B. LA FORMATION PROFESSIONNELLE DES CHÔMEURS : UN FINANCEMENT CLOISONNÉ SELON L'ÉLIGIBILITÉ À L'ASSURANCE CHÔMAGE
En 2004, le financement public (État et régions) de la formation professionnelle des jeunes et des demandeurs d'emploi a dépassé 1,5 milliard d'euros, tandis que l'UNEDIC a consacré plus de 200 millions d'euros à la formation des chômeurs indemnisés.
1. La région et l'État
La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales a confié aux régions la responsabilité de l'apprentissage et de la formation professionnelle, hormis les actions du ressort des entreprises et de l'assurance chômage. Ainsi, chaque région :
- adopte un plan régional de développement des formations professionnelles (PRDFP) ;
- organise le réseau des centres et points d'information et de conseil sur la VAE.
Nonobstant les contrats aidés, l' État intervient encore via l' Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), en attendant que ce levier ne soit intégralement décentralisé au profit des régions, au plus tard le 31 décembre 2008.
2. L'UNEDIC
Le rôle de l'assurance chômage s'est affirmé avec la mise en place du PARE 57 ( * ) en 2001. En principe, les financements de l'UNEDIC sont destinés à la formation de ses allocataires et ne peuvent se substituer aux autres financements existants qui leur sont accessibles.
L'assurance chômage intervient notamment au travers d' actions de formation préalables à l'embauche (AFPE) - de loin les plus efficaces - et d'actions de formation dans les métiers en tension, dites « formations conventionnées », l'UNEDIC pouvant alors prendre en charge les dépenses liées à la VAE. Les « formations homologuées », qui correspondaient à une offre de formation préexistante, sont progressivement abandonnées.
M. Jean-Pierre Revoil, directeur de l'UNEDIC, indique : « Nous nous sommes aperçus que le taux de reclassement conventionné était effectivement meilleur que le taux de reclassement des dispositifs homologués, que nous les financions ou non. Bien sûr, les formations préalables à l'embauche apparaissaient comme l'outil le plus efficace (...) ».
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Depuis 2001, l'AREF (allocation d'aide au retour à
l'emploi-formation) propose un montant équivalent à l'allocation
de retour à l'emploi (ARE) perçue par les chômeurs
éligibles à l'assurance chômage. L'AREF est versée
pendant la durée de la formation. Jusqu'en 2001, les allocations
chômage étaient dégressives, sauf pour les demandeurs
d'emploi entrant en formation qui bénéficiaient alors d'un
régime leur permettant de percevoir une indemnité constante
durant toute la durée de la formation. D'après M. Marc
Ferracci, chercheur au Centre de recherche en économie et statistiques
(CREST - INSEE), «
ce système constituait une
puissante incitation à entamer une formation. Nous pouvons penser que le
système était encore moins efficace car des gens choisissaient de
suivre une formation, non pas avec un objectif professionnel, mais uniquement
pour bénéficier d'une allocation à taux constant. Depuis
2001 et la mise en place du PARE, la dégressivité des allocations
est supprimée. Le régime est identique que l'on soit ou non en
formation. Cela est plus cohérent
».
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Ainsi qu'il sera observé dans le chapitre II « Optimiser l'appareil de formation par l'innovation et l'évaluation » de la deuxième partie , l'évaluation de l'efficience du système de formation des chômeurs butte sur de nombreux obstacles, en premier lieu l'évolution de la conjoncture. Des difficultés se manifestent aussi en recourant à des taux de reclassement, « (qui dépendent) de l' échelle choisie . Au cours d'une période longue, par exemple, un chômeur peut trouver du travail, puis de nouveau perdre son emploi, ce qui fausse les chiffres ». Enfin, M. Marc Ferracci, chercheur au Centre de recherche en économie et statistiques (CREST - INSEE), rappelle que « lorsque nous évaluons un dispositif, nous sommes confrontés à un problème méthodologique très lourd appelé biais de sélection. (...) Si les chômeurs les plus qualifiés, les plus diplômés et les plus motivés sont envoyés en formation, c'est-à-dire les demandeurs d'emploi ayant des qualités intrinsèques, le retour à l'emploi de ces chômeurs ne sera pas lié à la formation qu'ils auront reçue mais à leurs qualités propres ».
Or, la question posée par le financement de la formation des chômeurs est beaucoup moins celle de son niveau intrinsèque que celle de son efficacité : il serait généralement justifiable de dépenser plus pour une formation réellement favorable à l'employabilité du demandeur d'emploi...
Le tableau suivant, dressé à partir de données chiffrées pour 2004, figurant dans l'annexe « Formation professionnelle » au projet de loi de finances pour 2007, permet d'apprécier les flux financiers résultant de la formation professionnelle continue des demandeurs d'emploi :
Le financement de la formation professionnelle des chômeurs salariés en 2004
Ainsi qu'il sera examiné au chapitre II « Elargir l'accès à la formation par l'individualisation » du titre I , la pluralité des financeurs s'avère encore préjudiciable à l'efficacité du dispositif d'orientation et de formation des chômeurs , malgré la logique d'intégration qui est aujourd'hui à l'oeuvre.
* 57 Plan d'aide au retour à l'emploi défini par la nouvelle convention UNEDIC mise en oeuvre le 1 er juillet 2001.