L'expérience des parlements nationaux au sein de l'Union européenne : quels enseignements pour le Sénat ? Les exemples allemand, britannique, espagnol, finlandais, italien et polonais

Rapport d'information n° 43 (2006-2007) de MM. Patrice GÉLARD et Jean-Claude PEYRONNET , fait au nom de la commission des lois et de la mission d'information de la commission des lois, déposé le 25 octobre 2006

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• LES QUINZE PROPOSITIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
  
• INTRODUCTION
  
• PREMIÈRE PARTIE - LES PRINCIPAUX ENSEIGNEMENTS DES EXPÉRIENCES ÉTRANGÈRES
  
  • I. L'ORGANISATION DU TRAVAIL LÉGISLATIF : UN SOUCI DE RATIONALISATION LARGEMENT PARTAGÉ
    
    • A. L'ARTICULATION DES ÉTAPES DE LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE : LE MODÈLE DOMINANT D'UNE DISCUSSION EN SÉANCE PUBLIQUE PRÉALABLE À L'EXAMEN EN COMMISSION
      
    • B. LE RÔLE ESSENTIEL DES COMMISSIONS LÉGISLATIVES
      
    • C. UNE SÉANCE PUBLIQUE ENCADRÉE SOUVENT PLUS STRICTEMENT QU'EN FRANCE
      
  • II. LES PROCÉDURES DE CONTRÔLE : LA COMPLÉMENTARITÉ DES ACTIONS CONDUITES AU SEIN D'ORGANES SPÉCIALISÉS ET DES DÉBATS EN SÉANCE PUBLIQUE
    
    • A. LA RECONNAISSANCE SYSTÉMATIQUE D'UNE CAPACITÉ D'INITIATIVE INDIVIDUELLE EN MATIÈRE DE CONTRÔLE
      
    • B. LE RECOURS À DES ORGANES SPÉCIALISÉS
      
    • C. LA SÉANCE PUBLIQUE : CADRE PRIVILÉGIÉ DE L'ACTION DE CONTRÔLE DANS UNE MAJORITÉ DE PAYS
      
    • D. DES MOYENS MATÉRIELS IMAGINATIFS ET MODERNES
      
  • III. LE SOUCI COMMUN DE PESER DAVANTAGE SUR LES CHOIX DE LA POLITIQUE EUROPÉENNE
    
    • A. LA SYSTÉMATISATION D'UNE COMMISSION CHARGÉE DES QUESTIONS EUROPÉENNES
      
    • B. DES POUVOIRS DIFFÉRENCIÉS
      
  • IV. DES DROITS DE LA MINORITÉ TRÈS VARIABLES D'UN PARLEMENT À L'AUTRE
    
    • A. L'IMPLICATION DANS L'ORGANISATION DES TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE
      
    • B. UN LARGE RECOURS AUX INSTRUMENTS DE CONTRÔLE
      
    • C. UNE INFLUENCE BEAUCOUP PLUS MODESTE DANS L'ÉLABORATION DE LA LOI
      
• DEUXIÈME PARTIE - LES SIX PARLEMENTS DES ÉTATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE ÉTUDIÉS
  
  • I. LE ROYAUME-UNI : DES MÉTHODES DE TRAVAIL ORIGINALES CONJUGÉES À UN SOUCI PERMANENT DE MODERNISATION DU FONCTIONNEMENT DU PARLEMENT
    
    • A. UNE ORGANISATION DES TRAVAUX EN SÉANCE PUBLIQUE DOMINÉE PAR UNE PRÉOCCUPATION CONSTANTE : L'OPTIMISATION DE LA GESTION DU TEMPS
      
      • 1. Une meilleure maîtrise du temps consacré aux travaux parlementaires
        
      • 2. Un renouvellement des méthodes de travail, facteur d'une meilleure gestion du temps
        
    • B. FORCES ET FAIBLESSES DE LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE BRITANNIQUE
      
      • 1. Le travail législatif des commissions : une influence limitée liée à leur caractère temporaire et à une absence de spécialisation
        
      • 2. Des méthodes de travail néanmoins intéressantes
        
      • 3. Une procédure législative rythmée par un bicaméralisme inégalitaire mais dynamique
        
    • C. DES DROITS RECONNUS À L'OPPOSITION MAIS D'UNE PORTÉE LIMITÉE
      
      • 1. Une organisation du travail parlementaire qui garantit le droit de parole de l'opposition
        
      • 2. L'absence de droits d'initiative en matière législative
        
      • 3. La présidence des commissions : un pluralisme respecté
        
    • D. DES INSTRUMENTS DE CONTRÔLE DIVERSIFIÉS ET EFFICACES
      
      • 1. Une gamme de procédures de contrôle de la politique intérieure du gouvernement variée
        
      • 2. Un contrôle efficace et précoce de la politique gouvernementale en matière européenne
        
      • 3. Une appréciation nuancée des méthodes de transposition des directives communautaires en droit interne
        
  • II. LE CONGRÈS DES DÉPUTÉS ET LE SÉNAT ESPAGNOLS : UN FONCTIONNEMENT MARQUÉ PAR LA PRÉDOMINANCE DES GROUPES POLITIQUES ET PAR LA DÉLÉGATION DES TRAVAUX LÉGISLATIFS AUX COMMISSIONS
    
    • A. UN BICAMÉRISME FORTEMENT INÉGALITAIRE
      
      • 1. L'application de délais d'examen des textes au Sénat
        
      • 2. La prééminence affirmée du Congrès des députés dans l'adoption des lois
        
      • 3. Le « filtrage » des propositions de loi sénatoriales
        
    • B. LA PLACE DOMINANTE DES TRAVAUX DE CONTRÔLE EN SÉANCE PLÉNIÈRE ET LE RECOURS À LA LÉGISLATION DÉLÉGUÉE EN COMMISSION
      
      • 1. La place prédominante des travaux de contrôle dans les séances plénières des deux assemblées
        
      • 2. La législation déléguée aux commissions, procédure ordinaire au Congrès des députés
        
    • C. LA FORTE PARTICIPATION DES GROUPES AUX TRAVAUX DES COMMISSIONS ET L'ENCADREMENT DU DÉPÔT ET DE LA DISCUSSION DES AMENDEMENTS
      
      • 1. La participation des groupes aux travaux du rapporteur collégial
        
      • 2. Le droit d'amendement soumis au contrôle des groupes et au respect de délais fixes
        
      • 3. La présentation et le vote globalisés des amendements en séance plénière
        
    • D. DES PROCÉDURES DE CONTRÔLE DYNAMIQUES ET DIVERSIFIÉES, UNE IMPLICATION LIMITÉE DANS LE SUIVI DES TEXTES EUROPÉENS
      
      • 1. Des outils de contrôle de l'activité gouvernementale diversifiés et fortement utilisés par l'opposition
        
      • 2. Une implication limitée dans le domaine européen
        
  • III. L'EDUSKUNTA FINLANDAIS : UN PARLEMENT MONOCAMÉRAL PLEINEMENT IMPLIQUÉ DANS LE PROCESSUS DÉCISIONNEL COMMUNAUTAIRE
    
    • A. UNE PROCÉDURE LÉGISLATIVE ORIGINALE, PRINCIPALEMENT DUE AU SYSTÈME MONOCAMÉRAL DE LA FINLANDE
      
      • 1. Une initiative en principe partagée entre le gouvernement et les députés
        
      • 2. Un débat d'orientation en séance plénière pour tout projet ou proposition de loi déposé
        
      • 3. Le travail en commission, coeur de la procédure parlementaire finlandaise
        
      • 4. Une organisation plutôt souple de l'examen en séance plénière
        
      • 5. L'intervention possible de la Grande commission
        
      • 6. Un contrôle de constitutionnalité a priori, assuré par la commission constitutionnelle du parlement
        
      • 7. La « sanction » du Président de la République
        
    • B. UNE PLACE RECONNUE À L'OPPOSITION DANS L'ORGANISATION ET LE TRAVAIL PARLEMENTAIRES
      
      • 1. La représentation proportionnelle des groupes parlementaires dans l'organigramme
        
      • 2. L'opposition dans le processus législatif
        
    • C. UNE PARTICIPATION ACTIVE DE L'EDUSKUNTA AU PROCESSUS DÉCISIONNEL COMMUNAUTAIRE
      
      • 1. L'examen des questions européennes par la Grande commission : des positions qui engagent le parlement
        
      • 2. Une information permanente et complète du parlement en matière européenne
        
    • D. UN CONTRÔLE EFFECTIF DE L'ACTION GOUVERNEMENTALE
      
      • 1. De nombreux outils pour exercer un contrôle politique sur le gouvernement
        
      • 2. Un contrôle financier rigoureux
        
  • IV. LA POLOGNE : UN PARLEMENT « JEUNE » EN RECHERCHE D'EFFICACITÉ ET DE TRANSPARENCE
    
    • A. UNE PROCÉDURE LÉGISLATIVE « SOUS CONTRAINTES » QUI FAVORISE CEPENDANT LA CLARTÉ DES DÉBATS PARLEMENTAIRES
      
      • 1. Une procédure parlementaire « sous contraintes »...
        
      • 2. ...qui met l'accent sur la transparence du débat parlementaire
        
    • B. LA MISE EN PLACE PROGRESSIVE D'UN SUIVI RÉGULIER DES AFFAIRES EUROPÉENNES
      
    • C. UNE ACTIVITÉ DE CONTRÔLE QUI S'AFFIRME
      
      • 1. Un contrôle politique effectif
        
      • 2. Le travail d'investigation des commissions sur l'activité gouvernementale
        
      • 3. Un contrôle budgétaire et financier rigoureux
        
      • 4. Une attention particulière au respect des droits et de la légalité
        
    • D. LES DROITS ACCORDÉS À L'OPPOSITION RÉSULTENT SURTOUT D'USAGES
      
  • V. L'ALLEMAGNE : DES SPÉCIFICITÉS LIÉES AU FÉDÉRALISME, DES MÉTHODES DE TRAVAIL TÉMOIGNANT D'UN PARLEMENT PUISSANT
    
    • A. UNE PROCÉDURE PARLEMENTAIRE COMPLEXE MAIS EFFICACE FONDÉE SUR LA RECHERCHE PERMANENTE DU COMPROMIS
      
      • 1. Des complexités liées au fédéralisme allemand
        
      • 2. Une procédure législative fondée sur la recherche du compromis
        
      • 3. Une planification stricte et efficace des travaux parlementaires
        
    • B. L'INFLUENCE DÉTERMINANTE DES CHAMBRES DANS LA DÉFINITION DE LA POLITIQUE EUROPÉENNE DE L'ALLEMAGNE
      
      • 1. Au Bundestag, une commission des affaires de l'Union européenne qui joue un rôle de coordination et peut s'exprimer au nom de la chambre
        
      • 2. Le rôle déterminant du Bundesrat dans la définition des objectifs européens du gouvernement fédéral
        
    • C. UN CONTRÔLE RIGOUREUX ET CONTINU DE L'ACTION GOUVERNEMENTALE PAR LE BUNDESTAG
      
      • 1. Une veille attentive des commissions permanentes, une faible utilisation des commissions d'enquête
        
      • 2. Les députés surveillent l'activité gouvernementale par leurs nombreuses questions et interpellations
        
      • 3. Chaque année, un examen « animé » de la loi budgétaire au Bundestag
        
      • 4. Le Bundestag peut manifester sa défiance à l'encontre du gouvernement fédéral
        
      • 5. Bundestag et Bundesrat assurent le respect de l'état de droit
        
    • D. UN STATUT FAVORABLE POUR LA MINORITÉ DU BUNDESTAG
      
      • 1. La minorité du Bundestag bénéficie de droits importants
        
      • 2. Cependant, la situation de la Grande coalition a ouvert un nouveau débat sur l'étendue de ces droits
        
  • VI. LE PARLEMENT ITALIEN : UN BICAMÉRISME ÉGALITAIRE DANS UN CONTEXTE POLITIQUE CARACTÉRISÉ PAR UNE BIPOLARISATION ACCRUE
    
    • A. LE RENFORCEMENT DES DROITS DE LA MINORITÉ À LA FAVEUR DE LA BIPOLARISATION DE LA VIE POLITIQUE
      
    • B. LE SOUCI DE MAÎTRISER LES CONDITIONS D'EXAMEN DES TEXTES DE LOI EN SÉANCE PUBLIQUE
      
      • 1. Le rééquilibrage d'une partie de la fonction législative vers les commissions
        
      • 2. Le débat en séance publique : des durées plus encadrées
        
    • C. UN TRÈS LARGE ÉVENTAIL D'INSTRUMENTS DE CONTRÔLE
      
      • 1. Questions et interpellations : la systématisation d'un droit de réplique
        
      • 2. Les pouvoirs d'information des commissions : missions d'information et commission d'enquête
        
    • D. L'AFFIRMATION PROGRESSIVE DU PARLEMENT ITALIEN DANS LES QUESTIONS EUROPÉENNES
      
• PROPOSITIONS DE MODIFICATIONS présentées, à titre personnel, par M. Patrice Gélard dans le cadre de la mission d'information sur les parlements des Etats membres de l'Union européenne et non soumises au vote de la commission des lois
  
• PROPOSITIONS DE MODIFICATIONS présentées, à titre personnel, par M. Jean-Claude Peyronnet dans le cadre de la mission d'information sur les parlements des Etats membres de l'Union européenne et non soumises au vote de la commission des lois
  
• ANNEXE 1 - PROGRAMME DES DÉPLACEMENTS DE LA MISSION
  
• ANNEXE 2 - LA SÉANCE PUBLIQUE DEPUIS 2000 EN FRANCE, EN GRANDE-BRETAGNE, EN ESPAGNE, EN FINLANDE, EN ALLEMAGNE ET EN POLOGNE
  
• ANNEXE 3 - LE CADRE INSTITUTIONNEL DES SIX PARLEMENTS ÉTUDIÉS
  
• ANNEXE 4 - LA PROCÉDURE PARLEMENTAIRE AU ROYAUME-UNI
  
• ANNEXE 5 - LA PROCÉDURE PARLEMENTAIRE EN ESPAGNE
  
• ANNEXE 6 - LA PROCÉDURE PARLEMENTAIRE EN FINLANDE
  
• ANNEXE 7 - LA PROCÉDURE PARLEMENTAIRE EN ALLEMAGNE
  
• ANNEXE 8 - LA PROCÉDURE PARLEMENTAIRE EN POLOGNE
  
• ANNEXE 9 - LA PROCÉDURE PARLEMENTAIRE EN ITALIE