporteur général donnait la mesure des efforts budgétaires à venir. Il s'est interrogé sur la soutenabilité des ambitions « dépensières » de plusieurs ministres.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a souligné qu'il avait souhaité se livrer à un exercice de cohérence. Il s'est interrogé sur la possibilité de financer la déductibilité des intérêts d'emprunt sans supprimer le prêt à taux zéro.
M. Jean-Jacques Jégou a souligné que les deux dispositifs ne visaient pas le même public.
M. Jean Arthuis, président , a rappelé que quand le prêt à taux zéro avait été instauré, l'exonération des intérêts d'emprunt avait été supprimée.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que si la commission contribuait de manière largement reconnue au débat sur les finances publiques, ses propositions les plus « austères » trouvaient parfois un écho moins large. Il a par ailleurs indiqué que son rapport préconiserait le respect, par l'Etat, de la « règle d'or ».
La commission a alors donné acte au rapporteur général de sa communication et a décidé d'en autoriser la publication sous la forme d'un rapport d'information.