3. Une programmation déclinée par mission, des engagements pluriannuels en termes de masse salariale
Un récent rapport conjoint de l'inspection générale des affaires sociales et des finances sur la pluriannulaité souligne le paradoxe suivant : « alors que la gestion annuelle des finances publiques maximise en théorie la marge de manoeuvre du pouvoir politique puisqu'il peut faire évoluer ses choix chaque année, celle-ci se traduit en réalité par une marge de manoeuvre très réduite, compte tenu de la dynamique de la dépense publique qui n'est annuelle ni dans sa composante structurelle (dépenses rigides), ni dans sa composante discrétionnaire (compte tenu des lois de programmation) ». Le rapport montre que les interventions discrétionnaires annuelles sur la dépense ne concernent que 5 % des crédits.
Il apparaît dès lors que la norme pluriannuelle de dépense de l'Etat doit être déclinée de deux manières :
- une déclinaison par mission , afin que chaque ministre se sente comptable, et coresponsable, de l'évolution de la norme de dépense, mais aussi afin que chaque gestionnaire dispose de la visibilité nécessaire, tant ceux qui font l'objet de priorités, que ceux qui doivent réaliser des réformes structurelles. Un cadrage pluriannuel des missions pourrait intervenir au printemps 2008, après l'intervention des audits réalisés dans le cadre de la revue générale des politiques publiques ;
- la définition d'un plafond de masse salariale contraignant, sur cinq an s. Il s'agit en effet d'un poste essentiel. Les dysfonctionnements passés, où les réductions d'effectifs n'ont pas eu d'impact en termes de coût, et rendent nécessaire une réflexion allant au-delà de la seule évolution des effectifs. Il s'agit certes de prendre une décision stratégique en termes d'évolution des effectifs, sur cinq ans, mais aussi de piloter ensuite annuellement, non plus seulement les effectifs, mais la masse salariale dans son ensemble, en lui appliquant un plafond annuel contraignant , comme le fait d'ailleurs toute entreprise.
Soit les négociations salariales de la fonction publique restent centralisées, et il faudra alors programmer de manière pluriannuelle « le point fonction publique », soit la négociation deviendra décentralisée, sous plafond de masse salariale. Votre rapporteur général préfère bien sûr la seconde branche de l'alternative.
4. La nécessité de clarifier les relations entre l'Etat et la sécurité sociale
La crédibilité de la programmation pluriannuelle des finances publiques passe également par une clarification des relations entre l'Etat et la sécurité sociale.
La nomination d'un ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique , disposant d'une vision consolidée des enjeux, représente à cet égard un atout indéniable. De même, grâce à la LOLF, les opérations de certification des comptes de l'Etat d'une part, du régime général de la sécurité sociale d'autre part, constituent également un aiguillon en faveur du changement.
Rappelons que, du point de vue des finances publiques, ce sont le déficit global au sens de Maastricht ainsi que l'évolution de la dette publique qui importent. Il convient donc de faire davantage coïncider les stratégies d'élaboration des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale et de cesser les « jeux de bonneteau » consistant à faire prendre en charge des dépenses tantôt par la sécurité sociale, tantôt par l'Etat, en fonction d'analyses conjoncturelles. Ce besoin de clarification vaut également pour les recettes, dont il conviendrait de fixer une ligne de partage plus cohérente, afin de renforcer la responsabilisation des différents acteurs.
Cette responsabilisation doit également conduire à s'interroger sur l' évolution de la gouvernance de la sécurité sociale , ainsi que votre rapporteur général l'a déjà relevé dans son dernier rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution 57 ( * ) , en l'adaptant à la logique qui sous-tend les dépenses : les logiques assurancielles appellent, à l'évidence, des réponses distinctes de celles apportées aux dépenses qui se rattachent à la solidarité.
* 57 « Quels prélèvements obligatoires ? Pour quels besoins collectifs ? », rapport n° 41 (2006-2007).