B. L'INFLUENCE DÉTERMINANTE DES CHAMBRES DANS LA DÉFINITION DE LA POLITIQUE EUROPÉENNE DE L'ALLEMAGNE
1. Au Bundestag, une commission des affaires de l'Union européenne qui joue un rôle de coordination et peut s'exprimer au nom de la chambre
Après l'adoption de l'Acte unique européen en 1987, les Länder ont souhaité obtenir un rôle plus important dans la définition des objectifs de la politique européenne de l'Allemagne .
La collaboration du gouvernement fédéral et des Länder par l'intermédiaire du Bundesrat dans la gestion des dossiers européens a été fixée par le nouvel article 23 de la Loi fondamentale , institué en 1992, par la loi relative à la coopération de la Fédération et des Länder dans les affaires de l'Union européenne adoptée en 1993, et, la même année, par un accord entre le gouvernement fédéral et les Länder.
Selon l'article 23 précité, le gouvernement fédéral doit informer le Bundestag et le Bundesrat « de manière complète et aussi tôt que possible » de tous les projets de l'Union européenne 161 ( * ) .
Il doit, avant de concourir aux actes normatifs de l'Union européenne, donner au Bundestag l'occasion de prendre position . Les observations de ce dernier, exprimées par sa commission pour les affaires de l'Union européenne (trente-trois membres), prévue par la Loi fondamentale (article 45), doivent être prises en considération par le gouvernement dans ses négociations communautaires. Des liens réguliers se développent avec le Parlement européen dont certains membres, nommés par le président du Bundestag, collaborent aux travaux de la commission des affaires de l'Union européenne avec voix consultative.
La commission reçoit l'ensemble des documents communautaires et est autorisée par le Bundestag sur demande d'un groupe ou de 5 % de ses membres à s'exprimer en son nom. Elle propose les commissions qui doivent être saisies des textes issus de décisions de l'Union européenne (les débats en séance publique étant exceptionnels). Elle peut se saisir pour avis et déposer des amendements.
2. Le rôle déterminant du Bundesrat dans la définition des objectifs européens du gouvernement fédéral
L'article 23 précité précise que le Bundesrat doit « être associé à la formation de la volonté de la Fédération dans la mesure où son concours serait requis au plan interne pour une mesure analogue ou que les Länder seraient compétents au plan interne ».
Les commissions spécialisées et la commission des affaires européennes, qui assurent alors une fonction de coordination et de contrôle au fond, vont élaborer un avis qu'elles soumettent à l'assemblée plénière du Bundesrat en vue de son adoption. En cas d'urgence, la chambre européenne 162 ( * ) , qualifiée de « mini-Bundesrat », est habilitée à décider à la place de l'assemblée plénière.
Dans la mesure où les intérêts des Länder sont touchés dans un domaine de compétence exclusive de la Fédération ou lorsque la Fédération a le droit de légiférer, le gouvernement fédéral est tenu de « prendre en considération » l'avis du Bundesrat dans la position qu'il adoptera à Bruxelles.
Lorsque des pouvoirs de législation des Länder, l'organisation de leur administration ou leur procédure administrative sont concernés de manière prépondérante par un projet communautaire, l'opinion du Bundesrat doit être « prise en considération de manière déterminante » par le gouvernement lorsqu'il fixe sa position.
En cas de divergences avec le Bundesrat, les deux autorités doivent tenter de trouver un accord. A défaut, le Bundesrat peut confirmer sa position par un vote à la majorité des deux tiers (ce droit de décision est toutefois limité par la nécessité d'une approbation du gouvernement fédéral dans les cas qui pourraient entraîner une augmentation des dépenses ou une diminution des recettes de la Fédération). Dans cette hypothèse, le gouvernement fédéral doit s'en faire le représentant dans les négociations communautaires.
Enfin, lorsque des pouvoirs exclusifs de législation des Länder sont concernés de manière prépondérante, l'exercice des droits dont jouit la République fédérale d'Allemagne en tant qu'Etat membre de l'Union européenne doit être transféré par la Fédération à un représentant des Länder désigné par le Bundesrat .
En outre, les Länder disposent de divers outils de représentation destinés à influencer les décisions communautaires (Observateur permanent, antennes à Bruxelles...).
M. Reinhart, rapporteur de la directive « services » au Bundesrat, a ainsi souligné que l'importance du travail en amont des commissions des affaires européennes du Bundestag et du Bundesrat sur ce texte leur avait permis d'obtenir des amendements au texte final.
Enfin, comme les autres modifications de la Loi fondamentale, les transferts de souveraineté vers l'Union européenne nécessitent une loi qui doit être approuvée par les deux tiers des membres du Bundestag (et les deux tiers des voix du Bundesrat) 163 ( * ) .
* 161 Depuis novembre 2005, le Bundestag a ouvert sa propre « antenne » à Bruxelles.
* 162 Composée d'un membre par Land.
* 163 Article 79 de la Loi Fondamentale.