QUATRIEME PARTIE - LES PROPOSITIONS : ÉLABORER DES SOLUTIONS DE LONG TERME
I. LES PISTES DE RÉFLEXION DU RAPPORT D'AUDIT
A. UN AUDIT AUX RECOMMANDATIONS POLÉMIQUES
1. La mission menée par les inspections générales
Dans le cadre des audits de modernisation initiés par le ministère en charge budget, les Inspections générales des finances et de l'administration, ainsi que le Conseil général des ponts et chaussées, ont mené une mission sur le logement social en outre-mer. Les conclusions de cette mission ont été rendues publiques en avril 2006, et son consultables sur le site internet du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
Votre rapporteur spécial a été tout particulièrement frappé de constater que les conclusions et les recommandations de cet audit avaient été évoquées par l'ensemble des interlocuteurs qu'il avait pu rencontrer. De ce point de vue, la mission a eu le mérite de susciter un vaste débat et de poser avec clarté les problèmes , et on ne peut que se féliciter de voir les personnes directement en charge des politiques publiques, aussi bien que les citoyens, pouvoir s'approprier les outils de réflexion que forment ces audits.
2. Le constat de la mission d'audit : quatre dysfonctionnement majeurs
La mission identifie quatre dysfonctionnements majeurs.
a) La faible disponibilité du foncier à prix abordable
La question du foncier est abordée dans le rapport précité de la mission d'audit sous divers aspects. Il en ressort notamment que sa faible disponibilité ne tient pas uniquement à la géographie ou à la nécessité de préserver des terres pour l'agriculture, mais également à « la carence de l'action publique tant dans la planification de l'usage du sol que de l'utilisation des outils de maîtrise foncière ».
b) Une gestion insuffisamment rigoureuse du financement de l'Etat
Trois points sont plus particulièrement mis en lumière :
- la dette de la LBU . La mission n'a pu que constater l'écart entre les autorisations de programme et les crédits de paiement au sein de la LBU. Elle évalue le reste à payer à environ 800 millions d'euros, et les factures non honorées au 31 décembre 2005 à 60 millions d'euros . La mission relève que le chiffre réel de la dette totale de l'Etat varie en fonction de l'interlocuteur entre 800 millions et 450 millions d'euros ;
- l'éclatement des différentes formes d'aide . La mission remarque que si la LBU est supposée regrouper sur une même ligne budgétaire (et maintenant un seul programme dans la mission « Outre-mer ») les crédits du logement, d'autres entités publiques interviennent, et notamment l'ANAH et l'ANRU, de manière différente dans les départements, sans que cela soit toujours explicable ;
- de manière plus large, la mission remet en question la gestion spécifique du logement en outre-mer , et concrètement, le fait de confier les crédits au ministère de l'outre-mer et non au ministère du logement. La raison est double : d'une part, confier les crédits à ce ministère n'aurait pas permis l'émergence d'une politique réellement spécifique, d'autre part, la séparation a mis l'outre-mer à l'écart des grandes dynamiques de la métropole, qui se sont concrétisées notamment avec la loi de cohésion sociale du 18 janvier 2005.
Sur ces points, on peut noter dans les réponses des ministères des divergences d'appréciation. Le ministère de l'outre-mer estime que l'écart entre les AP et les CP est principalement dû au fait que l'outre-mer n'a pas bénéficié des dispositions du plan de cohésion sociale, le ministère en charge du budget ayant tendance à indiquer que l'ouverture des AP relève à l'origine d'une demande l'outre-mer.
c) Un impact négatif de la défiscalisation
La mission considère que la défiscalisation a produit plusieurs effets pervers .
D'une part, le mécanisme aurait eu tendance à favoriser le logement intermédiaire et libre par rapport au logement social.
D'autre part, on constaterait un effet d'éviction majeur : en favorisant certains types de logements, la défiscalisation aurait fait augmenter les prix du foncier et raréfié l'espace disponible pour le logement social.
d) La faible implication des collectivités territoriales et l'insuffisance de certains opérateurs
La mission estime que les collectivités territoriales sont insuffisamment impliquées, que ce soit au niveau financier ou dans le domaine de la définition de politiques urbaines.
En ce qui concerne les opérateurs, la mission constate qu'il s'agit de société d'économie mixte d'Etat, ce qui ne lui parait pas réellement justifié, et met en doute la qualité de leur gouvernance. De plus, certaines d'entre elles sont jugées sévèrement comme « construisant fort peu et ayant tendance à se contenter d'une gestion sans risque de leur patrimoine et de leur trésorerie ».
Votre rapporteur spécial ne peut qu'exprimer son accord avec le constat formulé sur ce point par la mission d'audit, qui rejoint parfaitement son analyse .