N° 348
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007
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Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 22 février 2007 Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 juin 2007 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Affaires économiques (1) sur la réforme de l' Organisation commune de marché vitivinicole .
Par M. Gérard CÉSAR,
Sénateur.
(1) Cette mission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M. Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mme Sandrine Hurel, M. Charles Josselin, Mme Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, André Vézinhet, Jean-Pierre Vial.
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Boissons et alcools . |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Leader mondial du secteur vitivinicole, le continent européen jouit depuis plusieurs siècles d'une réputation d'excellence en ce domaine. Fort d'une production inégalée en volume comme en qualité, riche d'une incomparable diversité de produits et attaché à des terroirs aux noms prestigieux, il reste la référence incontournable pour tous les produits de la vigne et du vin.
Pourtant, aussi vrai qu'aucun empire n'est éternel, cette position naturellement dominante tend, depuis plusieurs décennies, à se trouver contestée par l'entrée sur la scène mondiale de nouveaux pays producteurs la lui disputant sans complexe. Ces vins d'Amérique, d'Asie ou d'Océanie prenant une place accrue dans les linéaires des magasins européens sont là pour nous rappeler que notre situation privilégiée sera à très court terme menacée si une nouvelle stratégie productive et commerciale n'est pas rapidement mise en oeuvre.
Régulée depuis le début des années 60 par une organisation commune des marchés (OCM) spécifique, l'Europe du vin a dû se réformer à plusieurs reprises pour prendre en compte cette nouvelle configuration, mais également répondre aux problèmes structurels l'ayant progressivement affectée : productions excessives par rapport à une consommation stagnante, complexification néfaste des signes de qualité et des étiquetages, extrême atomisation des opérateurs, insuffisante prise en compte de l'évolution de la demande et in fine baisse continue du revenu des producteurs.
La dernière réforme en date, opérée par le règlement (CE) n° 1493/99 du Conseil du 17 mai 1999 réformant le fonctionnement de l'OCM, n'a pas permis d'infléchir de façon décisive ces tendances inquiétantes et de redonner un véritable souffle à la filière. Partant de ce constat et prenant acte de l'incidence des négociations actuellement menées au sein de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) sur l'avenir de l'OCM, la Commission européenne a pris l'initiative de réformer une nouvelle fois cette dernière.
Par une communication en date du 22 juin 2006, la Commission a présenté ses propositions sous forme de quatre options aux orientations très différentes, dont la deuxième, préconisant une réforme en profondeur de l'OCM vin, a été par elle privilégiée.
D'inspiration très libérale et remettant en cause bon nombre des instruments de régulation du marché communautaire du vin contenus dans l'actuelle OCM, ce projet a été accueilli avec hostilité, c'est le moins que l'on puisse dire, par les Etats membres producteurs et notamment par le premier d'entre eux, la France. Outre les professionnels de la filière, se sont clairement prononcés en sa défaveur le Gouvernement, par la voix du ministre alors en charge de l'agriculture et les représentants nationaux.
Deux rapports parlementaires, l'un du député Philippe-Armand Martin, l'autre de notre collègue sénateur Simon Sutour, faits tous deux au nom de la Délégation pour l'Union européenne de leur assemblée respective, ont ainsi clairement souligné les divergences d'approche entre la Commission et notre pays. Le Parlement européen, c'est important de le souligner, a adopté une position très proche, comme le montre le rapport fait au nom de sa commission en charge de l'agriculture, par la députée européenne Katarina Batzeli.
Si des travaux ont donc été menés sur le sujet et ont tracé la voie d'une opposition de la France aux propositions de la Commission européenne, il a semblé important à votre commission des affaires économiques d'examiner à son tour, dans le détail, lesdites propositions et de se positionner à leur égard. C'est pourquoi elle a chargé votre rapporteur, en début d'année, d'élaborer un rapport d'information sur la réforme de l'OCM, qui fasse le point sur les enjeux du secteur et examine les propositions avancées par la Commission européenne.
Les enjeux liés au maintien d'une filière vitivinicole forte, bénéficiant d'un système de régulation et de soutien européen conséquent, dépassent très largement les clivages politiques. Il s'agit en effet d'une préoccupation partagée sur tous les bancs, tant elle met en jeu des éléments excédant le cadre de la seule filière pour embrasser celui de la société dans son ensemble et de son rapport à ses territoires et à sa culture.
A cet égard, votre rapporteur a tenu à associer l'ensemble des membres du groupe d'études « vigne et vin » aux auditions qu'il a menées en amont du présent rapport. Regroupant des sénateurs de tous groupes politiques et de toutes commissions sénatoriales, il lui a semblé qu'il constituait le cadre pertinent pour en mener l'instruction. Il se félicite d'ailleurs que notre excellent collègue Roland Courteau, sénateur de l'Aude, vice-président du groupe d'études et membre du conseil de la modération, s'y soit associé et ait déposé une proposition de loi tendant à prendre en compte les spécificités du vin dans l'accès à la publicité.
Outre la trentaine d'auditions menées dans le cadre de ce groupe d'études, qui lui ont permis de s'entretenir avec des représentants de l'ensemble des branches de la filière -producteurs, distillateurs, négociants, distributeurs- et de l'administration, votre rapporteur a tenu à se rendre en Italie, pays incontournable dans le secteur vitivinicole. Il y a également rencontré des représentants professionnels, politiques et administratifs qui lui ont permis de constater à quel point convergeaient les positions de ce grand pays producteur et du nôtre, comme l'a d'ailleurs illustré la résolution adoptée à l'unanimité des groupes par la chambre des députés italienne le 27 février 2007.
Le présent rapport, qui résulte de ces auditions et de ce déplacement, intègre l'état le plus récent des projets de réforme de la Commission européenne, avant que celle-ci ne rende publiques ses nouvelles propositions le 4 juillet prochain. Ces dernières devraient faire l'objet de négociations sous la présidence portugaise de l'Union européenne, en vue d'une adoption de la proposition de règlement modifiant l'OCM d'ici à la fin de l'année et d'une mise en application de ses mesures pour les vendanges 2008.
Si la philosophie générale ayant inspiré sa première communication devrait rester inchangée, certaines inflexions, dont ce rapport fait état, sont cependant à prévoir. Toutes n'étant cependant pas encore connues, votre rapporteur se propose d'exercer un « droit de suite » par rapport au contenu des nouvelles propositions de la Commission, et ce de deux façons.
Tout d'abord, en se rendant à Bruxelles aussitôt que possible après le 4 juillet, afin de rencontrer la commissaire européenne en charge de l'agriculture et de lui présenter les grandes orientations du présent rapport. En se réservant ensuite la possibilité, si les futures propositions de la Commission ne sont toujours pas satisfaisantes, comme cela semble probable, de déposer d'ici l'été une proposition de résolution, dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, sur la proposition de règlement européen.
Il importe en effet que la France, qui a une légitimité toute particulière dans le secteur, fasse entendre sa voix dans le débat et se mobilise pour que la réforme de l'OCM vitivinicole ne se traduise pas par un démantèlement des instruments de régulation et de soutien existants. Respectueuse des traditions ayant fait la force de nos productions depuis des siècles, en même temps que résolument tournée vers l'avenir à travers la prise en compte des évolutions les plus récentes du secteur, la future OCM, promouvant un modèle de développement équilibré et durable, doit être porteuse d'un nouveau souffle pour l'ensemble de la filière et d'un véritable espoir pour tous nos viticulteurs.
Dans sa réunion du mercredi 20 juin 2007, la commission des affaires économiques a approuvé, à l'unanimité, les conclusions et les propositions de son rapporteur et en a autorisé la publication sous forme d'un rapport d'information.
I. UN SECTEUR VITIVINICOLE EUROPÉEN CONFRONTÉ À UN DÉFI D'AMPLEUR
Certes, la viticulture européenne se maintient aujourd'hui au premier rang mondial. Couvrant environ 45 % des superficies viticoles de la planète, assurant en moyenne 59 % de la production mondiale de vin et représentant près de 54 % de la consommation mondiale en 2005, le secteur vitivinicole européen reste à la fois le plus grand exportateur et le premier importateur au monde et continue d'apporter une contribution très positive au solde du commerce extérieur de l'Union européenne.
Pourtant, derrière ce paysage que l'on a sans doute eu tort de penser comme éternellement idyllique, se profilent un certain nombre de menaces ayant déjà commencé d'obscurcir le secteur. Si certaines résultent d'une montée en puissance des pays tiers et ne relèvent donc pas réellement de la responsabilité des producteurs européens, d'autres évolutions sont en revanche propres à l'Union et peuvent, à ce titre, faire l'objet d'infléchissements.
A. UNE OFFRE SURABONDANTE
1. Un vignoble en réduction globale
La superficie globale du vignoble constitue un indicateur important car il représente l'évolution de son potentiel de production.
Après la croissance soutenue des années 80, le vignoble mondial a commencé de régresser sous l'influence du continent européen, en raison de la volonté des pouvoirs publics de résoudre -déjà- la crise de surproduction des vins de table par une politique d'arrachage subventionné. Sur une trentaine d'années, le vignoble mondial a ainsi perdu 25 % de sa superficie et l'Union européenne 34 %. Le point d'étiage de cette réduction s'est situé en 1998, année à partir de laquelle le vignoble mondial a connu un rapide redressement jusqu'en 2002, globalement stoppé depuis.
Aujourd'hui, le vignoble mondial s'est stabilisé autour de 7,5 millions d'hectares, dont environ la moitié (3,5 millions) se trouve sur le territoire communautaire. A un stade d'analyse plus fin, il apparaît cependant que le vignoble de l'Union européenne à 25 a subi une érosion d'environ 150.000 hectares au cours des cinq dernières années, pendant que le reste du monde poursuivait son développement. Cela s'explique par l'application de la réglementation communautaire finançant l'abandon définitif de la vigne.
Si l'on continue de « zoomer » sur le continent européen, l'on s'aperçoit que les évolutions ont été assez contrastées, entre par exemple la France et les pays d'Europe centrale ayant récemment adhéré, dont le vignoble s'est progressivement réduit au cours des dernières années et l'Espagne, qui a accru le sien jusqu'à posséder désormais le plus grand vignoble du monde.
Les pays du « nouveau monde » et de l'hémisphère sud, quant à eux, ont mis en place des programmes d'exportation de leurs vignobles tournés vers l'export. L'Australie, le Chili et la Chine, pour ne citer que les producteurs les plus importants, ont favorisé des plantations tirées par la croissance des marchés visés, constitués de pays non producteurs à haut niveau de vie.
2. Une production erratique insusceptible de stabiliser l'offre
La production viticole est marquée par des évolutions très fluctuantes. A long terme, la chute de la production européenne a entraîné celle de la production mondiale jusqu'au milieu des années 90 : celle-ci est en effet passée de 333 millions d'hectolitres au début de la décennie 1980 à 263 millions en 1995. A partir du milieu des années 1990, les tendances ont divergé au profit des pays du «nouveau monde» et au détriment du continent européen.
Pour ce qui est de l'Union européenne à 25, les productions ont été faibles en 2002 et 2003 (respectivement 156 et 161 millions d'hectolitres), importantes en 2004 (185 millions) et très moyennes en 2005 et 2006 (respectivement 166 et 170 millions).
Cette absence d'enchaînements réguliers se traduit par une réelle difficulté à stabiliser l'offre d'une année sur l'autre. Ainsi, la forte récolte de 2004 et le retour à la normale les deux années suivantes se sont traduits par un déséquilibre de marché qui a touché les plus grands producteurs de vin comme l'Italie, l'Espagne et la France et obligé à déclencher des mesures de distillation. Si les deux premiers pays ont réussi à gérer cette crise de façon relativement correcte, le nôtre en a en revanche particulièrement souffert, car l'apurement du marché n'était pas assez efficace.
Dans le reste du monde, la tendance a été plutôt marquée à la hausse au cours des dernières années. Le Chili a connu des productions record depuis 2005. Les Etats-Unis ont également dépassé des sommets en 2004 et 2005, avant de connaître un recul l'année suivante. L'Argentine continue de connaître des niveaux très élevés de production depuis 2004, tout comme l'Australie.
3. Des rendements croissants posant des problèmes de débouchés
Le niveau des rendements dépend de deux types de facteurs :
- les conditions climatiques et agronomiques. Ainsi, la production de vin dans les pays du nord où les sols sont fertiles et l'eau abondante, favorise des rendements élevés, tandis que celle réalisée dans des parties arides des zones méridionales conduit à des rendements plus faibles ;
- les orientations qualitatives. Dans les régions intermédiaires tempérées, les rendements dépendent de la nature des vins produits : les vins de qualité produits dans des régions déterminées (VQPRD) et les vins à indication géographique (IG), situés en haut de l'échelle qualitative, ont des rendements plus faibles que les vins de pays et les vins de table.
Les pays producteurs européens ont connu une hausse importante de leurs rendements au cours des dernières années. En Espagne notamment, la reconversion qualitative des vignobles de la Castilla-Mancha s'est traduite par une progression des rendements moyens de 50 % sur les dix dernières années. Le même phénomène est constaté en Italie du sud, en Hongrie ou encore en Autriche. Cette hausse structurelle des rendements des producteurs européens a surcompensé la réduction des superficies consacrées à la vigne, en maintenant un niveau de production appréciable, plus que suffisant en tout cas pour répondre à une demande interne en décroissance.
Si les évolutions dans les pays du reste du monde ne sont ni nettes, ni uniformes, la plupart des grands pays producteurs semblent toutefois avoir stabilisé leurs rendements.
4. Des surplus atteignant des niveaux records
Les surplus -c'est-à-dire la différence entre la production et la consommation- de vin atteignent des proportions considérables au niveau mondial, générant une situation très fortement concurrentielle entre pays producteurs.
Certes, l'équilibre naturel entre offre et demande est fortement théorique. On estime ainsi qu'un écart de 35 à 40 millions d'hectolitres entre production et consommation peut être considéré comme « normal » et caractériser un marché « équilibré ». Au-delà, il y a lieu de parler, non plus de surplus, mais d'excédent.
Or, les statistiques sur la période couverte par l'actuelle OCM montrent l'existence de pics de surplus : en 1999 et 2000, de 15 à 20 millions d'hectolitres, en 2004, de 13 à 33 millions et en 2005, de 1 à 6. En 2006, l'excédent devrait avoir été d'un ordre comparable à celui de 2005.
Les distillations qui ont été successivement lancées ces dernières années n'ont pas été suffisantes pour éliminer totalement ces excédents. Les stocks ont donc continué de croître, pesant négativement sur le niveau moyen des prix et donc sur le revenu des producteurs.
Les évolutions ont toutefois été diverses selon les pays considérés. En Espagne, les distillations d'alcool de bouche et de crise ont bien joué leur rôle, en remettant l'offre en relative adéquation avec la demande. La France, dont les surplus avaient considérablement diminué entre 2000 et 2003, a connu une forte croissance depuis 2004. Celle-ci a engendré de nouveaux surplus que les distillations n'ont pas éliminés. L'Italie a connu une situation semblable, même si les vins de table ont été bien davantage affectés que les VQPRD et vins à indication géographique, à l'inverse de la France.
Parmi les autres Etats membres producteurs, le Portugal est parvenu à conserver un équilibre, mais la Grèce et la Hongrie ont été touchées par d'importants excédents. Globalement, c'est cependant la France qui a subi le plus fortement la crise et connaît le plus de difficultés à s'en extraire. C'est d'ailleurs le seul pays ayant mis en place le dispositif d'arrachage définitif des vignobles.
5. Des prix en baisse infléchissant le revenu des producteurs
Le niveau des prix du vin est, à consommation identique, le décalque de celui de la production. Après avoir chuté suite aux deux fortes productions de 1999 et 2000, puis s'être redressé de 2001 à 2003 en raison de productions moyennes, ce prix a ensuite subi l'influence dépressive de la forte production de l'année 2004 et de l'augmentation des rendements constatée.
En France, le cours des vins de table a atteint un plancher au début de la campagne 2005-2006, se situant à 2,70 euros par degré/hectolitre, soit une baisse de 37 %. Le cours des vins de qualité, par nature plus élevé que celui des vins de table, est toutefois lui aussi nettement tiré à la baisse. Ainsi, au mois de janvier 2006, le prix à l'hectolitre était, pour le groupe le plus représentatif -Bordeaux- de 90 euros, contre 120 euros en moyenne durant les campagnes 2001/2002 et 2003/2004.
Cette baisse des cours, non compensée par une croissance des volumes commercialisés, a conduit à un appauvrissement global des producteurs. Selon les chiffres révisés publiés par le ministère de l'agriculture et de la pêche le 26 juin 2006, la baisse du revenu moyen dans le secteur agricole en 2005 « a été particulièrement marquée pour la viticultur e », où le recul a été de 56 %.