B. UNE SITUATION QUE LA LOLF RENDRA IMPOSSIBLE POUR LE FUTUR
1. La nouvelle gestion en autorisations d'engagement
Il convient de relever que le creusement de cette dette, et les conséquences très concrètes qu'elle entraîne pour les opérateurs locaux, ne seront plus possibles sous le régime de la LOLF.
En effet, il apparaît que les reports d'AP d'une année sur l'autre ont été effectués de manière « automatique », alors même que les opérations n'étaient pas engagées. En conséquence, les AP disponibles pour une année donnée se retrouvaient alimenter une forme de « matelas » de crédits « virtuels », mais qui ont pu donner le sentiment d'une grande abondance. L'article 12 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 prévoit en effet que les autorisations de programme « demeurent valables sans limitation de durée jusqu'à ce qu'il soit procédé à leur annulation », alors que le II de l'article 15 de la LOLF précise que les autorisations d'engagement « peuvent être reportées sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé ». Ainsi, ce qui était la règle commune (le report d'une année sur l'autre) devient une possibilité qui nécessite la prise d'un arrêté . On est en droit de penser qu'une telle décision aurait attiré l'attention des ministres, et qu'ils n'auraient pas laissé gonfler année après année le montant des reports. Cet exemple montre donc la pertinence de la clarification introduite par la LOLF.
2. La rénovation du contrôle financier
De la même manière, la réforme du contrôle financier, actée par le décret n° 2005-54 du 27 janvier 2005, permet de renforcer la fonction de conseil du contrôleur financier . Votre rapporteur spécial a ainsi eu un entretien particulièrement instructif avec le contrôleur financier du ministère de l'outre-mer, qui a estimé que le « nouveau » contrôle financier rendrait plus difficile, dans l'avenir, un tel écart entre les AE et les CP, des observations et des réserves étant émises très en amont afin de contribuer à l'équilibre du système.
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La réforme du contrôle financier « Au lendemain de la 1 ère guerre mondiale, l'importance et la fréquence des dépassements de crédits par rapport aux autorisations votées par le Parlement avaient conduit à l'adoption de la loi du 10 août 1922 instituant un contrôle financier doté de larges pouvoirs de contrôle a priori. Au fil du temps, ce contrôle financier s'était progressivement orienté sur la régularité juridique des actes de dépense, au détriment des contrôles de nature budgétaire. « La mise en ouvre de la LOLF a induit la nécessité de rénover en profondeur l'institution du contrôle financier : « D'une part, la fongibilité au sein de programmes de grande ampleur et la liberté accrue qu'elle implique pour les gestionnaires, ne permettaient plus de maintenir un contrôle systématique a priori des actes de dépense, sauf à déresponsabiliser les gestionnaires ; « D'autre part, la complexité grandissante résultant de la mise en ouvre de la LOLF (globalisation des enveloppes ; fongibilité des crédits et caractère indicatif des répartitions d'emplois) étant porteuse de nouveaux risques à maîtriser, un repositionnement sur des problématiques de maîtrise de l'exécution et de soutenabilité budgétaire était évidemment nécessaire. « Dès lors et sauf cas particulier de certains actes de recrutement et de gestion des personnels, les autorités chargées du contrôle financier n'examineront désormais plus la régularité des actes de dépense, cette fonction étant assurée au moyen de contrôles internes aux ministères et, in fine et si nécessaire, par les différents ordres de juridiction. Il se consacrera, exclusivement, aux aspects budgétaires des actes de programmation des crédits et des actes de dépense. « Le contrôle budgétaire consiste notamment : « - à assurer un suivi budgétaire des engagements des ministères « - à informer chaque ministre et le ministre chargé du budget sur les risques financiers apparaissant en cours d'exercice, « - à mettre en évidence les déterminants de la dépense et à réguler, le cas échéant, la dépense d'exécution. « Ainsi un visa a priori est requis dans seulement trois situations : « - document annuel de programmation budgétaire initiale des ministères incluant, le cas échéant, une réserve de précaution en vue d'une régulation budgétaire ultérieure ; « - toute proposition susceptible de diminuer cette réserve de précaution ; - actes d'engagement des dépenses présentant un enjeu budgétaire majeur. « Dans les autres cas, des avis préalables non bloquants ou des communications d'informations budgétaires et financières sont transmises au service de contrôle financier en fonction des enjeux budgétaires. Des vérifications a posteriori et une évaluation des procédures des gestionnaires complètent le degré de contrôle nécessaire pour appréhender d'éventuels risques financiers. « Les nouvelles modalités de contrôle financier consisteront à : « 1. Examiner, en fin d'année précédente, les documents prévisionnels de gestion de l'année à venir des différents responsables de crédits, au regard de leur "soutenabilité" budgétaire appréciée sur la base, notamment, de deux critères essentiels : « La prise en compte de la mise en réserve de crédits, prévue par la LOLF présentée au Parlement en annexe du projet de loi de finances, afin de faire face à d'éventuels aléas de gestion, « La bonne couverture des dépenses obligatoires qui correspondent aux dépenses que l'État est juridiquement tenu de supporter, ainsi que celles qui apparaissent, au 1er janvier, d'ores et déjà inéluctables. « 2. Donner un avis sur les redéploiements de crédits visant, en cours d'année, à abonder, à partir des crédits de personnel, les autres natures de crédits. En effet, la fongibilité dite asymétrique autorisée par la nouvelle constitution financière doit pouvoir s'appliquer avec un maximum de sécurité pour la paye des personnels de l'État. « 3. Contrôler, soit au moyen d'un visa a priori, soit d'un avis préalable obligatoire, les actes de dépense les plus importants, sur la base de critères exclusivement budgétaires. L'esprit de la réforme est de diminuer très sensiblement le nombre d'actes soumis au visa ou à l'avis préalable du contrôleur financier, tout en conservant un contrôle sur une masse significative de crédits. A cet effet, des seuils détermineront, par ministère, les actes de dépense qui seront examinés par le contrôleur financier. La liste des actes soumis à son examen préalable sera modulable, en fonction de la situation de chaque ministère et fera l'objet d'un réexamen périodique, en fonction des conclusions qui se dégageront des contrôles a posteriori qui seront parallèlement exercés sur les actes non soumis à un examen préalable. « 4. Suivre l'exécution budgétaire, afin d'alerter la direction du budget, mais également les responsables de crédits, de l'existence de risques budgétaires. « Au total, au travers d'un dialogue de gestion approfondi avec les responsables de programme, le contrôle financier apportera une contribution importante dans le sens d'une bonne organisation de la gestion en régime LOLF. « Un nouveau décret refondant le contrôle financier. « Le décret du 27 janvier 2005 réformant le contrôle financier au sein des administrations de l'État abroge, à partir du 1er janvier 2006, toutes les dispositions de nature réglementaire de la loi du 10 août 1922 qui régissait le contrôle financier depuis plus de quatre-vingts ans. Il organise, sur les bases déclinées dans la partie précédente, le contrôle financier dans le nouvel univers de la LOLF. « Le décret du 4 juillet 2005 prévoit l'application, mutatis mutandis, du nouveau dispositif de contrôle financier aux établissements publics administratifs de l'État, selon des modalités fixées par arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre dont relève l'établissement. « Parallèlement à la refonte fonctionnelle du contrôle financier, une réforme organisationnelle et statutaire a été mise en ouvre : « Du point de vue organisationnel, un représentant unique du Ministre de l'Économie et des Finances dans chaque ministère, désigné sous le terme de " contrôleur budgétaire et comptable ministériel ", a été nommé au cours du dernier trimestre 2005. Il réunit sous son autorité, d'une part, le département de contrôle budgétaire (ex-contrôle financier) et, d'autre part, le département comptable ministériel chargé de tenir la comptabilité et de payer les dépenses centrales du ministère auprès duquel il est placé. « Du point de vue statutaire, l'ancien corps des contrôleurs financiers est fusionné avec les corps des contrôleurs d'État, des inspecteurs généraux des postes et télécommunications, et des inspecteurs généraux de l'industrie et du commerce, en un unique corps des contrôleurs généraux économiques et financiers ». Source : site internet du ministere de l'économie, des finances et de l'industrie www.finances.gouv.fr |