VII. LES MOYENS RECEMMENT MIS EN PLACE PAR LES ADMINISTRATIONS
Depuis 2004, la recherche de l'efficacité des sanctions est placée au coeur de la politique pénale. Deux rapports ont aiguillonné les actions de modernisation entreprises par le ministère de la justice :
- le rapport de l'inspection générale des services judiciaires sur l'effectivité de l'exécution des sanctions pénales, remis au ministre en juillet 2002 (le « rapport IGSJ »),
- celui de la mission parlementaire auprès du garde des Sceaux confiée à M. Jean-Luc Warsmann, député des Ardennes, sur les peines alternatives à la détention, les modalités d'exécution des courtes peines, et la préparation des détenus à la sortie de prison, publié en avril 2003 (le « rapport Warsmann »).
Tant les administrations chargées de l'ordonnancement que la direction de la comptabilité publique ont engagé de profondes réorganisations afin d'améliorer le recouvrement contentieux des amendes et condamnations judiciaires.
A - LES EVOLUTIONS D'ORGANISATION MISES EN oeUVRE PAR LE TRÉSOR PUBLIC
En 2002, la direction générale de la comptabilité publique a mis en place le projet de réingénierie des amendes afin de permettre aux comptables du Trésor de répondre aux enjeux de la politique d'amélioration de la sécurité routière : la loi renforçant la lutte contre la violence routière a été publiée le 12 juin 2003, alors que commençait le déploiement du système de contrôle automatisé qui a abouti à l'installation de 1 000 radars fin 2005.
Le projet a débouché en juillet 2003 sur un plan d'action contenant quinze propositions. Celles-ci peuvent être regroupées en trois séries d'actions qui sont toutes réalisées, trois ans après le lancement du plan. Il s'agit de la poursuite de la spécialisation des postes comptables, du renforcement des moyens juridiques mis à la disposition des comptables et de la mise en place du dispositif de paiement à distance.
1 - La poursuite de la spécialisation des postes comptables
La spécialisation des trésoreries en fonction de l'origine de la recette consiste à attribuer à un ou plusieurs postes comptables un rôle particulier, voire exclusif, dans le recouvrement de la recette considérée.
En 1989, a été créé à Rennes le Centre d'Encaissement des Amendes (CEA), poste comptable spécialisé dans le recouvrement des amendes forfaitaires émises à Paris par la préfecture de police.
A partir de 1990, un certain nombre de trésoreries générales de département ont spécialisé l'un de leurs postes comptables non centralisateurs en lui confiant la tâche exclusive du recouvrement des amendes émises par les juridictions ou les services verbalisateurs du département. Vingt quatre postes sont aujourd'hui ainsi spécialisés.
En 2000, la DGCP a créé une trésorerie spécialisée auprès de la RATP afin d'améliorer le recouvrement des amendes de transport. Celle-ci, appelée Trésorerie Amendes de Transport (TAT), est installée dans le même immeuble que les services de recouvrement amiable de la RATP et fonctionne en étroite collaboration avec l'officier du ministère public (OMP) de Paris.
Enfin en 2005, trois postes comptables spécialisés ont été créés :
- le centre d'encaissement de Rennes (CER) pour les « amendes forfaitaires radars » ;
- la Trésorerie du Contrôle Automatisé (TCA) de Rennes pour les « amendes forfaitaires majorées radars » ;
- le Centre d'Encaissement autonome de Lille (CEL) pour les autres titres pris en charge dans l'application AMD utilisée par le réseau des comptables du Trésor.
2 - Le renforcement des moyens juridiques adaptés au recouvrement des amendes et condamnations pécuniaires
La loi de finances rectificative du 30 décembre 2004 prévoit, en son article 128, deux moyens juridiques nouveaux visant à renforcer l'efficacité du recouvrement par les comptables du Trésor : le recours à des huissiers de justice et la possibilité d'utiliser l'opposition administrative.
Les comptables du Trésor peuvent recourir à des huissiers de justice préalablement à toute mesure de recouvrement forcé, c'est-à-dire uniquement pendant la phase comminatoire amiable. Les frais acquis à l'huissier sont calculés proportionnellement au montant des sommes recouvrées.
Si les moyens disponibles dans la phase amiable n'ont pas été efficaces, les comptables du Trésor ont la possibilité d'utiliser l'opposition administrative. Celle-ci est adressée aux personnes physiques ou morales qui détiennent des fonds pour le compte du redevable. Le Trésor public notifie l'opposition administrative au redevable en même temps qu'elle est adressée au tiers détenteur, le plus souvent sa banque.
En outre, la DGCP a deux projets en cours pour faciliter l'utilisation de l'opposition au transfert du certificat d'immatriculation (OTCI) : la centralisation de la gestion des OTCI et l'extension de leur champ.
Actuellement, un comptable « amendes » chargé du recouvrement d'une AFM consécutive à une infraction au code de la route ne peut demander d'OTCI à la préfecture que si le véhicule est immatriculé dans son département. N'ayant pas connaissance d'éventuelles OTCI demandées pour ce même véhicule par les comptables des autres départements, il est susceptible d'accorder une mainlevée à tort. Il importe donc d'acquérir une vision nationale des OTCI demandées, ce qui implique une centralisation de leur gestion.
La gestion centralisée nécessite une maintenance informatique de l'application AMD qui devrait être réalisée d'ici la fin de 2006. Elle requiert également le choix d'un centre qui permette d'avoir une vision nationale des OTCI. Ce sera le Centre amendes service (CAS) de Toulouse.
Par ailleurs, la procédure d'OTCI, envisageable au stade de l'amende forfaitaire majorée, n'est applicable qu'aux contrevenants qui n'habitent plus à l'adresse indiquée au fichier des immatriculations. Il est nécessaire de l'étendre aux contrevenants qui habitent toujours à l'adresse indiquée. Une telle extension sous forme dématérialisée présenterait un avantage de coût par rapport aux déclarations en préfecture qui passent, elles, nécessairement par un huissier. Elle soulagerait les préfectures que le traitement manuel conduit parfois à limiter les demandes du Trésor et garantirait ses droits. Elle dépend d'une loi dont le Conseil d'État examine actuellement le projet.
3 - Le télépaiement
Proposer le télépaiement aux redevables permet de décharger les postes comptables des opérations d'encaissement et contribue à l'amélioration de la performance des activités en phase amiable.
Le télépaiement a été mis en place pour l'ensemble des amendes du contrôle automatisé, dès novembre 2003 pour les amendes forfaitaires et en mars 2006 pour les amendes forfaitaires majorées ainsi que pour l'ensemble des titres pris en charge par l'application AMD.
Le Centre amendes service (CAS) de Toulouse est l'interlocuteur unique des redevables pour les télépaiements par carte bancaire.
B - LES EVOLUTIONS DU SYSTÉME D'INFORMATION AMD
1 - Présentation générale de l'applicatif AMD
Les comptables du Trésor utilisent l'application AMD, « Amende MoDule central » qui remplit cinq fonctionnalités :
- la prise en charge des titres émis par les juridictions ou autorités compétentes,
- la gestion du compte des débiteurs,
- la poursuite du recouvrement par toutes voies amiables ou contentieuses,
- l'édition des demandes d'information sur les titulaires des certificats d'immatriculation et l'enregistrement des informations fournies en réponse,
- les suivis statistiques et comptables.
Cet applicatif n'assure pas la prise en charge des jours-amendes. Ces dossiers sont suivis manuellement par les comptables du Trésor, ce qui interdit à la DGCP toute vision instantanée sur la prise en charge et la mise à exécution de ces peines par le réseau du Trésor. En outre, ces peines étant alternatives à la privation de liberté, elles doivent faire l'objet de procédures de suivi et de contrôle extrêmement rigoureuses et formalisées dans les trésoreries, dont seul un système d'information peut garantir la traçabilité.
Il est donc indispensable que l'applicatif AMD assure la prise en charge et le suivi d'exécution des peines de jours-amendes.
2 - L'amélioration des interfaces avec AMD
Seuls deux des trois applicatifs traitant les amendes en amont d'AMD disposent d'un interface avec l'applicatif du Trésor public : MINOS, relatif aux ordonnances pénales et WIN-OMP, relatif aux amendes forfaitaires majorées.
MINOS a été développé par le ministère de la justice pour le traitement des ordonnances pénales. Sa version 2, mise en service en mai 2006, permet la transmission informatique des titres exécutoires dématérialisés.
WIN-OMP a été développé par le ministère de l'intérieur au profit des officiers du ministère public. Sa version 2 offre les mêmes fonctionnalités que MINOS version 2 : la transmission des titres exécutoires et l'annulation.
Les titres exécutoires des autres condamnations judiciaires ne sont actuellement pas dématérialisés, mais devraient le devenir fin 2006 à l'issue du déploiement du nouvel applicatif CASSIOPEE dans l'ensemble des tribunaux de grande instance (hors Paris et sa couronne).
Il convient de remarquer que CASSIOPEE a été conçu pour accepter les numéros d'identification fournis par les systèmes d'information situés en amont ou en début de la chaîne pénale, au ministère de l'intérieur et à la gendarmerie nationale.
Etant donné la diversité des conditions d'ordonnancement des amendes et condamnations judiciaires, il serait souhaitable que le réseau du Trésor, situé en bout de chaîne de la sanction d'amende, puisse communiquer avec ses divers interlocuteurs à partir des identifiants fournis par les systèmes d'information situés en amont de la chaîne.
3 - La livraison de l'Infocentre ICAM en 2006
Conformément au plan d'action de juillet 2003, la DGCP se dote d'un outil d'analyse utilisable sur application AMD : l'Info Centre AMendes (ICAM). Celui-ci devrait être prochainement opérationnel.
Les indicateurs et axes d'analyse ont été définis par la DGCP en concertation avec les comptables des trésoreries générales et des postes non centralisateurs en 2004. Les données contenues dans AMD seront travaillées au travers de filtres paramétrables, géographiques et temporels, selon de nombreux axes d'analyse.
L'infocentre renseignera 17 tableaux de bord et 11 requêtes préformatées à destination des trésoreries générales et des postes non centralisateurs. Il doit permettre à la DGCP d'obtenir la vision nationale du recouvrement. A l'autre bout du réseau, les postes non centralisateurs pourront mesurer leur propre performance.
Il convient de remarquer que l'infocentre doit fournir de nombreuses informations sur les délais en oeuvre dans le recouvrement. Parmi les 17 tableaux de bord, l'un portant sur les délais de paiement sera renseigné, y compris les délais relatifs aux conditions de la prise en charge seront suivis.