B. LES MÉCANISMES DE RÉGULATION DES MARCHÉS
- Le régime actuel
Instrument privilégié d'intervention sur les marchés, les distillations consistent à en retirer les excédents de production à un prix minimal garanti pour le producteur, soit sous la forme d'alcool de bouche, soit sous des formes non adaptées à la consommation humaine. Le règlement 1493/99 prévoit quatre régimes de distillation distincts :
- les prestations viniques (article 27). Elles correspondent à la distillation des sous-produits de la viticulture que sont les marcs et lies, à partir desquels les distilleries produisent des alcools, ainsi que des co-produits (pépins, pulpes, tartrates, colorants...).
Sous réserve qu'ils ne rentrent pas dans l'une des trois dérogations, les producteurs ont l'obligation de livrer la totalité de leurs sous-produits en distillerie. Ils se voient garantir un prix de 99,50 euros par hectolitre d'alcool pur (hap) 3 ( * ) rendu, qui leur est payé par les distilleries.
En parallèle, les distilleries touchent une aide à la transformation d'environ 62 euros/hap. Elles revendent ensuite les alcools produits sur le marché des alcools de bouche qui leur sont règlementairement réservés (eau-de-vie de marc, par exemple) ou bien les livrent aux différents organismes d'intervention nationaux agissant pour le compte de l'Union européenne. Dans ce dernier cas, les alcools sont revendus pour des utilisations industrielles (levures, par exemple) ou bien sur le marché des biocarburants.
Deux lignes distinctes sont affectées, dans le budget de l'actuelle OCM, à la prise en charge de ce régime :
. la ligne « prestations viniques » correspondant au montant des aides attribuées aux distilleries pour payer aux producteurs le prix minimum garanti ;
. la ligne « prise en charge de l'alcool » correspondant à la constitution de stocks publics à partir de l'alcool produit.
Le coût total des prestations viniques varie, selon les années, entre 200 et 230 millions d'euros pour environ 1,3 million d'hectolitres distillés ;
- le cépage « double fin » (article 28). Il consiste en une obligation pour les producteurs de vins en cépage à double fin de livrer les vins dépassant la quantité normalement vinifiée à la distillation et pour les distilleries de produire des distillats de + 92° afin d'éviter de produire des eaux-de-vie de vin susceptibles de concurrencer essentiellement le Cognac et l'Armagnac. L'alcool issu de cette distillation est écoulé en dehors du marché de l'alcool domestique.
Une aide est versée aux distillateurs pour compenser le versement d'un prix minimal aux producteurs, l'Union européenne prenant en charge également la perte financière supportée pour l'écoulement de l'alcool issu de la distillation. Le coût total de cette mesure est de 15 à 30 millions d'euros selon les années, pour un volume de distillation oscillant entre 1 et 2 millions d'hectolitres ;
- la distillation « alcool de bouche » (article 29). Facultative, elle vise concurremment à retirer le surplus prévisible du marché en début de campagne afin de maintenir le niveau des prix, à améliorer la qualité des vins commercialisés par le retrait de ceux de moindre qualité et à approvisionner le marché de l'alcool de bouche par la mise à disposition des industries des boissons spiritueuses d'un alcool vinique à un prix compétitif.
Ce marché oscille aujourd'hui entre 10 et 12 millions d'hectolitres de vin. Une aide principale est payée aux distillateurs afin de compenser le prix minimum d'achat du vin à distiller payé aux producteurs. Une aide secondaire est payée aux distillateurs afin de couvrir partiellement les coûts du stockage privé de l'alcool. Au total, de l'ordre de 250 millions d'euros par an, soit environ 20 % du budget de l'OCM vin, sont ainsi versés aux distillateurs ;
- la distillation de crise (article 30). Ayant pour objectif de résorber des excédents conjoncturels, cette distillation est facultative pour les producteurs et peut être limitée à certaines catégories de vins ou zones de production. Susceptible d'être déclenchée suite à une détérioration avérée du prix de marché d'un vin déterminé, elle peut s'appliquer aux vins de table comme aux vins de qualité. L'alcool en étant issu doit être écoulé en dehors du marché de l'alcool domestique.
Elle comporte, comme les autres, deux volets : une aide versée aux distillateurs pour compenser le versement d'un prix minimum aux producteurs pour la livraison des vins et la prise en charge financière du coût de stockage public pour l'écoulement de l'alcool issu de la distillation. Son coût total varie considérablement selon les volumes mis à la distillation et le prix minimum versé aux producteurs. En 2005, il avait atteint pas moins de 180 millions d'euros.
Au total, le coût des distillations est de 537 millions d'euros sur un budget vitivinicole communautaire de 1,3 milliard d'euros. Depuis 25 ans, une moyenne de 26 millions d'hectolitres de vin a fait l'objet d'une distillation, soit une part moyenne de la production soumise à distillation de 15 %.
- Les propositions de la Commission
Particulièrement vindicative à l'encontre des mécanismes de régulation du marché, la Commission a proposé leur suppression pure et simple. Elle a argué, tout d'abord, du coût élevé des mesures de distillation : un peu plus de 500 millions d'euros en 2005, soit 40 % du budget de l'OCM.
Surtout, elle a dénoncé l'effet pervers de ces dispositifs, qui incitent les opérateurs à produire et les pouvoirs publics à subventionner des vins non valorisables sur les marchés auprès des consommateurs.
Du fait que le prix des distillations est parfois égal ou supérieur au prix de commercialisation des vins de table, les exploitants peuvent être tentés de livrer une quantité aussi élevée que possible de leur vin à la distillation. C'est le cas en Espagne, notamment, où pas loin de la moitié des viticulteurs, selon les chiffres fournis par le député Philippe-Armand Martin dans son rapport sur la réforme de l'OCM, ne ferait que vendre du raisin aux distilleries et non produire du vin de consommation.
- La position de votre commission des affaires économiques
D'une façon générale, votre commission des affaires économiques estime totalement inopportun de vouloir supprimer l'ensemble des mesures de régulation du marché, qui plus est d'une façon aussi brutale et radicale. Le secteur viticole est en effet affecté par d'intenses aléas naturels (incidence des variations climatiques sur la qualité et les quantités produites) et économiques (forte variabilité des prix dans un contexte de concurrence exacerbée à l'échelle internationale). Ces aléas font peser sur les exploitations des risques lourds et imprévisibles, que des mécanismes de régulation des marchés adaptés permettent de prévenir.
S'agissant tout d'abord du régime des prestations viniques .
Son projet de suppression paraît en tout point critiquable . Ce mécanisme n'est pas, en effet, destiné à réguler le marché en tant que tel. Il s'agit d'une distillation obligatoire ayant deux objectifs bien distincts. Le premier est de préserver la qualité des vins en évitant le sur-pressurage des raisins et la filtration excessive des lies. Le second est de préserver l'environnement en évitant la dispersion dans l'environnement des sous-produits de vinification, très polluants.
Ce dernier point a été souligné à de nombreuses reprises par les personnes auditionnées lors de l'instruction du rapport. En effet, un viticulteur ne peut effectuer lui-même le compostage de ses marcs de raisin et de ses lies de vin du fait des investissements et coûts de fonctionnement très élevés qu'ils impliquent. Le système d'indemnisation actuel l'incite à les transférer vers les unités de distillation, qui sont habilitées et équipées pour les traiter. Après extraction de l'alcool, celles-ci transforment ces sous-produits résidus vendus à des usines d'engrais. Ces dernières les incorporent dans leurs composts organiques stabilisés, qui retournent ensuite à la viticulture.
A défaut d'un tel dispositif de prise en charge public, il y a fort à parier que les viticulteurs seront tentés, pour des raisons économiques facilement compréhensibles, d'épandre directement leurs sous-produits sur leurs terres. Outre les nuisances olfactives que cela induirait pour les riverains, ces pratiques seraient d'importantes sources de pollution. En effet, l'éthanol contenu dans les marcs et les lies est un composé organique volatile (COV) qui, en se dégradant, s'échappe dans l'atmosphère et y perturbe les équilibres gazeux. Il peut en découler la formation de composés nocifs pour les espèces végétales et animales, en particulier l'ozone bas-atmosphérique, mais également de gaz contribuant à renforcer l'effet de serre.
Or, les distilleries sont en mesure de récupérer l'éthanol sous forme liquide et d'ensuite le valoriser, évitant la déperdition de près de 50.000 tonnes de COV naturel dans l'atmosphère 4 ( * ) . Elles permettent ainsi de respecter la directive du Conseil n° 1999/13/CE du 11 mars 1999 relative à la réduction des émissions de composés organiques volatils dues à l'utilisation de solvants organiques dans certaines activités et installations.
Votre commission des affaires économiques tient à insister très lourdement sur l'aspect primordial du maintien de l'obligation de livrer en distillerie les sous-produits de vinification, et ce, pour des raisons essentiellement environnementales . L'épandage de ces sous-produits, que ne manquerait pas d'impliquer la levée de cette obligation, aurait des conséquences désastreuses sur l'équilibre écologiques des parcelles ainsi traitées et dégraderait l'image des producteurs auprès du public et des consommateurs . A l'heure où l'Union européenne s'oriente résolument vers des modes de production respectueux de l'environnement et est en passe d'adopter une directive visant à garantir l'absence de pollution des sols 5 ( * ) , il serait pour le moins malvenu que la viticulture communautaire s'engage sur une telle voie.
A cet égard, votre commission des affaires économiques tient à évoquer une étude 6 ( * ) ayant évalué de manière globale les flux de pollution qui seraient transférés des distilleries aux producteurs si le régime des prestations viniques était aboli. La pollution supplémentaire qui serait à traiter par les viticulteurs a été estimée à 300.000 tonnes de demande chimique en oxygène (DCO) par an, soit l'équivalent des rejets d'une ville de six millions d'habitants pendant un an. Cette étude, qui n'a jamais été contestée, illustre à elle seule les risques qu'il y aurait à démanteler le système de distillation des sous-produits vitivinicoles.
Enfin, on ne peut pas faire abstraction des effets négatifs qu'aurait une suppression du régime des prestations viniques -ou sa transformation en un dispositif facultatif, qui aurait les mêmes conséquences- en matière sociale. Il induit en effet une activité récurrente d'une année sur l'autre, étalée sur huit à dix mois de production, qui fait vivre plusieurs centaines de distilleries. Sa disparition entraînerait la fermeture d'une majorité d'entre elles. La Commission européenne aurait été bien inspirée de prévoir, à tout le moins, un accompagnement financier des restructurations que ses propositions impliquent.
En ce qui concerne les autres régimes de distillation que les prestations viniques , votre commission des affaires économiques reconnaît que ces outils de gestion des excédents posent aujourd'hui problème : mal répartis sur le territoire de l'Union européenne, souffrant d'un manque de souplesse dans leur mise en oeuvre, de plus en plus utilisés comme des débouchés structurels et non en vue de régler des problèmes ponctuels, incapables de répondre par le passé aux graves crises qu'a traversées le secteur vitivinicole, ces instruments ne sont plus adaptés aux réalités et aux besoins actuels.
Il n'en reste pas moins indispensable de conserver des mécanismes permettant de répondre aux variations brutales de production affectant le secteur viticole de façon récurrente . A cet égard, le maintien de la distillation de la crise apparaît nécessaire : en tant qu'elle permet de réduire les volumes de vin excédentaires et donc d'éviter des baisses importantes du niveau moyen des prix et des revenus des producteurs, elle doit pouvoir être rendue obligatoire par les Etats membres en ressentant la nécessité, en fonction de leurs caractéristiques socioéconomiques.
Cependant, ce mécanisme de distillation de crise souffre de certains handicaps expliquant son manque d'efficacité lors des dernières années de surproduction : son caractère facultatif, insuffisamment incitatif en terme de prix proposé aux producteurs et tardif dans sa mise en oeuvre, ne lui permet pas d'atteindre les objectifs assignés par l'OCM.
Dès lors, plutôt que de supprimer cet instrument et de se priver ainsi de la possibilité d'agir sur les stocks en cas d'excédents conjoncturels , dont on peut craindre qu'ils soient amenés à se reproduire, il serait grandement préférable de réfléchir aux moyens de le réformer . A cet égard, il paraîtrait opportun d'en renforcer l'aspect préventif et surtout de le rendre obligatoire , afin de renforcer son efficacité.
Mais la distillation ne doit pas constituer l'unique mécanisme de gestion des excédents. Toute une palette de dispositifs complémentaires doit être mise à la disposition des Etats membres 7 ( * ) , parmi lesquels :
- des outils de gestion anticipée de l'offre, telle que la vendange en vert, qui permet de prévenir les crises d'offre ;
- des mesures conférant aux structures professionnelles (interprofessions, organisations de producteurs, associations d'organisations de producteurs) compétence pour adopter des règles contraignantes pour les opérateurs en matière notamment de limitation des volumes produits et de mise sur le marché ;
- un soutien à la mise en place par ces structures professionnelles de caisses de péréquation permettant de soutenir le revenu des producteurs, qui en financeraient le fonctionnement de façon mutualisée.
* 3 Si la distillerie assure le transport, ses frais peuvent être déduits de ce prix.
* 4 Chiffres fournis par l'Union nationale des distilleries vinicoles.
* 5 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil définissant un cadre pour la protection des sols et modifiant la directive 2004/35/CE.
* 6 Etude réalisée en 1998 par l'Union nationale des groupements de distillateurs d'alcools (UNGDA), laboratoire agréé, à la demande de la Fédération nationale des distilleries coopératives viticoles (FNDCV).
* 7 Ces instruments sont développés dans le paragraphe suivant, au titre de la structuration de l'offre.