Les autorités administratives indépendantes : évaluation d'un objet juridique non identifié (Tome 2 : Annexes)

Rapports d'office parlementaire

Rapport n° 404 (2005-2006), tome II, déposé le

GRÈCE

par M. Théodore FORTSAKIS
professeur à l'Université nationale et capodistrienne d'Athènes
(Faculté de Droit) avec la collaboration de Mme Th. SOUMA,
avocate, Université d'Athènes

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L'institution des autorités indépendantes est un phénomène relativement récent dans l'ordre juridique hellénique. Une première tentative d'introduction en a été la Commission de la concurrence instaurée par la loi n o 703/1777 433 ( * ) , suivie en 1989 par la constitution du Conseil national de la radiotélévision. Un passage en revue de la mise en oeuvre en Grèce de cette institution répandue depuis des décennies déjà dans l'ordre juridique français et américain permet d'en faire une première esquisse. C'est ainsi que peuvent être qualifiés d'autorités indépendantes des organes collectifs (en règle générale) appartenant à la personne morale de l'État, composés de membres désignés par les partis politiques ou par des organismes privés ou publics ou par le gouvernement (et, dans certains cas, approuvés par le Parlement) et dotés de compétences consultatives, voire même décisionnelles, soit pour la réglementation de l'exercice d'activités d'une importance particulière par des particuliers ou des personnes morales publiques, soit pour le fonctionnement de l'administration publique. La législation prévoit que leurs membres jouissent d'une indépendance personnelle et fonctionnelle et que leurs actes ne sont pas soumis au contrôle hiérarchique 434 ( * ) . Les autorités indépendantes se voient confier d'ordinaire la surveillance étatique sur des secteurs sensibles de la vie sociale, économique et politique (par exemple, marché de l'énergie, télécommunications, médias), aux fins de réglementation sociale et de protection des libertés individuelles et des droits sociaux. Pour accomplir leur mission, les autorités indépendantes ont été munies de garanties d'indépendance face au pouvoir exécutif principalement et du pouvoir d'exercer une fonction normative, de juger certains litiges et d'infliger des sanctions. De plus, elles se distinguent par l'expérience, la spécialisation, l'autorité et le savoir technocratique des personnes qui les composent dans les matières de leur compétence.

La tendance à instaurer des autorités indépendantes 435 ( * ) en Grèce s'est renforcée dans les années 1990 en dépit de la nouveauté de l'institution et des résistances qu'elle soulevait au sein de la communauté scientifique et de la direction politique, en considération tant de sa conformité avec les bases organiques du régime hellénique politique grec - et notamment le principe de la séparation des pouvoirs - que de son efficacité dans la pratique 436 ( * ) . Cette même tendance a été scellée en partie par la révision de la Constitution grecque de 1975/1986, qui a été opérée en 2001 437 ( * ) et a conduit à la consécration constitutionnelle de cinq autorités indépendantes, citées de manière limitative 438 ( * ) , et à l'introduction d'une disposition plus générale décrivant leur statut. Plus précisément, la révision constitutionnelle de 2001 a abouti à la consécration constitutionnelle de quatre autorités indépendantes qui avaient déjà été créées par une loi, à savoir l'Autorité pour la protection des données à caractère personnel (art. 9A), le Conseil national de la radiotélévision (art. 15), l'Avocat du citoyen (art. 103, par. 9) et le Haut Conseil de sélection du personnel (art. 103, par. 7) ; et parallèlement, la Constitution a prévu la création d'une nouvelle autorité destinée à garantir le secret des lettres et la libre correspondance et communication (art. 19).

Les évolutions survenues au niveau constitutionnel, décrites ci-dessus, ont mené à une dichotomie du statut des autorités indépendantes (y compris au niveau de la terminologie) : c'est ainsi que dans la suite du présent exposé, il sera question, d'une part, d'« autorités indépendantes consacrées constitutionnellement ou constitutionnelles » (on entend comme telles celles qui sont citées de manière limitative dans le texte de la Constitution), et d'autre part, d'« autorités administratives indépendantes prévues par la législation » (autres formations qualifiées par leur loi fondatrice d'autorités indépendantes ou qui en présentent certains traits caractéristiques). Les lignes qui suivent donnent une description du statut général des autorités indépendantes des deux catégories et une évocation au cas par cas des différentes autorités indépendantes grecques.

Examinons tout d'abord le statut général des différentes autorités indépendantes (I), puis les réglementations particulières qui régissent chacune d'elles (II).

I - Le régime général

La communauté juridique grecque s'est penchée sérieusement sur le problème de la nature juridique des autorités indépendantes, en particulier du point de vue de l'insertion de cette institution dans l'une des trois fonctions traditionnelles : législative, exécutive ou judiciaire. Cela est dû à la diversité des compétences de ces autorités, qui sont, selon le cas, consultatives, normatives, de contrôle, de sanction et d'arbitrage 439 ( * ) . D'ailleurs, alors que dans la doctrine s'est imposée la terminologie d'« autorité administrative indépendante », l'article 101A de la Constitution et sa loi de mise en application (n o 3051/2002) parlent simplement d'«autorités indépendantes». Ainsi a-t-on pu dire que les autorités indépendantes n'appartiennent à aucune des fonctions traditionnelles mais constituent un « quatrième pouvoir » 440 ( * ) . En tout cas, la science juridique grecque estime en général qu'elles doivent être intégrées au pouvoir exécutif 441 ( * ) , en tant qu'organes administratifs appartenant à la personne morale de l'État 442 ( * ) et soumis au contrôle parlementaire et judiciaire.

Par conséquent, l'État est responsable, le cas échéant, de leurs actes ou omissions illégaux, conformément à l'article 105 de la Loi d'Introduction du Code civil. Soulignons que l'adoption par les autorités indépendantes de règles de droit (actes réglementaires) est permise en vertu d'une habilitation législative spéciale et définie, et uniquement pour la réglementation de questions plus particulières ou de questions ayant un intérêt local ou un caractère technique ou détaillé, conformément à la disposition de l'article 43, paragraphe 2, alinéa b, de la Constitution 443 ( * ) .

Donc, les autorités indépendantes, selon ce qui est en vigueur d'une manière générale pour les organes administratifs, n'ont pas le pouvoir de poser des règles de droit autonomes, et il n'est pas question d'empiètement inconstitutionnel sur les pouvoirs du législateur.

1. Les « autorités indépendantes » constitutionnelles et les « autorités administratives indépendantes » prévues par la législation commune

Le législateur révisionnel de 2001, par le nouvel article 101A de la Constitution, a procédé à une consécration et réglementation constitutionnelles expresses, dans les grandes lignes, de l'institution des autorités indépendantes. Cependant, il s'ensuit du libellé de l'article 101A une dichotomie du statut des autorités indépendantes : les garanties accrues de constitution et de fonctionnement qui sont prévues par la Constitution et sa loi de mise en application (n o 3051/2002) sont valables uniquement pour les cinq autorités expressément citées dans la Constitution.

La création d'autres autorités (administratives) indépendantes n'est pas interdite 444 ( * ) mais relève de l'appréciation du législateur ordinaire, qui réglemente aussi les détails de la constitution et du fonctionnement de chaque autorité sans être soumis ni aux restrictions constitutionnelles de l'article 101A ni à celles de sa loi de mise en application (n o 3051/2002) 445 ( * ) .

En tout cas, comme cela transparaîtra de tout ce qui sera exposé dans les lignes qui suivent, le statut juridique de ces deux catégories d'autorités indépendantes (constitutionnelles et simplement administratives, créées par une loi) présente de telles différences (quant au mode d'élection de leurs membres, à l'étendue de leur indépendance fonctionnelle et personnelle, à un contrôle parlementaire original, à la possibilité de procès internes), que leur différenciation sur le plan terminologique reste encore souhaitable à l'avenir 446 ( * ) .

La consécration constitutionnelle des cinq autorités indépendantes fait qu'il est impossible de les supprimer par la voie législative ou de les dépouiller de leurs principales compétences (en les ramenant à des organes administratifs soumis à un contrôle hiérarchique par le gouvernement) d'une manière qui mette en jeu leur mission constitutionnelle. La même chose vaut pour les garanties de l'article 101A, de force générale, de la Constitution.

Pour ce qui concerne en particulier les deux autorités indépendantes constitutionnelles qui sont citées par le nom que leur avait déjà donné la loi qui les avait créées avant leur consécration constitutionnelle, à savoir l'Avocat du citoyen et le Conseil national de la radiotélévision, on peut même soutenir qu'il n'est pas permis de changer leur nom 447 ( * ) . Assurément, il ressort du libellé des dispositions constitutionnelles (réserve législative expresse) un large pouvoir du législateur de réglementer les questions relatives à la constitution, au fonctionnement et aux compétences exactes des autorités indépendantes constitutionnelles.

Quoi qu'il en soit, l'accomplissement de leur mission par ces autorités dépend en grande part de leur encadrement en personnel scientifique et administratif et de la garantie de l'infrastructure et des ressources nécessaires pour que les garanties constitutionnelles ne restent pas lettre morte.

2. Les autorités indépendantes (constitutionnelles et législatives) et les organes du pouvoir législatif, exécutif et judiciaire

La relation des autorités indépendantes avec la fonction exécutive et plus spécialement l'impossibilité que soit exercé un contrôle gouvernemental sur leurs actes soulèvent une problématique, dans la mesure où cela constitue une dérogation au principe de la responsabilité politique et de la légitimé démocratique du pouvoir exécutif. En effet, l'article 85 de la Constitution consacre, à travers la responsabilité politique du gouvernement et de ses membres, le contrôle juridique et politique de l'ensemble des activités du pouvoir exécutif, de sorte que l'on constate qu'ils répondent de manière continuelle au suffrage qui leur a été donné par le corps électoral. Dans le même temps, il relie ceux qui gèrent le pouvoir politique à l'institution représentative par excellence, le Parlement, et leur confère ainsi une légitimité démocratique. La constitution d'autorités indépendantes a été considérée comme une rupture potentielle du mécanisme d'équilibre consacré par le législateur constitutionnel avec le principe de la séparation des pouvoirs (art. 26 Const.) 448 ( * ) . Évidemment, la question touche directement aux relations avec le pouvoir législatif, sur lesquelles nous reviendrons. En tout cas, la consécration de l'exercice du contrôle parlementaire sur les autorités indépendantes a été considérée comme le contrepoids institutionnel à la possibilité de créer des autorités publiques non contrôlées. Les paramètres plus particuliers des relations des autorités indépendantes constitutionnelles avec le pouvoir exécutif (notamment pour ce qui concerne la nature et l'étendue de la surveillance exercée sur elles) seront examinés plus bas, dans le paragraphe sur l'indépendance fonctionnelle de leurs membres.

Pour ce qui est de la relation des autorités indépendantes constitutionnelles avec le pouvoir législatif, l'article 101A, paragraphe 3, de la Constitution parle d'exercice sur celles-ci d'un contrôle parlementaire par le Parlement, conformément aux dispositions de son Règlement. L'article 43A du Règlement (2001) confie l'exercice d'un contrôle parlementaire sur les autorités indépendantes constitutionnelles à la Commission des institutions et de la transparence. L'article 138A du même Règlement prévoit la soumission, par chaque autorité indépendante constitutionnelle, d'un rapport annuel d'activités au président de la Chambre des députés 449 ( * ) . Ce rapport est transmis à la Commission compétente de la Chambre (constituée exclusivement de membres de celle-ci, c'est-à-dire de députés), qui mène des débats sur l'oeuvre accomplie par l'autorité indépendante constitutionnelle et soumet ses conclusions au président de la Chambre des députés. Les conclusions, qui comprennent aussi l'avis de la minorité, sont envoyées au ministre compétent et à l'autorité contrôlée. Le contrôle parlementaire englobe aussi la possibilité d'inviter les présidents ou des membres des autorités indépendantes à une audition par les commissions de la Chambre des députés, à l'initiative soit de la commission concernée soit de la Conférence des présidents de la Chambre.

Ces réglementations instaurent une relation durable de communication et de collaboration entre la Chambre des députés et les autorités indépendantes constitutionnelles. Ce modèle permet, dans le cas extrême de l'exercice d'une critique appuyée et d'un désaveu de l'activité d'une autorité indépendante constitutionnelle par la Chambre des députés, que ses membres soient incités à démissionner pour des raisons de dignité, si leur autorité est contestée. Mais il n'a pas été instauré de procédure de proposition de motion de censure contre les membres des autorités indépendantes constitutionnelles, si bien que, le cas échéant, leur démission n'est pas imposée juridiquement mais revêt un caractère symbolique 450 ( * ) . La consécration d'un contrôle parlementaire des autorités indépendantes constitutionnelles est considérée comme faisant de celles-ci le « prolongement » 451 ( * ) de la Chambre lors du contrôle de l'activité administrative. Mais on a pu soutenir que de cette façon, l'institution était faussée et qu'apparaissait le risque de voir supprimer ou en tout cas limiter le rôle fonctionnel que, par définition, elles sont appelées à jouer 452 ( * ) .

Par ailleurs, il est signalé que le contrôle exercé selon la Constitution par la Chambre des députés sur les autorités indépendantes constitutionnelles a une qualité institutionnelle et politique qui le différencie du contrôle parlementaire. Ce contrôle est exercé par l'intermédiaire du ministre compétent, qui exerce le contrôle hiérarchique (préventif et répressif) sur les services centraux et périphériques qui relèvent de son ministère, et il est le supérieur direct ou ultime, hiérarchique et disciplinaire, des agents de l'État qui y sont employés. De plus, chaque ministre exerce la surveillance administrative sur les personnes morales publiques qui relèvent de son ministère. Ces compétences du ministre font qu'il est politiquement responsable de l'activité des services et des organismes en question et permettent de lui adresser ainsi qu'au gouvernement globalement une motion de censure pour leurs actes ou omissions. Dans le cas des autorités indépendantes, l'impossibilité pour le ministre compétent d'exercer un contrôle administratif sur leurs actes fait qu'il est politiquement irresponsable de leurs activités. Il faudra toutefois admettre que le ministre qui exerce la « surveillance » prévue par différentes lois sur une autorité indépendante (« surveillance » dont le contenu ne coïncide pas avec la surveillance administrative, voir en détail plus bas) porte une responsabilité politique dans le cas où il n'exécute pas les obligations qui lui incombent, dans le cadre de cette « surveillance », par rapport au fonctionnement normal des autorités indépendantes pour lesquelles cette « surveillance » est prévue (par exemple, omission de leur assurer des moyens de fonctionnement).

La relation des autorités indépendantes non constitutionnellement garanties avec la Chambre des députés n'est pas régie par les réglementations précitées 453 ( * ) mais par les dispositions contenues dans la loi fondatrice de chacune d'elles. Dans un certain nombre de cas, les lois qui réglementent le fonctionnement des diverses autorités indépendantes consacrent un contrôle quasi parlementaire, similaire à celui qui est exercé sur les autorités indépendantes constitutionnelles, notamment sous forme de soumission de conclusions par la Chambre des députés sur une base annuelle 454 ( * ) . En tout cas, le Règlement de la Chambre (art. 38) accorde aux commissions de celle-ci la possibilité d'inviter à une audition les membres des autorités indépendantes régies par la loi, en tant que personnalités extraparlementaires.

Pour ce qui est de la relation des autorités indépendantes constitutionnellement garanties avec le pouvoir judiciaire, la loi n o 3051/2002 (art. 3, par. 8) prévoit que les décisions exécutoires des autorités indépendantes constitutionnelles sont susceptibles d'un recours en annulation devant le Conseil d'État, ainsi que des recours administratifs prévus dans la Constitution et la législation 455 ( * ) . Les recours contentieux contre les décisions des autorités indépendantes constitutionnelles peuvent être aussi exercés par le ministre compétent selon le cas (procès interne). Les autorités indépendantes constitutionnelles ont la capacité d'ester en justice de manière autonome dans les procès de toute sorte qui ont pour objet leurs actes ou omissions, représentées par leur président.

Pour ce qui est des autorités administratives indépendantes non garanties par la Constitution, leur qualité d'organes administratifs fait aller de soi la possibilité d'attaquer leurs actes exécutoires, individuels ou réglementaires, devant les tribunaux administratifs compétents. L'opinion contraire porterait atteinte, d'ailleurs, au droit à la protection juridictionnelle, garanti par la Constitution (art. 20, par. 2), mais aussi au droit individuel constitutionnel plus particulier d'exercer un recours (judiciaire) en annulation contre un acte administratif illégal (art. 95, par. 1A, Const.).

Le contrôle judiciaire des actes de toutes les autorités indépendantes est considéré comme une soupape de sécurité pour l'insertion normale de l'institution dans l'ordre juridique hellénique et pour la protection des droits des administrés, vu l'absence de contrôle politique par le pouvoir exécutif. Cependant, le contrôle judiciaire est, par la force des choses, limité, et son extension aux questions d'opportunité (policy) risquerait de faire dégénérer ce contrôle en activisme judiciaire et de le faire empiéter sur le domaine de la fonction exécutive, vu l'objet souvent technocratique et extrêmement spécialisé de la compétence des autorités indépendantes, qui présuppose la formulation de jugements techniques complexes 456 ( * ) .

3. La constitution des autorités indépendantes constitutionnelles

Selon l'article 101A, paragraphe 2, de la Constitution, les personnes employées dans les autorités indépendantes constitutionnelles doivent avoir les qualifications correspondantes, qui sont définies par les lois plus spéciales concernant chaque autorité indépendante. La loi n o 3051/2002, qui régit les cinq autorités indépendantes qui jouissent d'une consécration constitutionnelle, définit comme membres de chaque autorité son président ou l'organe unipersonnel suprême qui l'administre, le vice-président et les autres membres ainsi que leurs suppléants, conformément aux dispositions qui régissent chaque autorité (art. 1, par. 2). L'article 3 de la même loi impose que soient choisies comme membres des autorités indépendantes constitutionnelles des personnes d'une autorité reconnue et d'une formation scientifique ou d'une expérience professionnelle attestées dans les secteurs en rapport avec la mission et les compétences des autorités.

Les différentes lois sur la constitution des autorités indépendantes réglementées par la Constitution mais aussi par la législation consacrent l'incompatibilité de la qualité de membre avec les qualités de député, de membre du gouvernement, de cadre supérieur d'un ministère, de fonctionnaire public, de dirigeant d'un parti, mais aussi de membre de l'administration ou d'employé de sociétés ou d'organismes dont l'activité est soumise à contrôle par l'autorité concernée 457 ( * ) . La consécration de qualités incompatibles avec la qualité de membre d'une autorité indépendante vise à ce que les autorités soient composées de personnes caractérisées par un esprit indépendant et non embarrassées d'attentes intéressées (un profit économique ou partisan, notamment). On recherche de cette manière non seulement à assurer le fonctionnement normal des autorités, mais aussi à « légitimer » les autorités indépendantes en consolidant la confiance des citoyens en leur crédibilité. Le choix des membres qui composent les autorités indépendantes constitutionnelles a été confié à un organe collectif de la Chambre des députés, la Conférence des présidents de la Chambre (art. 101A, par. 2, al. c et d, de la Constitution ; art. 3, par. 2, de la loi n o 3051/2002 ; art. 13 et 14 du Règlement de la Chambre des députés) 458 ( * ) . La Conférence des présidents est composée du président en exercice de la Chambre, des anciens présidents, des vice-présidents, des présidents des commissions de la Chambre, des présidents des groupes parlementaires et d'un représentant des députés non inscrits. Le Règlement garantit donc la composition supra-partisane de la Conférence des présidents, puisque y participent des membres de tous les partis représentés à la Chambre des députés, en nombre proportionnel à la force parlementaire de chacun. Le président de la Chambre des députés (qui, dans la pratique, provient, de même que les membres du gouvernement, du parti qui a la majorité parlementaire) présente les candidats membres des autorités indépendantes constitutionnelles. Le choix final a lieu par décision de la Conférence des présidents, prise à l'unanimité ou du moins à la majorité qualifiée des 4/5 e de ses membres. Suit la nomination des membres de chaque autorité, par une décision du ministre compétent selon le cas, dans un délai de 15 jours à partir de la notification à ce dernier de la décision de la Conférence des présidents de la Chambre des députés. Le ministre ne peut s'écarter de la décision de la Conférence des présidents et nommer d'autres personnes ayant sa préférence.

L'ensemble de la réglementation du Règlement de la Chambre des députés concernant le choix des membres des autorités indépendantes vise à ce que celles-ci soient constituées, dans le cadre de procédures publiques et transparentes, de technocrates spécialistes, de personnalités communément reconnues et disposant d'une autorité scientifique et sociale reconnue. La neutralité partisane des membres des autorités indépendantes est recherchée à titre de mesure susceptible de renforcer la confiance des citoyens grecs dans cette nouvelle institution et de réduire les phénomènes de corruption et de partialité partisane dans des secteurs névralgiques de l'administration publique. Par ailleurs, le choix des membres des autorités administratives indépendantes par la Conférence des présidents de la Chambre des députés confère aux organes concernés de l'Administration une légitimité démocratique indirecte. Cependant, on peut douter que ce but ait été complètement atteint, vu l'influence accrue du parti gouvernemental, qui a la majorité parlementaire, sur l'issue de la procédure de sélection.

4. Les garanties d'indépendance des membres des autorités indépendantes (constitutionnelles et législatives)

L'article 101A de la Constitution dispose que les membres des cinq autorités indépendantes garanties par elles sont nommées pour un mandat déterminé et sont régis par une indépendance personnelle et fonctionnelle. La loi de mise en application n o 3051/2002 réglemente de manière plus détaillée la situation juridique des membres et du personnel de ces autorités indépendantes.

Les membres des autorités indépendantes sont des agents publics de haut grade et jouissent d'une indépendance personnelle. Conformément à l'article 3, paragraphe 2, de la loi, le mandat des membres ordinaires et suppléants est de quatre ans et est renouvelable d'une manière garantissant la continuité du fonctionnement des autorités indépendantes constitutionnelles. En cas de décès, de démission ou de déchéance d'un membre d'une autorité indépendante constitutionnelle, un nouveau membre est nommé pour le reste du mandat. Le mandat des membres des autorités indépendantes constitutionnelles est prolongé de plein droit jusqu'à la nomination de nouveaux membres. Pour garantir le renouvellement de la composition des autorités indépendantes constitutionnelles, il est prévu que leurs membres ne peuvent être choisis pour plus de deux mandats, successifs ou non. La nomination des membres d'une autorité indépendante constitutionnelle pour un mandat déterminé (bref) et l'impossibilité de renouvellement multiple garantissent l'indépendance de ses membres face à la fonction législative et exécutive.

La perte de la qualité de membre avant l'expiration du mandat survient en cas de démission ou de déchéance. Les membres des autorités indépendantes constitutionnelles sont déchus de leur fonction uniquement en cas de décision judiciaire de condamnation rendue en dernier ressort pour des délits pénaux graves, qui sont énumérés de manière limitative dans la loi, et qui sont aussi un empêchement à la nomination 459 ( * ) . L'acceptation de la démission ainsi que la déchéance suite à une condamnation rendue en dernier ressort ont lieu par décision du ministre compétent selon le cas, dans un délai de 15 jours à partir de la notification à ce dernier de la décision de la Conférence des présidents de la Chambre. La responsabilité disciplinaire des membres des autorités indépendantes constitutionnelles est réglementée par leur Règlement de fonctionnement. De plus, pour garantir l'indépendance personnelle des membres des autorités indépendantes constitutionnelles, il est prévu que l'exercice d'activités professionnelles et autres fonctions est suspendu 460 ( * ) et leur rémunération est fixée par une décision du ministre des finances sur avis des autorités elles-mêmes, en dérogation à d'autres dispositions.

Conformément à la loi n o 3051/2002 (art. 2, par. 1), les autorités indépendantes jouissent d'une indépendance fonctionnelle et ne sont pas soumises à une surveillance (administrative) ni à un contrôle (hiérarchique) d'organes gouvernementaux ou autres autorités administratives. Les membres des autorités indépendantes constitutionnelles, dans l'exercice de leurs fonctions, sont liés uniquement par la Constitution et par les lois et obéissent à leur conscience, à l'instar des magistrats 461 ( * ) . L'indépendance fonctionnelle comprend :

a) l'obligation d'examiner la constitutionnalité des actes législatifs et de ne pas appliquer ceux dont ils jugent le contenu réglementaire contraire à la Constitution ;

b) l'exclusion d'un contrôle hiérarchique (préventif ou répressif, de légalité ou d'opportunité) par les organes gouvernementaux, et plus généralement l'exclusion de tout contrôle par des organes du pouvoir exécutif, relatif à l'essence de la tâche qui est comprise dans leur compétence 462 ( * ) .

D'une manière générale, il n'y a pas d'obligation des autorités indépendantes d'exercer leurs compétences sur la base des orientations de la politique gouvernementale.

Pour ce qui est des autorités (administratives) non garanties par la Constitution, leurs lois fondatrices accordent à leurs membres une indépendance fonctionnelle, qui a un contenu correspondant à ce qui est exposé plus haut. Soulignons toutefois que la création d'une autorité administrative « indépendante » par une loi qui prévoit l'exercice d'un contrôle hiérarchique par des organes gouvernementaux supprime cette indépendance.

Certaines dispositions des lois fondatrices de certaines autorités (administratives) indépendantes (non constitutionnelles) consacrent en faveur de leurs membres un régime de franchises, comme l'exclusion sous conditions de la responsabilité civile et pénale et la protection contre toute poursuite ou enquête pour un avis qu'ils ont formulé ou des actes qu'ils ont accomplis dans l'exercice de leurs fonctions 463 ( * ) .

Signalons que dans les lois fondatrices des diverses autorités indépendantes, garanties par la Constitution ou non, est prévue la soumission des autorités à la « surveillance » d'un ministère, et cela en dépit de la disposition susvisée de la loi n o 3051/2002 sur la non-soumission des autorités indépendantes à une surveillance et malgré le fait que, plus généralement, la soumission d'une autorité indépendante à une surveillance ne semble pas en principe être compatible avec leur indépendance. Par ailleurs, l'emploi du terme « surveillance » est impropre, car, au sens strict, une surveillance est exercée par l'État, une collectivité locale ou une personne morale de droit public sur une autre personne morale, alors que les autorités indépendantes n'ont pas toujours la personnalité juridique. Pour toutes ces raisons, il convient d'admettre que le contenu de la « surveillance » prévue par les lois pour différentes autorités indépendantes ne coïncide pas avec celui de la surveillance administrative 464 ( * ) mais se limite en fait à permettre l'insertion plus normale de l'autorité dans le cadre institutionnel existant et à faciliter le contrôle parlementaire 465 ( * ) . En tout cas, la prévision d'un procès interne, à savoir la possibilité, pour l'autorité de surveillance, d'attaquer devant les tribunaux compétents les actes illégaux, selon elle, des autorités indépendantes, équivaut à la consécration d'une responsabilité politique (indirecte) du ministre, qui consiste dans le non-exercice correct de cette possibilité 466 ( * ) .

5. Autonomie administrative des autorités indépendantes (constitutionnelles et législatives)

L'article 101A de la Constitution se réfère partiellement à l'autonomie administrative des autorités indépendantes constitutionnelles : selon cet article, « la loi fixe les modalités du choix et du statut du personnel scientifique et autre personnel de service organisé pour soutenir le fonctionnement de chaque autorité indépendante. Les personnes qui composent les autorités indépendantes doivent avoir les qualifications correspondantes, ainsi qu'il est prévu par la loi ». Les lois fondatrices de toutes les autorités indépendantes constitutionnelles mais aussi de certaines autorités administratives créées par une loi ordinaire leur attribuent une autonomie administrative, si bien que chaque autorité indépendante a son propre personnel, distinct du personnel du ministère concerné, ainsi que des organes (unipersonnels ou collectifs) investis de compétences relatives à leur activité. Ainsi les autorités indépendantes disposent-elles d'une autonomie de gestion administrative interne, sont dirigées principalement par leur président, ont le pouvoir de recruter et de contrôler sur le plan du service les agents qui composent leur organisation administrative interne 467 ( * ) , et la possibilité leur est reconnue d'exiger le concours administratif des organes publics compétents selon le cas, en vue de l'accomplissement de leur mission. Et selon l'article 2, paragraphe 7, de la loi n o 3051/2002 (qui toutefois concerne uniquement les autorités indépendantes garanties par la Constitution), les questions de fonctionnement interne de chaque autorité indépendante sont réglées par un Règlement interne qui est publié par l'autorité elle-même et paraît au Journal Officiel 468 ( * ) .

6. L'indépendance financière des autorités indépendantes (constitutionnelles et législatives)

La Constitution ne mentionne pas la question de l'autonomie financière des autorités indépendantes qu'elle consacre expressément, bien que celle-ci soit considérée comme fondamentale pour l'exercice efficace de leurs compétences et la réussite de leurs objectifs. Une réglementation législative consacre une large indépendance financière, totalement séparée du ministre compétent par matière et partiellement reliée au ministre des finances pour des motifs de légalité des finances publiques 469 ( * ) . Plus particulièrement, selon la loi n o 3051/2002 (art. 2, par. 2 et 3), les crédits de fonctionnement des autorités indépendantes constitutionnelles sont inscrits sous un nom propre au budget des ministères concernés. Le budget est présenté au ministre de l'économie et des finances par le président de l'autorité indépendante concernée, qui est aussi l'ordonnateur de ses dépenses. Un règlement spécial qui est rédigé pour chaque autorité indépendante constitutionnelle et est approuvé par le ministre de l'économie et des finances réglemente les questions de sa gestion financière.

Pour ce qui concerne les autorités non garanties par la Constitution, leurs lois fondatrices et la législation relative à leur fonctionnement contiennent des réglementations sur les ressources qui reviennent à l'autorité et sur le contrôle des états financiers et des comptes par des comptables assermentés ou par la Cour des comptes. En tout cas, la disposition législative concernant l'affectation directe au budget de l'État de sommes qui sont perçues par certaines autorités administratives indépendantes lors de l'exercice de leurs compétences concernant la délivrance de permis ou l'infliction d'amendes est critiquable, étant donné que ces sommes s'élèvent souvent à des millions d'euro et pourraient être exploitées pour les besoins de l'autorité elle-même 470 ( * ) .

II - Les autorités indépendantes constitutionnelles existantes et les autorités administratives indépendantes législatives existantes

1. Les autorités indépendantes garanties par la Constitution

A. L'Autorité de protection des données à caractère personnel

La constitution et le fonctionnement de l'Autorité de protection des données à caractère personnel sont prévus par l'article 9A de la Constitution, sans toutefois que cette autorité soit expressément nommée. Sa mission constitutionnelle est de garantir la protection des données personnelles de tout individu contre la collecte, le traitement et l'usage, en particulier par des moyens électroniques. La création de l'Autorité a précédé sa consécration constitutionnelle (au moment de la révision de 2001), puisqu'elle avait déjà été créée par la loi n o 2412/1997 471 ( * ) , au vu de l'exigence du droit communautaire de l'article 28 de la directive 95/46/CE « relative à la protection des personnes physiques a l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données » (L 281/23.11.1995). Les compétences de l'Autorité englobent principalement la publication de directives, d'avis et d'actes réglementaires 472 ( * ) sur la protection efficace des données personnelles, la formulation de recommandations ou d'indications à des responsables de traitement de données personnelles, la délivrance de permis de traitement, la réalisation de contrôles administratifs dans des archives (d'office ou suite à une plainte) et l'infliction de sanctions administratives (art. 19 et 21 de la loi n o 2412/1997). Sont nommés membres de l'Autorité des magistrats, des professeurs d'université et des personnalités jouissant d'une autorité et d'une expérience reconnues en la matière. Ses membres jouissent, dans l'exercice de leurs fonctions, d'une indépendance personnelle et fonctionnelle (art. 15 de la même loi). L'Autorité relève du ministre de la justice, n'est soumise à aucune sorte de contrôle administratif et a son propre secrétariat. Les crédits exigés pour son fonctionnement sont inscrits sous un nom propre, qui est incorporé au budget annuel du ministère de la justice, et l'ordonnateur de ses dépenses est le président de l'Autorité ou son suppléant.

B. Le Conseil national de la radiotélévision

Le Conseil national de la radiotélévision a été constitué par la loi n o 1866/1989 à titre d'autorité indépendante et a été consacré constitutionnellement par l'article 15, paragraphe 2, alinéa b, de la Constitution (au moment de la révision de 2001), où il est d'ailleurs cité sous son appellation législative 473 ( * ) , 474 ( * ) . Il a pour mission d'exercer un contrôle étatique direct (qui prend aussi la forme du régime de l'autorisation préalable) et d'infliger des sanctions administratives à la radiophonie et à la télévision dans le but d'assurer l'objectivité de l'information et la qualité des programmes. Ces compétences sont des compétences consultatives et de décision et consistent principalement en avis pour la délivrance, le renouvellement et le retrait de permis de prestation de services radiophoniques et télévisés, la formulation de directives, d'indications, de recommandations et d'avis sur des organismes publics et privés, la prise de mesures visant à assurer la polyphonie, la transparence et la libre concurrence dans les médias, la publication de codes de déontologie et l'infliction de sanctions administratives (art. 4 de la loi n o 2863/2000). Sont nommées membres de ce Conseil des personnalités qui se distinguent par leur formation scientifique, leur expérience professionnelle et d'une manière générale leur contribution à la vie publique, sans qu'il soit exigé qu'ils aient une qualité concrète (par exemple, magistrat ou professeur d'université). Ils disposent d'une indépendance personnelle et fonctionnelle dans l'exercice de leurs fonctions et ne sont pas soumis à un contrôle administratif. Ils ont un devoir de confidentialité. L'autorité a son propre budget, dans l'exécution duquel elle dispose d'une totale autonomie 475 ( * ) .

C. L'Autorité de garantie du secret des communications

L'Autorité de garantie du secret des communications, dont la constitution a été prévue par l'article 19, paragraphe 2, de la Constitution (révision de 2001), est chargée de garantir le secret constitutionnellement garanti des lettres et la libre correspondance des communications par tout autre moyen 476 ( * ) . Parmi ses principales compétences figurent la réalisation de contrôles au Service national des renseignements et auprès d'autres organismes publics ou privés et des entreprises qui s'occupent de services postaux, de télécommunications, et en général de services relatifs à la communication, mais aussi la collecte d'informations et l'invitation à une audition de certaines personnes, la saisie des moyens de violation du secret et la destruction d'informations ou éléments acquis de manière illégale, la formulation d'avis et de recommandations et l'émission d'actes réglementaires. Sont nommés membres de cette Autorité des personnes jouissant d'une large reconnaissance sociale, qui se distinguent par leur formation scientifique et leurs capacités professionnelles dans le secteur juridique et le secteur technique des communications (art. 2, par. 3, de la loi n o 3115/2003). Les membres de l'Autorité jouissent d'une indépendance personnelle et fonctionnelle complète, agissent collectivement dans l'exercice de leurs fonctions et sont soumis à l'obligation de confidentialité. L'Autorité este en justice de manière autonome dans les procès de toute sorte concernant ses actes ou omissions. Les crédits nécessaires à son fonctionnement sont inscrits sous un nom propre au budget du ministère de la justice, et l'ordonnateur de ses dépenses est son président.

D. Le Haut Conseil de sélection du personnel 477 ( * )

Le Haut Conseil de sélection du personnel, qui avait déjà été créé comme autorité indépendante par l'article 2 de la loi n o 2190/1994, a été consacré sur le plan constitutionnel par l'article 103, paragraphe 7, de la Constitution (révision de 2001). Il a pour mission de contrôler les procédures de recrutement des agents de l'État, des collectivités territoriales et du secteur public en général, dans le but d'investir les procédures de sélection de garanties accrues de mérite, d'objectivité et de transparence. Parmi ses compétences figurent notamment la proclamation de postes à pourvoir ou le recrutement de personnel de l'État, des collectivités territoriales et autres personnes morales de droit public ou privé, la responsabilité de la constitution des commissions concernées et le déroulement des procédures de concours ou de sélection 478 ( * ) . Par ailleurs, cette autorité a des compétences consultatives sur la constitutionnalité des recrutements du personnel en relation juridique de droit privé et notifie les infractions commises au Premier ministre et à la Chambre des députés. Ses membres sont des agents publics de haut rang, affectés uniquement à ce poste, et ils sont régis par une indépendance personnelle et fonctionnelle 479 ( * ) . Cette autorité relève du ministre de la présidence du gouvernement, n'est pas soumise à un contrôle par des organes gouvernementaux ou par une autre autorité administrative, et ses actes ne sont pas soumis au contrôle hiérarchique (ni d'opportunité ni de légalité) 480 ( * ) .

E. L'Avocat du citoyen

L'article 103, paragraphe 9, de la Constitution (révision de 2001) a consacré l'institution de l'Avocat du citoyen comme autorité indépendante, sans toutefois mentionner ses compétences. L'Avocat du citoyen avait déjà été constitué sur le modèle de l'Ombudsman suédois par la loi n o 2477/1997 ; l'institution analogue du « médiateur de l'Administration », qui avait été introduite par la loi n o 2266/1994, n'avait pas fonctionné dans la pratique. Il a pour mission de s'entremettre entre les citoyens et les services publics, les collectivités locales, les personnes morales de droit public et les personnes morales de droit privé, afin d'assurer la protection des droits du citoyen, de lutter contre la mauvaise administration et d'assurer le respect de la légalité. Par ailleurs, il a pour mission de défendre et promouvoir les droits de l'enfant (art. 1, par. 1, de la loi n o 3094/2003) 481 ( * ) . Il mène des enquêtes suite à une plainte ou même d'office, sur des actes administratifs individuels, des omissions ou des opérations matérielles d'organes des services publics qui violent des droits ou portent atteinte à des intérêts légitimes de personnes physiques ou morales. En tout cas, toute une série de secteurs de l'activité étatique 482 ( * ) est exclue de la compétence de l'Avocat du citoyen, ainsi que les affaires pendantes devant un tribunal ou une autre instance judiciaire. L'originalité de l'institution est que, à l'opposé des autorités indépendantes précitées, il s'agit d'un organe unipersonnel et non pas collectif. Cependant, l'Avocat du citoyen est assisté dans son travail par cinq avocats assistants, qui sont nommés sur proposition de l'Avocat du citoyen par le ministre de l'intérieur, de l'administration publique et de la déconcentration. Tant l'Avocat du citoyen que les avocats assistants jouissent des privilèges de l'irresponsabilité et de la non-poursuite pour les avis qu'ils ont formulés ou les actes qu'ils ont accomplis dans l'exercice de leurs fonctions. Le Conseil d'État a jugé que les actes de l'Avocat du citoyen ne sont pas des actes administratifs exécutoires, attaqués de manière recevable par un recours pour excès de pouvoir (arrêt 2274/2003). Il reste donc à savoir si l'Avocat du citoyen constitue, du point de vue du droit administratif, une « autorité ». Quoi qu'il en soit, l'Avocat du citoyen est responsable civilement selon les règles du droit public pour ses actes ou omissions illégaux.

2. Les autorités administratives indépendantes qui ont été créées par une loi

Comme dit plus haut, en dehors des cinq autorités indépendantes garanties par la Constitution, différentes autorités administratives indépendantes ont été constituées à l'initiative du législateur, et cette qualification tantôt leur est conférée par la loi, tantôt est déduite des réglementations particulières sur leur constitution et leurs compétences. En tout cas, l'intérêt du monde juridique pour les autorités indépendantes constitutionnelles a aussi conduit à approfondir la recherche pour dépister les caractéristiques de l'autorité administrative indépendante chez des personnes morales de droit public ou des organes de l'Administration qui, sinon, auraient été envisagés simplement comme des services publics autonomes / déconcentrés. On trouvera dans les lignes qui suivent, cités et décrits rapidement, les organes qui pu être qualifiés d'autorités administratives indépendantes.

A. Les autorités qui sont expressément qualifiées par leur loi fondatrice d'autorités administratives indépendantes

a) La Commission de la concurrence 483 ( * )

La loi n o 703/1977 (art. 8), comme modifiée par la loi n o 2226/1995 (art. 8) et récemment par la loi n o 3373/2005 484 ( * ) , a constitué la Commission de la concurrence à titre d'autorité indépendante (première loi), placée sous la surveillance du ministre du

commerce (actuellement du développement) 485 ( * ) , et l'a chargée de veiller au respect de la législation grecque sur le contrôle des monopoles et des oligopoles et à la protection de la libre concurrence. Dans le cadre de ses compétences prévues par l'article 8b de la loi n o 703/1977, la Commission de la concurrence peut juger valides par exception des ententes d'entreprises qui ont pour effet de limiter de manière importante ou d'altérer la concurrence ; elle peut interdire les concentrations d'entreprises, susceptibles de limiter de manière substantielle la concurrence, qui lui sont communiquées ; elle peut tenir les registres relatifs des ententes et des concentrations, prendre des mesures conservatoires, formuler des avis, des recommandations et des propositions et imposer des sanctions aux contrevenants. Notons que les compétences de la Commission grecque de la concurrence sont similaires à celles de la Commission des Communautés européennes en matière d'application de la législation communautaire de la concurrence 486 ( * ) . La Commission de la concurrence est surveillée par le ministre du développement, a une autonomie administrative et financière et est soumise au contrôle répressif de la Cour des comptes 487 ( * ) . Ses membres jouissent d'une indépendance personnelle et fonctionnelle et, dans l'exercice de leurs compétences, sont liés uniquement par la loi et leur conscience. Ses décisions sont attaquées par un recours devant la cour d'appel administrative d'Athènes.

La Commission de la concurrence a une personnalité juridique distincte et este en justice de manière autonome aux procès de toute sorte qui ont pour objet ses actes ou

omissions (art. 8, par. 16, de la loi) 488 ( * ) . La Commission de la concurrence soumet un rapport annuel d'activité au président de la Chambre des députés (art. 13c de la loi n o 703/1977) 489 ( * ) .

b) Le Conseil national de l'éducation 490 ( * )

La loi n o 2327/1995 a créé le Conseil national de l'éducation à titre d'autorité administrative indépendante placée sous la surveillance du ministre de l'éducation nationale et des cultes. Ses compétences sont des compétences consultatives en matière de politique de l'éducation de tous les degrés de l'enseignement, de formation des Grecs de l'étranger et des Grecs rapatriés, sur les questions concernant les groupes sociaux spéciaux, l'éducation spéciale, la formation continue, la formation professionnelle et la formation populaire, ainsi que sur toutes les matières relatives à l'éducation. Le Conseil est composé de représentants des ministères, des partis représentés à la Chambre, des organismes éducatifs et religieux et des organisations professionnelles, ainsi que de membres du personnel d'enseignement et de recherche des établissements d'enseignement supérieur. Son président est nommé par le ministre de l'éducation sur avis de la commission compétente de la Chambre, et les autres membres sont choisis par le même ministre parmi ceux qui sont proposés par les organismes concernés. On a à juste titre formulé des doutes quant à la justesse de la qualification par la loi du Conseil national de l'éducation comme autorité indépendante, étant donné qu'il ne dispose pas de l'autonomie administrative et financière et que ses membres, dont plusieurs sont choisis par des organes gouvernementaux, n'ont pas d'indépendance fonctionnelle et personnelle 491 ( * ) .

c) Le gouverneur de la Banque de Grèce 492 ( * )

Le gouverneur de la Banque de Grèce est un cas particulier d'autorité indépendante : son indépendance personnelle et fonctionnelle est garantie par le droit communautaire. La loi n o 2548/1997 (art. 5, par. 3) 493 ( * ) a prévu que, dès la création du Système européen des banques centrales, le gouverneur de la Banque de Grèce participerait, du fait de sa position, en tant que personnalité indépendante au Conseil général et au Conseil d'administration de la Banque centrale européenne, conformément à ses statuts. Les statuts de la Banque de Grèce, ratifiés par la loi, prévoient (art. 5A) que la Banque et les membres de ses organes, dans l'exercice de leurs compétences, ne sollicitent ni ne reçoivent de directives du gouvernement ou d'organismes. Le mandat du gouverneur est de six ans, il est nommé par décret présidentiel sur proposition du Conseil des Ministres et peut être écarté de son poste pour des raisons graves, par une décision de l'Assemblée générale des actionnaires. Pour ce qui est des relations de la Banque de Grèce avec la Chambre des députés, il est prévu la soumission d'un rapport annuel sur la politique monétaire et la possibilité pour la commission compétente de la Chambre d'inviter le gouverneur à une audition.

d) L'Autorité régulatrice de l'énergie 494 ( * )

L'Autorité régulatrice de l'énergie a été constituée comme autorité administrative indépendante par la loi n o 2773/1999 (art. 4) 495 ( * ) , conformément aux exigences de la directive 96/92/CE (en particulier les articles 6, 13, 20, par. 3). Dans le cadre de ses compétences, elle suit et contrôle le fonctionnement du marché de l'énergie, propose la prise des mesures nécessaires, donne des avis sur l'octroi des permis prévus par la loi pour les activités du marché de l'énergie électrique, suit le mode d'exercice des droits conférés par ces permis, collecte des éléments, impose des amendes aux contrevenants et informe la Commission de l'Union européenne de la libération des marchés de l'énergie électrique et du gaz naturel. L'Autorité régulatrice de l'énergie a une autonomie administrative et financière et est surveillée par le ministre du développement pour ce qui est du contrôle de la légalité de ses actes et du déclenchement d'un contrôle disciplinaire contre ses membres 496 ( * ) . Elle a la capacité d'ester de manière autonome dans les procès de toute sorte nés de son fonctionnement ou lors de l'exercice de ses compétences. Ses actes exécutoires sont susceptibles d'un recours en annulation à la cour administrative d'appel d'Athènes. Ses membres ont une indépendance personnelle et fonctionnelle et ne peuvent être révoqués pendant la durée de leur mandat.

e) La Commission nationale des télécommunications et des postes 497 ( * )

La Commission nationale des télécommunications et des postes, selon la loi n o 2867/2000 498 ( * ) , est l'autorité régulatrice nationale qui est chargée du contrôle et de la réglementation du secteur des télécommunications et de la surveillance du marché des télécommunications 499 ( * ) . La loi qualifie expressément la Commission nationale des télécommunications et des postes d'autorité administrative indépendante 500 ( * ) . La Commission nationale des télécommunications et des postes réglemente les questions qui concernent les permis généraux et spéciaux de prestations de services de télécommunications et les matières liées à Internet, délivre les permis de construction d'antennes, rédige le plan national de numérotage, concède des numéros et des « domain names », procède à l'accréditation des organismes qui accordent une certification de signature électronique et gère, surveille et contrôle le spectre des radiofréquences. Par ailleurs, elle publie les Codes de déontologie qui régissent l'exercice des activités de télécommunications, donne des avis sur la prise de mesures législatives dans le but d'assurer le développement continu et efficace du secteur des télécommunications et exerce des compétences d'arbitrage pour la solution des litiges entre les organismes de télécommunications et les organismes de services postaux, ou entre ceux-ci et l'État, les usagers et les particuliers. Lors de l'exercice de ces compétences, la Commission nationale des télécommunications et des postes peut procéder à l'émission d'actes réglementaires ou individuels, qui sont publiées au Journal Officiel (art. 3, par. 14, de la loi n o 2867/2000). L'Autorité jouit d'une autonomie administrative et financière. Le mandat de ses membres est de quatre ans, renouvelable une fois. Dans l'exercice de leurs fonctions, les membres jouissent d'une indépendance personnelle et fonctionnelle complète 501 ( * ) .

f) L'Autorité régulatrice des transports intérieurs maritimes 502 ( * )

L'Autorité régulatrice des transports intérieurs maritimes avait été constituée comme autorité indépendante par la loi n o 2932/2001 503 ( * ) . Cette loi lui avait confié toute une série de compétences (non réglementaires), relatives au fonctionnement du marché des transports intérieurs maritimes, y compris les questions de libre concurrence 504 ( * ) , 505 ( * ) . La loi n o 3260/2004 (art. 17, par. 6) a supprimé cette Autorité, et ses compétences relatives à la protection de la libre concurrence ont été dévolues à la Commission de la concurrence.

g) La Commission de surveillance et de contrôle des jeux de hasard

La loi n o 3229/2004 (art. 20) a constitué une Commission de surveillance et de contrôle des jeux de hasard 506 ( * ) , en tant qu'autorité administrative soumise à la surveillance du ministre de l'économie et des finances, dans le but d'assurer la surveillance des jeux de hasard et avec des compétences consultatives et des compétences de décision et de sanction. La loi prévoit une application par analogie, pour ce qui est des membres et du personnel de cette Autorité, des articles 2, 3 et 4 de la loi n o 3051/2002 sur l'indépendance personnelle et fonctionnelle, combinés à l'attribution à cette Autorité d'une autonomie administrative et financière. L'autonomie financière est aussi garantie dans la pratique par la disposition de l'article 19 de la loi sur les ressources de l'Autorité, qui proviennent, entre autres, du recouvrement des amendes qu'elle-même impose.

h) L'Avocat du consommateur

L'Avocat du consommateur a été constitué en tant qu'autorité indépendante par la loi n o 3297/2004, sur le modèle de l'Avocat du citoyen, avec pour mission d'agir comme organe extrajudiciaire de solution consensuelle des litiges de la consommation (litiges horizontaux entre particuliers). Plus particulièrement, il est compétent pour la solution extrajudiciaire des litiges entre fournisseurs et consommateurs ou unions de consommateurs, et pour la formulation de recommandations et d'indications aux fournisseurs. Il agit d'office ou suite à une pétition écrite, mais n'est pas saisi d'affaires qui sont pendantes devant les autorités judiciaires. Dans l'exercice de ses fonctions, l'Avocat du consommateur jouit d'une indépendance personnelle et fonctionnelle, et est assisté par deux avocats assistants. Sur ces postes sont nommés des personnalités de valeur reconnue, qui disposent d'une haute formation scientifique, d'une connaissance et d'une expérience des matières liées à la compétence et à la mission de l'autorité, et qui jouissent d'une large acceptation sociale. L'Avocat des consommateurs est choisi par le Conseil des Ministres sur proposition du ministre du développement et sur avis de la Commission des institutions et de la transparence de la Chambre des députés, et il est nommé par une décision du ministre du développement, tandis que les avocats assistants sont nommés par décision du ministre du développement sur proposition de l'Avocat du consommateur. Le mandat des uns et des autres est de cinq ans, non renouvelable.

B. Autres formations présentant des caractéristiques d'une autorité administrative indépendante mais privées de la qualification législative relative

a) La Commission nationale des droits de l'homme 507 ( * )

La Commission nationale des droits de l'homme a été constituée par la loi n o 2667/1998 (art. 1 et suiv.) 508 ( * ) comme organe soumis au Premier ministre et destiné à conseiller l'État sur des questions de protection des droits de l'homme. La mission de la Commission est de suivre de manière permanente les questions de protection des droits de l'homme, d'enquêter, de formuler des propositions de politique, d'informer le public et d'échanger des expériences au niveau international avec les organes analogues des organisations internationales. La loi n'accorde pas expressément l'indépendance fonctionnelle et personnelle aux membres de cette Autorité, non plus que l'autonomie administrative et financière 509 ( * ) , si bien qu'elle ne présente pas toutes les caractéristiques des autorités indépendantes. Mais on a pu soutenir que son indépendance était garantie par la provenance, la position et la fonction de ses membres dans l'État et la société, et par sa participation à la rédaction de son Règlement et à la prise de décisions concernant les matières qui l'occupent 510 ( * ) .

b) La Commission nationale de bioéthique 511 ( * )

La loi n o 2667/998 a constitué une Commission nationale de bioéthique, soumise au Premier ministre. Il s'agit d'un organe consultatif de l'État, qui a pour mission de suivre de manière permanente les questions qui sont liées aux applications des sciences biologiques et à la recherche concernant leurs dimensions éthiques, sociales et juridiques et leurs conséquences. La Commission est composée de scientifiques de valeur dans les domaines de la biologie, de la génétique, de la médecine, du droit et des sciences sociales. Le mandat des membres, qui sont nommés par le Premier ministre, est de cinq ans. Comme dans le cas de la Commission nationale des droits de l'homme, la loi n'attribue pas expressément l'indépendance personnelle et fonctionnelle aux membres de la Commission, ni d'autonomie administrative à la Commission elle-même. Cependant, elle présente certaines des caractéristiques des autorités indépendantes, étant donné sa composition représentative.

c) La Commission des opérations de bourse 512 ( * )

La Commission des opérations de bourse est une autorité de surveillance autonome qui fonctionne sous la forme d'une personne morale de droit public placée sous la surveillance du ministre de l'économie et des finances 513 ( * ) . Les buts de la Commission des opérations de bourse sont de garantir le fonctionnement normal et harmonieux du marché des capitaux, de consolider la confiance dans les institutions du marché et de protéger le public investisseur en promouvant la transparence et la prévention et répression des infractions boursières. Pour atteindre ces objectifs, la Commission peut poser des règles de fonctionnement du marché et prendre les mesures indispensables pour l'application des lois et des règles qui ont été adoptées. La Commission des opérations de bourse surveille toute une série d'organismes, comme les sociétés introduites en bourse, les sociétés boursières et les sociétés de prestation de services d'investissement, les bourses et les marchés organisés, le Dépôt central des valeurs, etc. Afin de garantir le fonctionnement harmonieux du marché des capitaux, la Commission des opérations de bourse est compétente pour poser et suivre l'application des règles qui concernent le fonctionnement des systèmes du marché, y compris l'instauration de codes de conduite (déontologie), d'application obligatoire, couvrant tous les organismes des transactions boursières. De plus, elle a compétence pour délivrer des permis de fonctionnement à des organismes sous surveillance, suivre l'application des critères européens de conformité des personnes morales et imposer des sanctions administratives aux personnes morales et physiques surveillées qui enfreignent la législation boursière. Ses décisions ne présupposent pas d'approbation du ministre de tutelle et sont directement exécutoires, mais sont soumises au contrôle des tribunaux compétents. La Commission des opérations de bourse est représentée judiciairement et extrajudiciairement devant toute autorité et devant les tiers par le président de son Conseil d'administration 514 ( * ) .

La commission des opérations de bourse ne peut être formellement classée parmi les autorités administratives indépendantes, selon le point de vue dominant en Grèce 515 ( * ) , puisqu'elle revêt la forme de la personne morale de droit public et qu'il ne s'agit pas d'un organe administratif intégré au Public au sens étroit (État) 516 ( * ) . Cependant, la possibilité de recruter et d'employer un personnel scientifique et de contrôle en relation de droit privé lui confère une certaine souplesse et indépendance dans le choix de son personnel 517 ( * ) . Par ailleurs, certains membres de l'administration de la Commission jouissent, du fait de la loi, d'une indépendance personnelle, sont nommés avec un mandat, tandis que d'autres sont désignés sur proposition des opérateurs du marché (représentativité de la composition). Son financement provient exclusivement de ressources privées, c'est-à-dire des contributions des organismes surveillés, et son budget n'est pas compris dans le budget général de l'État. Il s'agit de traits caractéristiques propres à une autorité indépendante.

d) La Commission des objections de conscience

La loi n o 2510/1997 (art. 20) a prévu la constitution d'une commission spéciale, qui donne des avis au ministre de la défense nationale sur la soumission d'individus au régime spécial des objecteurs de conscience. La Commission examine la réunion des conditions de la reconnaissance des intéressés comme objecteurs de conscience, comme préalable pour leur mise à la disposition, selon le cas, des organismes du secteur public pour qu'ils effectuent un service alternatif ou pour qu'ils soient placés dans les forces armées pour un service sans armes. Sont nommés membres de la Commission, par décision commune des ministres de la défense nationale et de l'éducation, des professeurs des établissements d'enseignement supérieur, des officiers supérieurs et un magistrat. Leur mandat est de deux ans et ils ne peuvent être éloignés avant l'expiration de ce mandat que pour un motif grave.

e) Le Haut Conseil de règlement des litiges sportifs

La loi n o 2725/1999 (art. 123) prévoit le fonctionnement, dans le cadre du secrétariat général aux sports, d'un Haut Conseil de règlement des litiges sportifs en tant qu'organe disciplinaire et juridictionnel de second ressort 518 ( * ) . Le Conseil est compétent pour connaître des recours contre les décisions des conseils administratifs et d'autres organes des unions sportives, des associations professionnelles et des confédérations, ainsi que des organes disciplinaires des associations sportives. Le Conseil est composé de magistrats qui sont nommés pour un mandat de deux ans par le ministre de la culture, sur indication, obligatoire pour celui-ci, des organes de la magistrature.

f) La Commission de planification de l'éducation à la santé

La loi n o 2071/1992 (art. 31 et suiv.) a institué la Commission de planification de l'éducation à la santé en tant qu'organe consultatif pour la planification et l'étude en matière d'éducation à la santé. La Commission de planification d'éducation à la santé est composée par décision du ministre de la santé, est soumise à celui-ci et est composée de fonctionnaires de grade supérieur du ministère et de représentants des collectivités locales, des organisations professionnelles et autres organismes non gouvernementaux, indiqués par les organismes représentatifs eux-mêmes.

g) Le Conseil national de la sécurité sociale

La loi n o 2084/1992 (art. 74) 519 ( * ) a institué le Conseil national de la sécurité sociale, en tant qu'organe consultatif sur les questions de politique de sécurité sociale qui lui sont renvoyées par les ministres qui surveillent les organismes de sécurité sociale. Sont membres de ce Conseil le gouverneur de la Banque de Grèce, le secrétaire général des assurances sociales du ministère de la santé et les représentants de toute une série d'organisations professionnelles, nommés par elles. Leur mandat est de trois ans et ils sont nommés par décision du ministre de la santé.

h) La Commission nationale du Conseil d'État - Les conseils tripartites auprès des cours supérieures pour la conformité de l'Administration aux décisions de justice

La loi n o 1470/1984 (art. 5) a institué auprès du Conseil d'État la Commission spéciale du Conseil d'État, qui n'est pas un tribunal mais assume un rôle d'intermédiaire entre administrés et Administration sur le modèle du médiateur français, mais uniquement pour des questions de conformité aux décisions de justice et non pas en général pour les cas de mauvaise administration, comme dans le cas de l'Avocat du citoyen 520 ( * ) .

Récemment, la loi n o 3068/2002 sur la conformité de l'Administration aux décisions de justice a prévu la constitution de Conseils tripartites composés de magistrats supérieurs, auprès des cours supérieures de toutes les branches de la justice. Ces Conseils aident toute personne intéressée à obtenir la conformité de l'Administration à une décision de justice de la branche concernée et imposent des sanctions financières à l'Administration en cas de retard prolongé ou de refus de conformité. Chaque Conseil tripartite rédige sur une base annuelle des procès-verbaux qui sont soumis, entre autres, au président de la Chambre des députés.

i) Les Conseils de service

Les Conseils de service qui sont cités à l'article 103, paragraphe 4, de la Constitution, qui sont composés pour les deux tiers au moins d'agents de l'État titulaires, présentent des caractéristiques d'autorités administratives indépendantes, puisqu'ils décident seuls de la rétrogradation ou du licenciement des agents publics 521 ( * ) . Étant donné le caractère exécutoire de leurs décisions, la Constitution prévoit la possibilité de les attaquer par un recours contentieux de fond spécial, d'invention grecque, dit « recours de fonctionnaire », devant le Conseil d'État.

j) Le Médiateur bancaire 522 ( * )

Le Médiateur bancaire est une institution indépendante qui a été créée par l'Union des banques grecques dans le but d'examiner de manière juste, impartiale et selon des procédures transparentes, les litiges des cocontractants avec les banques qui participent à l'institution et de chercher leur règlement amiable. Entrent dans la compétence de cette institution uniquement les différends relatifs à la prestation de services à des particuliers, et en sont exclus les litiges nés dans le cadre des transactions bancaires qui concernent une activité professionnelle de particuliers ou des personnes morales. Bien que le Médiateur bancaire soit une institution qui a été formée sur le modèle de l'Ombudsman 523 ( * ) , il peut être rangé parmi les autorités publiques indépendantes. En effet, ce n'est pas un organe de l'État grec constitué par une loi, mais le produit d'une initiative d'un organisme privé (l'Union des banques grecques), dans le cadre de l'autorégulation de la branche des services bancaires.

Pour conclure, on constate que le législateur grec, ces dernières années, a accueilli favorablement l'institution des autorités administratives indépendantes et l'a exploitée à plusieurs reprises. Les caractéristiques de cette tendance sont les annonces récentes du Premier ministre concernant la constitution de l'Avocat de l'habitant de la commune et d'une autorité indépendante pour le contrôle des contrats d'ouvrages, de fourniture et de services de l'État 524 ( * ) . Cependant, les réserves juridiques et politiques ont été nombreuses concernant l'efficacité de cette institution, mais aussi le risque de recul du principe démocratique et de voir remplacer les ministres politiquement responsables par des « sages », technocrates irresponsables et sans légitimité démocratique. Il est noté à juste titre que les compétences de protection des droits et des libertés individuels et de réglementation du fonctionnement du marché, qui traditionnellement sont confiées à des autorités administratives indépendantes, pourraient être exercées tout aussi efficacement par des autorités semi-indépendantes ou par des services déconcentrés ou, plus simplement, par les organes compétents ayant conscience de leur responsabilité et respectant le principe de légalité 525 ( * ) . L'institution des autorités administratives indépendantes peut renforcer la démocratie parlementaire contemporaine et gagner la confiance des citoyens si elle se dissocie des opportunités partisanes et est exploitée avec modération et dans un esprit de responsabilité. Il conviendra toutefois de la combiner avec d'autres mesures de lutte contre la mauvaise administration et la corruption, de sorte qu'elle puisse contribuer à l'assainissement et non pas à la dévalorisation accrue de l'Administration publique traditionnelle.

* 433 Voir El. Bessila-Makridi, « Les autorités indépendantes consacrées constitutionnellement et l'infliction d'une amende », dans le Volume honorifique pour le 75e anniversaire du Conseil d'État, p. 783 et suiv. (en grec).

* 434 E. Spiliotopoulos, Droit administratif hellénique, éd. Sakkoulas-Bruylant, Athènes-Bruxelles 2004, par. 291 (en français).

* 435 Sur la corrélation historique de l'indépendance des autorités indépendantes avec la libéralisation économique et institutionnelle de secteurs importants de la vie sociale, qui faisaient jusqu'à récemment l'objet d'un monopole étatique, et sur la relation tendue avec certains principes fondamentaux de gouvernement des démocraties contemporaines, voir I. Kamtsidou, « Considérations sur les dimensions institutionnelles et politiques de l'indépendance des autorités administratives indépendantes », dans Ph. Kozyris, S. Megglidou (dir.), L'indépendance des autorités indépendantes - Problèmes et perspectives d'une nouvelle institution, Actes de la Journée, Centre de droit économique international et européen, éd. Ant. N. Sakkoulas, Athènes-Komotini 2003, p. 141 et suiv. (en grec).

* 436 La création d'autorités indépendantes composées de technocrates spécialistes a été considérée au départ comme une panacée pour faire face aux problèmes de mauvaise administration et de corruption de l'Administration publique traditionnellement organisée et pour protéger de manière efficace les droits des administrés, notamment dans des secteurs sensibles de la vie économique et sociale.

* 437 Sur cette révision et sur les autorités indépendantes constitutionnelles créées dans ce cadre, voir Th. Fortsakis, « Chronique », Annuaire européen d'Administration publique, 2001, CRA, Université d'Aix-Marseille III.

* 438 La proposition de la Commission constitutionnelle concernant l'introduction à l'article 101 A d'un alinéa permettant la soumission d'autres autorités de cette sorte aux dispositions de l'article par une disposition législative spéciale n'a pas été acceptée par la Chambre.

* 439 Par exemple, le pouvoir, selon l'article 7, par. 4, 14, de la loi n o 2668/1998, de la Commission nationale des télécommunications et des postes d'exercer des compétences arbitrales pour régler des litiges entre les entreprises postales sur la base d'un accord d'arbitrage (clause compromissoire). Notons que l'apparition des autorités administratives indépendantes coïncide chronologiquement avec l'abandon de l'institution des tribunaux spéciaux, dont le rôle régulateur et d'arbitrage semble être assimilé par ces autorités (voir en ce sens G. Dellis, D 34, p. 1283 [en grec]).

* 440 Cette construction théorique a été adoptée par une grande partie de la doctrine juridique aux États-Unis (voir sur ce point N. Koulouris, DiDik 1993, p. 1159 et suiv.) ; en Grèce, elle a été soutenue par G. Papadimitriou dans son commentaire sur « Le processus vers la Constitution européenne et la récente révision de la Constitution », Actes du congrès des 28-29 octobre 2001 , p. 248 et suiv. (en grec).

* 441 Le fait que les autorités indépendantes soient un mode d'organisation de l'Administration se déduit aussi de l'insertion de l'article 101 A de la Constitution dans le chapitre concernant « l'organisation de l'Administration ». Voir en ce sens Th. Fortsakis, « Les autorités indépendantes dans la récente révision constitutionnelle », dans L'Administration et la Constitution, Institut hellénique des sciences administratives, p. 130 (en grec) ; A. Iliadou, « Le sens et les conséquences de la consécration d'autorités indépendantes dans la Constitution », p. 395.

* 442 Il a été soutenu de manière isolée que les autorités indépendantes constitutionnelles n'étaient pas des services de l'État mais avaient la personnalité juridique, étant donné qu'elles ont la capacité d'ester en justice de manière autonome et non par l'intermédiaire du ministre compétent, et celle de passer des contrats. Voir en ce sens Ph. Kozyris, dans Ph. Kozyris, S. Megglidou (dir.), L'indépendance des autorités indépendantes..., op. cit., p. 34 (en grec).

* 443 Voir Th. Fortsakis, op. cit., p. 132.

* 444 Le Conseil d'État hellénique a admis, lors de l'exercice de sa compétence d'élaboration des décrets réglementaires (procès-verbal d'élaboration 496/2003), que la normalisation constitutionnelle d'autorités indépendantes concrètes (articles 9 Á , 15 par. 2, 19 par. 2, 103 par. 7, 103 par. 9, 101 Á ) n'empêchait pas le législateur ordinaire de procéder à la constitution d'autres autorités indépendantes, dont plusieurs avaient d'ailleurs déjà été créées avant la révision de la Constitution (voir aussi A. Iliadou, op. cit., p. 398 ; E. Spiliotopoulos, op. cit., par. 292). Mais on a aussi soutenu que le retrait par la voie législative de compétences importantes de la fonction exécutive au gouvernement et leur dévolution à d'autres autorités administratives qui ne seraient même pas soumises au contrôle de légalité par celui-ci sont prohibés par la Constitution, étant donné que l'article 26, par. 2, de la Constitution confie l'exercice de la fonction exécutive au président de la République et au gouvernement (voir El. Bessila-Makridi, Le contrôle de l'Administration, p. 168 [en grec]).

* 445 Bien que la formulation de la Constitution soit assez claire, puisqu'il est question aux paragraphes 2 et 3 de l'article 101 A de « toute autorité indépendante », c'est plutôt l'avis que l'article 101 A se réfère à l'ensemble des cinq autorités indépendantes garanties par la Constitution qui l'emporte. En ce sens, voir A. Iliadou, op. cit., p. 399.

* 446 Voir à ce sujet El. Bessila-Makridi, op. cit., p. 168, avec une référence au rapport du service scientifique de la Chambre sur le projet de loi « autorités indépendantes garanties par la Constitution, etc. ».

* 447 En ce sens, avec des réserves sur l'opportunité de la définition nominale, Ch. Chrysanthakis, « Les autorités publiques indépendantes dans la Constitution révisée de 1975/1986/2001 », dans L'Administration et la Constitution, Institut hellénique des sciences administratives, p. 123 (en grec).

* 448 En ce sens, Ch. Chrysanthakis, op. cit., p. 15 et suiv. Naturellement, ce principe ne revêt pas une forme si stricte dans l'ordre juridique hellénique, vu le phénomène de chevauchement des fonctions.

* 449 Voir sur ce point l'article 19, par. 1, cas 12, de la loi n o 2472/1997 sur l'Autorité de protection des données à caractère personnel ; l'article 4, par. 4, de la loi n o 2863/2000 sur le Conseil national de la radiotélévision ; l'article 1, par. 2, de la loi n o 3115/2003 sur l'Autorité de garantie du secret des communications ; l'article 7 du d.p. n o 273/1999 et l'article 3, par. 5, de la loi n o 3094/2003 sur l'Avocat du citoyen.

* 450 En ce sens, A. Iliadou, « L'indépendance des autorités indépendantes et l'exercice d'un contrôle sur leurs actes », p. 150 (en grec).

* 451 Voir E. Venizelos, « Les autorités indépendantes après la révision de la Constitution hellénique de 1975/1986/2001 », dans Ph. Kozyris, S. Megglidou (dir.), L'indépendance des autorités indépendantes..., op. cit. , p. 17 (en grec).

* 452 Voir Ch. Chrysanthakis, op. cit., p. 118.

* 453 Le champ d'application de la loi n o 3051/2002 se limite aux cinq autorités indépendantes nommées par la Constitution. Cependant, le libellé de l'article 138 A n'établit pas de distinction, mais au contraire parle de « chaque autorité indépendante », ce qui permet une application de ses réglementations aux deux catégories d'autorités indépendantes.

* 454 Voir à titre indicatif l'article 3, par. 10 et 11, de la loi n o 3297/2004 sur l'Avocat du consommateur ; l'article 3, par. 2, de la loi n o 2867/2000 sur la Commission nationale des télécommunications et des postes ; l'article 13, par. 5, de la loi n o 2932/2001 sur l'Autorité, récemment abolie, régulatrice des transports intérieurs maritimes ; l'article 5 de la loi n o 2667/1998 sur la Commission nationale des droits de l'homme ; l'article 15, par. 6, de la loi n o 2667/1998 sur la Commission nationale de bioéthique.

* 455 Manifestement, ces recours sont jugés par l'autorité indépendante même qui a émis l'acte administratif.

* 456 Voir de manière significative la critique de S. Thomadakis, « La Commission des opérations de bourse, autorité indépendante : expériences et observations », dans Ph. Kozyris, S. Megglidou (dir.), L'indépendance des autorités indépendantes..., op. cit., p. 70, sur la tendance de certains membres du parquet à dicter la méthode de surveillance du marché par le biais de poursuites pénales, y compris contre des membres de la Commission des opérations de bourse, pour manquement aux devoirs, d'une manière démesurée et qui prouve une ignorance complète des règles de surveillance en vigueur sur le plan international. Ph. Koryzis, op. cit., p. 39, exprime une problématique similaire. Globalement, sur les relations entre autorités indépendantes et fonction judiciaire, voir G. Dellis, op. cit.

* 457 Voir, à titre indicatif, pour l'Autorité de protection des données à caractère personnel, l'article 17 de la loi n o 2472/1997 ; pour le Conseil national de la radiotélévision, l'article 4, par. 3 et 4, de la loi n o 2863/2000 ; pour l'Autorité de garantie du secret des communications, l'article 4, par. 1, de la loi n o 3115/2003. On rencontre aussi des réglementations similaires pour des autorités non garanties constitutionnellement, comme par exemple la Commission de surveillance et de contrôle des jeux de hasard (art. 16, par. 3, de la loi n o 3229/2004).

* 458 Dans les régimes politiques libéraux classiques, le Parlement s'abstient de choisir les cadres de l'Administration publique, considérant que le pouvoir politique s'équilibre par son partage entre différents organes étatiques qui expriment aussi différentes forces sociales (voir I. Kamtsidou, « Le principe de la séparation des pouvoirs et les autorités administratives indépendantes », dans ToS 1999, p. 551 [en grec]).

* 459 Voir à ce propos l'article 3, par. 2, de la loi n o 2863/2000 sur les membres du Conseil national de la radiotélévision ; l'article 4, par. 2, de la loi n o 3115/2003 sur l'Autorité de garantie du secret des communications.

* 460 Pendant la durée du mandat des membres des autorités indépendantes, l'exercice de toute fonction publique est suspendu, de même que l'exercice de fonctions à tout emploi public, auprès des personnes morales de droit public et des personnes morales du secteur public en général. De plus, sont maintenues en vigueur les dispositions plus particulières consacrant la suspension de l'exercice d'activités professionnelles ou autres, incompatibles.

* 461 Voir à ce sujet l'article 3, par. 1, de la loi n o 3115/2003 sur l'Autorité de garantie du secret des communications ; l'article 1, par. 2, de la loi n o 3094/2003 sur l'Avocat du citoyen ; l'article 18, par. 1, de la loi n o 2472/1997 sur l'Autorité de protection des données à caractère personnel ; l'article 1 du Règlement intérieur de fonctionnement du Conseil national de la radiotélévision. Des réglementations similaires se retrouvent dans les lois fondatrices d'autorités non garanties par la Constitution, comme par exemple à l'article 2, par. 6, cas a, de la loi n o 2246/1994 et à l'article 2, par. 3, de la loi n o 2867/2000 sur la Commission nationale des télécommunications et des postes, à l'article 8, par. 1, de la loi n o 703/1977 sur la Commission de la concurrence, etc.

* 462 Voir E. Spiliotopoulos, op. cit., par. 293 ; V. Kondylis, « Commission nationale des télécommunications et des postes », dans Ph. Kozyris, S. Megglidou (dir.), L'indépendance des autorités indépendantes..., op. cit., p. 112 et suiv.

* 463 Par exemple, l'article 1, par. 2, de la loi n o 3094/2003 sur l'Avocat du citoyen.

* 464 Voir A. Iliadou, « Le sens et les conséquences de la consécration d'autorités indépendantes dans la Constitution », p. 391, n. 9.

* 465 Dans la pratique parlementaire, les commissions compétentes de la Chambre demandent et reçoivent des informations sur l'activité des autorités administratives indépendantes et des documents connexes par l'intermédiaire du ministre compétent.

* 466 En ce sens, Th. Fortsakis, op. cit., p. 133.

* 467 Selon l'article 2, par. 5, de la loi n o 3051/2002, la création de postes et, d'une manière générale, l'organisation des services de l'autorité indépendante sont fixées par une décision du ministre de l'économie et des finances, sur proposition de l'autorité indépendante et avis du ministre de l'intérieur, de l'Administration publique et de la déconcentration. L'article 4, par. 1, de la même loi dispose que le personnel scientifique et autre de chaque autorité indépendante est recruté sur les postes prévus dans son règlement et est sélectionné par l'autorité en vertu d'une proclamation et selon les critères et la procédure qui y sont fixés.

* 468 Par exemple, pour la Commission nationale des télécommunications et des postes, voir l'article 4 de la loi n o 2867/2000.

* 469 E. Venizelos, op. cit., p. 20.

* 470 Voir, à titre indicatif, pour la Commission nationale des télécommunications et des postes, V. Kondylis, op. cit., p. 116 et suiv.

* 471 Les principaux textes législatifs qui régissent l'Autorité de protection des données à caractère personnel, au-delà de la loi n o 2472/1997 et de la loi fondamentale n o 3051/2002, sont la loi n o 2774/1999 sur la protection des données à caractère personnel dans le secteur des télécommunications et le Règlement de fonctionnement de l'Autorité, qui constitue la décision n o 006/27.11.1997 de son président (J.O. B 1095/10.12.1997). Voir aussi le site www.dpa.gr

* 472 Voir, à titre indicatif, la décision réglementaire de l'Autorité de protection des données à caractère personnel 1/29.4.1999 (J.O. Â 555/6.5.1999) sur l'information du sujet des données, ainsi que la décision n o 408/30.11.1998 du président de l'Autorité sur l'information par voie de presse des sujets du traitement (J.O. Â 1250/11.12.1998).

* 473 Notons que déjà, l'article 9 de la loi n o 1730/1987 avait constitué le Conseil radiotélévisé, ensuite aboli. Pour certains, le Conseil national de la radiotélévision a été la première autorité à introduire en Grèce l'institution des autorités indépendantes (en ce sens, N. Koulouris, p. 1143 ; Á A. Iliadou, op. cit., p. 387). Mais comme cela ressort du rapport introductif du projet de loi pour la création du Conseil national de la radiotélévision, la Commission de la concurrence de la loi n o 703/1977 a été la première autorité indépendante, et le Conseil national de la radiotélévision, la deuxième (E. Bessila-Makridi, Le contrôle de l'Administration, p. 165 [en grec]).

* 474 Les principaux textes législatifs qui régissent le Conseil national de la radiotélévision, au-delà de la loi n o 3051/2002, valable pour toutes les autorités indépendantes garanties par la Constitution, sont la loi précitée n o 1866/1989, la loi n o 2863/2000, le Règlement intérieur de fonctionnement du Conseil national de la radiotélévision (Á20291/Å/2002, J.O . Â 1202/16.09.2002), les lois n o 2328/1995 et n o 2644/1998, la loi n o 3021/2002 en cours de remplacement et le d.p. n o 213/1995. Voir aussi le site www.esr.gr

* 475 Le président, qui affecte les crédits, assume des obligations, rédige des contrats et effectue les dépenses de l'autorité conformément au Règlement intérieur de fonctionnement.

* 476 Les principaux textes législatifs qui régissent l'Autorité de garantie du secret des communications, au-delà de la loi n o 3051/2002, généralement valable, sont la loi n o 3115/2003 et le Règlement intérieur de fonctionnement de l'Autorité (décision du 44/31.10.2003, J.O.  1642/7.11.2003).

* 477 Voir aussi le site www.asep.gr

* 478 Il convient de noter que la décision concernant la création de nouveaux emplois ou de pourvoir ceux qui existent, et concernant le nombre, les branches et les spécialités des personnes recrutées, est prise par les organes compétents selon le cas du gouvernement, des collectivités territoriales ou des personnes morales de droit public concernées, et non par le Haut Conseil de sélection du personnel, dont les compétences sont exécutives.

* 479 Articles 2 et 3 de la loi n o 3151/2002.

* 480 Article 2, par. 1, de la loi n o 2190/1994.

* 481 Les principaux textes législatifs qui régissent l'Avocat du citoyen, au-delà de la loi n o 3051/2002, généralement valable, sont la loi n o 3094/2003 ainsi que le Règlement de fonctionnement de l'Autorité (d.p. n o 273/1999). La récente loi n o 3293/2004 a confié à l'Avocat du citoyen des attributions d'Avocat de la santé et de la solidarité sociale. Voir le site www.synigoros.gr

* 482 Par exemple, les affaires qui concernent la sécurité de l'État, la défense nationale, la politique extérieure et les relations internationales ainsi que l'activité d'autres autorités indépendantes pour ce qui est de leur fonction principale.

* 483 Voir le site de la Commission de la concurrence : www.epant.gr ; sur cette Commission, voir en détail I. Vlassis, « La Commission de la concurrence et l'imposition par celle-ci de sanctions pécuniaires pour infraction aux règles de la concurrence », D 34, p. 1301 et suiv. (en grec).

* 484 J.O. Á 188.

* 485 Cette surveillance ne concerne par les interventions lors de l'exercice des compétences de la Commission, mais l'élaboration du cadre juridique de fonctionnement de la Commission (par exemple, la publication d'un règlement de fonctionnement) et la prise de décisions en matière économique (montant de l'indemnité des membres de la Commission). En ce sens, voir D. Tzouganatos, dans Ph. Kozyris, S. Megglidou (dir.), L'indépendance des autorités indépendantes..., op. cit., p. 78.

* 486 Voir notamment les articles 81 et 82 du traité CE et les Règlements n o 1/2003/CE et 139/2004/CE.

* 487 L'autonomie financière a été conférée à la Commission de la concurrence par la loi n o 2837/2000, qui prévoyait qu'elle a un Règlement de fonctionnement et de gestion financière ; son budget est rattaché à celui du ministère du développement et est contrôlé par des comptables assermentés et la Cour des comptes. Notons toutefois que dans la pratique, cette autonomie a été considérablement réduite puisque le Règlement correspond au modèle des services publics. Sur ce point, voir la critique de D. Tzouganatos, ancien président de la Commission de la concurrence, op. cit., p. 73 et suiv. Il est à noter que la Commission possède ses propres ressources : l'article 8 de la loi n o 703/1977, comme remplacé par le par. 8 de l'art. 1 de la loi n o 2837/2000, a prévu en faveur de la Commission une taxe compensatoire de 1 pour 1000 sur le capital d'une société anonyme à l'occasion de sa création ou lors de l'augmentation de ce capital. Les recettes sont perçues au nom et pour le compte de la Commission et sont déposées sur un compte bancaire spécial, géré par la Commission selon son Règlement de fonctionnement et de gestion financière. Par décision commune des ministres du développement et de l'économie, prise sur rapport de la Commission, sont définis les organes, la manière et la procédure de recouvrement des recettes ci-dessus.

* 488 Sont nommés membres ordinaires et membres suppléants, sur décision du ministre du développement, un conseiller du Conseil juridique de l'État, des représentants des groupes productifs et professionnels concernés, des membres du personnel d'enseignement et de recherche des établissements d'enseignement supérieur spécialisés dans les paramètres juridiques et économiques de la concurrence, et des personnes de valeur reconnue, ayant une expérience en matière de droit économique public et communautaire et de politique de la concurrence. Le président de la Commission de la concurrence est choisi et nommé par le Conseil des Ministres, sur proposition du ministre du développement et après avis de la commission concernée de la Chambre. Le mandat des membres de la Commission de la concurrence est de trois ans, renouvelable une fois.

* 489 De même, l'article 2 de la loi n o 3051/2002 sur les autorités indépendantes garanties par la Constitution prévoit qu'elles sont représentées judiciairement et extrajudiciairement par leur président.

* 490 Loi n o 2327/1995.

* 491 Voir en détail P. Poulis, DiDik 7(1995), p. 833 et suiv. (en grec).

* 492 Voir le site de la Banque de Grèce www.bankofgreece.gr

* 493 Cette loi a été supprimée par l'article 19 de la loi n o 2842/2000, mais cette réglementation est restée en vigueur en vertu des Statuts de la Banque de Grèce.

* 494 Voir le site de l'Autorité régulatrice de l'énergie : www.rae.gr

* 495 Les principaux textes législatifs qui la régissent sont sa loi fondatrice, n o 2773/1999, les lois n o 3054/2002 et 3175/2003 et le Règlement de fonctionnement intérieur et de gestion de l'Autorité (d.p. n o 39/2001).

* 496 Ses membres sont nommés pour un mandat de cinq ans (renouvelable une fois), par décision du ministre du développement. Pour la nomination aux postes de président et de vice-président, c'est l'avis de la commission compétente de la Chambre qui l'emporte.

* 497 Voir le site de l'Autorité : www.eett.gr

* 498 Notons que l'article 8 de la loi n o 2072/1992 avait créé une « autorité étatique indépendante » sous l'appellation de « Commission nationale des télécommunications », sur le modèle de la Federal Communication Commission américaine.

* 499 La création d'un organisme de régulation et de contrôle indépendant de l'Administration centrale dans le secteur des télécommunications et des postes a été prévue par toute une série de directives communautaires (par exemple, 90/388/CEE, L 192, p. 10-16, et 98/10/CE L 101, p. 24-47).

* 500 Article 3, par. 2, de la loi n o 2867/2000.

* 501 Le président et les vice-présidents sont choisis et nommés par le Conseil des Ministres sur proposition du ministre des transports et des communications et après avis de la Commission des institutions et de la transparence de la Chambre des députés. Les autres membres de la Commission nationale des télécommunications et des postes sont nommés par le ministre des transports et des communications. Sont choisies comme membres des personnes d'une valeur attestée, jouissant d'une large reconnaissance sociale et qui se distinguent par leur formation scientifique et leurs capacités professionnelles dans le secteur technique, économique ou juridique (art. 3 de la loi n o 2867/2000).

* 502 Voir le site de l'Autorité régulatrice des communications maritimes : www.rathe.gr ; sur cette Autorité, voir en détail S. Zissimopoulos, « L'Autorité régulatrice des transports intérieurs maritimes », dans Ph. Kozyris, S. Megglidou (dir.), L'indépendance des autorités indépendantes..., op. cit., p. 133 et suiv.

* 503 En dehors de sa loi fondatrice n o 2932/2001, l'Autorité est régie par le Règlement de fonctionnement intérieur et de gestion, le d.p. n o 195/2002.

* 504 Sur ce point a été soulevée une question de chevauchement de compétences avec la Commission de la concurrence, entraînant une insécurité juridique : voir D. Tzouganatos, op. cit., p. 76.

* 505 Leur mandat est de cinq ans, renouvelable une fois.

* 506 Précédemment avait été créée, par l'article 12 de la loi n o 2129/1993, une autorité étatique indépendante sous l'appellation de « Commission des casinos », dont l'article 23 de la loi n o 3229/2004 disposait qu'elle serait supprimée à partir de la date de désignation de la Commission de surveillance des jeux de hasard.

* 507 Voir le site de la Commission nationale des droits de l'homme : www.nchr.gr pour certains, il ne s'agit pas d'une autorité indépendante mais d'un « Comité de sages » qui présente des similitudes avec l'institution des autorités administratives indépendantes mais a un rôle purement consultatif pour l'État (voir en ce sens A. Iliadou, op. cit., p. 392, n. 26).

* 508 La Commission est composée de représentants de la Chambre des députés, des ministères, d'organisations syndicales, d'organisations non gouvernementales et des partis représentés à la Chambre, ainsi que de professeurs d'université de la branche scientifique du droit public ou privé, de membres d'autres autorités indépendantes et d'autres personnes de valeur reconnue ayant des connaissances en matière de protection des droits de l'homme. Les membres de la Commission sont nommés pour un mandat de trois ans par une décision du Premier ministre.

* 509 Son budget est incorporé à celui du secrétariat général du Conseil des Ministres (art. 1, par. 2, de la loi n o 2667/1998).

* 510 Voir aussi G. Papadimitriou, ToS 1999, p. 765 et suiv.

* 511 Voir le site de la Commission nationale de bioéthique : www.bioethics.gr

* 512 Voir le site de la Commission des opérations de bourse : www.hcmc.gr

* 513 La législation de base qui la régit englobe le d.p. n o 25/2003 et les lois n o 2166/1993, 2396/1996, 3152/2003 et 3371/2005.

* 514 Article 30, par. 3, de la loi n o 2324/1995.

* 515 Voir aussi, sur l'intégration des autorités administratives indépendantes à la personne morale de l'État, E. Spiliotopoulos, op. cit., par. 291.

* 516 Aux États-Unis, au contraire, les autorités indépendantes ont la personnalité juridique : voir D. Tzougnatos, op. cit., p. 74.

* 517 S. Thomadakis, op. cit., p. 67 et suiv.

* 518 L'article 38 de la loi n o 75/1975, supprimée, contenait une réglementation similaire.

* 519 Loi n o 2084/1992. Voir aussi la décision ministérielle n o 652/1993 ( J.O . Â 695.)

* 520 Sur la qualification de cette Commission comme autorité indépendante, voir Í. Êoulouris, op. cit., p. 1164.

* 521 Voir Th. Fortsakis, op. cit . , p. 129.

* 522 Voir sur ce point le site www.bank-omb.gr . Le bureau du Médiateur bancaire est ouvert depuis le 15 mars 1999.

* 523 Il est significatif qu'il ne soit pas saisi des litiges qui ont déjà été introduits devant les tribunaux civils ou pénaux.

* 524 Notons que lors de la révision constitutionnelle de 2001, le parti de l'opposition de l'époque (aujourd'hui au gouvernement) s'était rangé en faveur de la constitution d'une telle autorité indépendante, proposition qui finalement n'avait pas été retenue.

* 525 Voir Ch. Chrysanthakis, op. cit . , p. 124.

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