IV. LA DIFFICILE AGRÉGATION DES COMPTES
Il est une forme de consolidation des comptes qui permettrait de porter un jugement fiable sur l'efficacité de l'intercommunalité : elle consiste à offrir une vision globale, sur un territoire donné, des modalités et conséquences financières des politiques conduites par les différentes collectivités qui y interviennent. Il conviendrait donc d'élaborer une agrégation des données par grands domaines de compétences, par nature de dépenses ou de recettes ; il faudrait retracer de surcroît la part de chaque collectivité. Il devrait, en effet, être possible, pour chaque citoyen d'un territoire concerné, qui dépend par définition de plusieurs niveaux d'administration locale, d'appréhender leurs contributions respectives aux politiques dont il bénéficie.
Votre rapporteur appelle de ses voeux une consolidation verticale, c'est-à-dire EPCI/communes membres. Pour la plupart des EPCI, les actions entreprises par l'EPCI et celles entreprises par les communes membres se chevauchent et se complètent et en tout cas ne sont pas sans conséquence les unes sur les autres, qu'il s'agisse de voirie, de politique de la ville, de développement économique et d'activité culturelle. Ils se trouvent dans une interaction solidaire qui justifie la consolidation. En outre, la disposition de la loi du 13 août 2004 qui ouvre la porte à la multiplication des financements croisés ne fera que renforcer ce phénomène. Nonobstant le principe de spécialité qui est censé scinder les activités de l'EPCI et celles des communes membres, il existe une certaine imbrication qui nécessite la consolidation. La consolidation par politique publique permettra de donner une meilleure lisibilité et de mettre en exergue d'éventuelles actions concurrentes au sein d'un même territoire.
1. L'agrégation des comptes villes/EPCI et la lisibilité de l'action publique des EPCI
L'agrégation des comptes villes/EPCI est, aux yeux de votre rapporteur, un outil d'évaluation essentielle qui devrait être imposé à tous les EPCI de plus de 15.000 habitants. C'est le seul moyen de rendre visible et lisible l'action publique des EPCI et de mesurer leur efficacité par rapport aux communes qui les composent. Les comptes concernés sont naturellement ceux de l'EPCI, de ses communes membres, mais aussi de l'ensemble des budgets annexes et ceux des établissements publics, syndicats mixtes est autres structures.
Le Cabinet Ernst & Young a procédé à une première consolidation pour la communauté urbaine de Lille. Votre rapporteur a été convaincu par cette expérience dont voici les principaux enseignements.
Selon le plan comptable général, la consolidation est une technique permettant d'établir un jeu de comptes unique, représentatif de l'activité globale et de la situation d'un ensemble d'acteurs dépendant d'un centre de décision commun, mais jouissant chacun d'une autonomie financière, voire juridique.
L'objectif est de pouvoir disposer dans un premier temps d'un outil de gestion en matière d'information interne, car les seuls comptes de l'EPCI sont insuffisants pour refléter l'activité et la dépense dans une compétence donnée. Dans un deuxième temps, la consolidation permet d'apprécier et de comparer les performances économiques des différentes entités.
La méthode retenue par Ernst & Young a consisté à consolider uniquement les comptes de résultats des entités intégrées au périmètre du groupe territorial de Lille Métropole (communauté urbaine de Lille).
Comme le montre le graphique suivant (p. 71), l'essor des structures intercommunales et la multiplication des satellites conduisent à un paysage dense et complexe qui est marqué par la diversité des modes de gestion des politiques publiques (régie, SEM, association subventionnée, délégation de service public). La consolidation d'un groupe territorial (collectivités satellites qui participent à son action) met en évidence ce poids des différentes politiques publiques.
Dans le cas particulier proposé par Ernst & Young, les entités consolidées sont les budgets (principal et annexes), les associations, les SEM, les entreprises privées assurant un service public. Les communes membres de Lille Métropole n'ont malheureusement pas été retenues par Ernst & Young pour l'instant ; elles le seront à terme. En effet, Lille Métropole était d'abord soucieuse, grâce à cette consolidation, de disposer d'un outil d'information et de communication de l'ensemble des activités exercées par la communauté urbaine quelles que soient les options de gestion retenues. On peut donc dire pour l'instant que l'agrégation des comptes offre déjà un double avantage :
1°) elle permet en premier lieu d'identifier à la fois l'ensemble des structures agissantes et leur domaine de compétence ;
2°) elle permet, en disposant d'un jeu de comptes unique, de mettre en exergue le poids, le coût et les indicateurs financiers pour chaque politique publique locale menée.
Cette consolidation est toutefois rendue complexe par l'hétérogénéité des normes comptables utilisées par les différentes entités (M14 pour les syndicats et pour les communautés urbaines, plan comptable général pour les SEM, règlement CRC 99-01 pour les associations...).