III. L'ACTION ÉCONOMIQUE DES EPCI
Lors du débat consacré au projet de loi qui allait devenir la loi du 12 juillet 1999, il apparaît que dans l'esprit du législateur l'intercommunalité à fiscalité propre avait pour mission première le développement économique au sein d'un territoire de solidarité . Sept ans plus tard, vote rapporteur se propose de faire un premier bilan de cette compétence en s'appuyant sur l'enquête menée en 2005 par l'Assemblée des communautés de France (ADCF).
En tant que compétence phare des EPCI, le développement économique est souvent le catalyseur de l'intercommunalité de projet, mais il convient de remarquer d'emblée que l'échelon de la communauté de communes est trop petit pour cette compétence. En effet, celles-ci pourtant chargées de la compétence ont des marges de manoeuvre très restreintes et partant peu efficaces. En revanche, les 176 communautés d'agglomération et communautés urbaines ont fait de cette compétence un axe majeur de leur politique. Selon votre rapporteur, ce hiatus entre le désir du législateur de 1999 de faire du développement économique le coeur de métier de l'intercommunalité à fiscalité propre et le fait de ne pas en tirer de conséquence en termes de périmètre est une faiblesse à laquelle il faut remédier . En effet, une réforme serait utile qui réserverait l'action économique aux grands EPCI.
1°) Les moyens dédiés à l'action économique
• Moyens humains
De l'enquête menée par l'ADCF, il ressort que 90 % des communautés d'agglomération et communautés urbaines sont aujourd'hui dotées d'un service de développement économique structuré, c'est-à-dire d'une équipe permanente et dirigée par un responsable ou même par un directeur du développement économique. On remarquera toutefois que la taille des services est très variable (de 1 à 50 agents), ce qui produit une moyenne de 8 agents par communauté.
• Moyens financiers
En 2004, 6,8 % des communautés consacrent moins de 100 000 euros au développement économique ; 34,1 % consacrent de 100 000 à 500 000 euros ; 29,5 % consacrent entre 500 000 à 1 million d'euros, 25 % de 1 à 5 millions d'euros et 4,5 % plus de 5 millions d'euros. Il s'agit là des dépenses de fonctionnement auxquelles il convient naturellement d'ajouter les dépenses d'investissement ; cet exercice est plus difficile pour l'investissement et moins probant sur une année unique et il serait donc préférable de présenter une moyenne sur trois ans.
Ainsi, entre 2001 et 2002, plus de 2,5 milliards d'euros ont été consacrés par les EPCI à fiscalité propre à l'action économique. On remarquera avec intérêt que de manière générale, les dépenses en faveur de l'action économique de l'ensemble des groupements à fiscalité propre s'accroissent plus vite que celles des autres collectivités publiques. A titre de comparaison, le taux de variation entre 2003 et 2004 de ces dépenses était de 7,4 % pour les groupements à fiscalité propre, de 4,6 % pour les régions et de - 0,6 % pour les communes. Cette progression a été encore plus significative entre 2002 et 2003 avec une augmentation des dépenses totales des groupements de 20,9 % (contre 6,5 % pour les communes et 12,2 % pour les régions). Cette progression est la conséquence du développement de l'intercommunalité et du transfert des dépenses qui en résulte des communes vers leurs groupements. En 2004, les dépenses totales pour l'action économique atteignaient ainsi 958 millions d'euros (soit 19,84 €/hab.). Bien entendu, les 176 agglomérations sont largement contributrices à cet effort soutenu. Notons enfin la place prépondérante des dépenses d'équipement (aménagement de zones, aménagements fonciers et hydrauliques, infrastructures de production d'énergie, équipements touristiques) en matière d'investissement : 36 % du total des dépenses des communautés pour l'action économique.
2°) Les actions de développement économique et les interventions sur les zones d'activités économiques
• La stratégie
A l'échelle intercommunale, deux documents indiquent la stratégie de développement économique : le projet d'agglomération et le schéma de cohérence territoriale (SCOT) ; ils donnent à cette stratégie sa dimension politique. Les communautés peuvent définir leur stratégie et la soumettre à leur organe délibérant, mais dans 61 % des cas, la stratégie est formalisée dans le projet d'agglomération. On remarque que 12 % des agglomérations ont inscrit leur stratégie économique dans un SCOT.
En effet, le SCOT renouvelle la planification du territoire en l'adaptant au contexte intercommunal. Il s'agit de rationaliser l'espace (évolution du territoire, habitants, commerces, zones d'activité, transports).
• Intérêt communautaire et développement économique
A ce jour, 90 % des agglomérations (communautés d'agglomération et communautés urbaines) ont défini leur intérêt communautaire en matière de développement économique. L'usage de critères quantitatifs, comme la superficie des terrains ou la taille des entreprises implantées, est fréquent, mais d'autres critères, notamment qualitatifs, rentrent en ligne de compte pour la définition des ZAE. Il peut s'agir de la localisation géographique de la zone, à savoir la qualité de desserte dont elle bénéficie (en raison de la proximité des échangeurs autoroutiers). Selon l'ADCF, le critère de superficie présente l'avantage de la simplicité, mais peut se révéler parfois peu pertinent : dans une communauté d'agglomération, une zone de 3 ha peut, par exemple, présenter un caractère nettement moins stratégique qu'une autre zone de 1,5 ha au regard de sa situation géographique ou encore du type d'activités qui y sont implantées. Mais d'autres approches sont souvent préconisées.
D'autres logiques de définition peuvent encore être retenues comme :
- le périmètre de la zone, si celle-ci concerne le territoire de plusieurs communes ;
- le caractère stratégique de la zone ou des zones pour le développement de l'ensemble du territoire et pour son équilibre socio-économique. D'une part, ce critère semble moins « objectif » que les précédents, d'autre part, il peut se confondre avec celui du type d'activités caractérisant la zone, lorsque celui-ci est jugé « stratégique » (à savoir « compétitif ») ;
- la logique de gouvernance : quel est ou quels sont les opérateurs les plus aptes à promouvoir le développement des zones d'activités ? Là encore, ce critère peut manquer d'objectivité ;
- la logique financière : quels sont les revenus actuels et futurs des zones ? En d'autres termes, comment partager les coûts (actuels) et les produits futurs, ce qui implique une expertise financière préalable parfois délicate.
L'enquête de l'ADCF montre que les actions économiques relevant de la responsabilité unique des EPCI sont les suivantes :
- la promotion économique du territoire (pour 88 % des communautés d'agglomération et communautés urbaines) ;
- les aides, les subventions et les participations pour le développement des entreprises (pour 70 % d'entre elles) ;
- le prospection d'entreprises (pour 73 %) ;
- les pôles d'excellence (73 %) ;
- le développement des infrastructures et des TIC (pour 70 %) ;
- l'aide à l'immobilier d'entreprise (69 %) ;
- le développement touristique (64 %) ;
- l'emploi, la formation l'insertion et l'aide au recrutement (58 %) ;
- le soutien au commerce et à l'artisanat (52 %) ;
- les autres actions (36 %).
Le développement économique intercommunal ne se résume donc pas aux zones d'activités et à l'offre immobilière ; aujourd'hui, les communautés d'agglomération et les communautés urbaines « vendent » leur territoire.
3°) Les outils et les modes d'action des communautés d'agglomération et des communautés urbaines pour le développement économique
Les communautés d'agglomération et les communautés urbaines mettent en oeuvre leurs stratégies en faveur du développement économique par le truchement des agences de développement économique qui emploient de 2 à 29 agents (soit une moyenne de 9 par agence). Pour la gestion de ce personnel, la communauté met à disposition du personnel ou externalise.
82 % des agences de développement ont le statut d'association, 7 % sont des SEM, 7 % sont des établissements publics et 4 % sont des groupements d'intérêt public.
Les agences de développement sont chargées des missions suivantes par ordre d'importance :
- promotion du territoire,
- prospection et accueil des entreprises,
- veille économique,
- animation des réseaux d'entreprises,
- appui aux entreprises existantes,
- plan de développement,
- soutien financier à la création d'entreprises nouvelles,
- soutien aux entreprises en difficulté,
- transfert de technologie.
Ces actions prennent des formes diverses et mettent l'accent sur la communication économique qui passe par l'organisation de forums, rencontres, grands événements et par la publication de plaquettes, lettres d'information et sites internet.
On remarquera que l'action foncière ou le portage de l'immobilier d'entreprises ne sont presque jamais externalisés et confiés aux agences de développement. En effet, ces tâches nécessitent des moyens d'intervention et une maîtrise d'ouvrage publique qui ne peuvent pas être confiés à des structures associatives. Ces secteurs d'intervention demeurent le coeur de métier des agglomérations. L'emploi, la formation, l'insertion et l'aide au recrutement restent également un domaine réservé des services des communautés d'agglomération et des communautés urbaines. En revanche, les politiques d'attractivité, de services aux entreprises et l'aide à la création sont déléguées aux agences.
Conscient de l'importance de cette compétence pour les communautés d'agglomération et les communautés urbaines comme de l'importance des moyens mis en oeuvre, votre rapporteur s'interroge toutefois sur l'efficacité de cette action dans la mesure où il n'existe pas d'outil de mesure de cette politique publique locale autre que l'accroissement des bases fiscales locales. Or, il serait intéressant de connaître ce qui dans la décision d'implantation d'une entreprise relève de l'appréciation des atouts intrinsèques du territoire et ce qui relève de l'efficacité de la politique de marketing ou encore de la modération de la pression fiscale.