INTRODUCTION METHODOLOGIQUE
Travailler sur les autorités administratives indépendantes se heurte dès le départ à l'obstacle de la définition même de la catégorie.
Cette difficulté est réelle et sera abordée en tant que telle dans cette étude 2 ( * ) . Il faut néanmoins procéder par provision, condition même pour débuter une recherche.
La première catégorisation des Autorités administratives indépendantes est celle dressée par le Conseil d'Etat dans son rapport d'activité pour l'année 2001. La juridiction administrative a dénombré trente-quatre Autorités administratives indépendantes, réparties en trois catégories :
• Treize organismes sont des Autorités administratives indépendantes par détermination législative ou jurisprudentielle :
Ø La Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL)
Ø Le Médiateur de la République
Ø Le Comité national d'évaluation des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel
Ø Le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA)
Ø La Commission de contrôle des campagnes électorales et des financements politiques (CCFP)
Ø La Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS)
Ø La Commission des opérations de bourse (COB)
Ø L'Autorité de régulation des télécommunications (ART)
Ø La Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN)
Ø Le Conseil de prévention et de lutte contre le dopage (CPLD)
Ø L'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA)
Ø Le Défenseur des enfants
Ø La Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS)
• Dix-sept organismes doivent être qualifiés d'Autorités administratives indépendantes en raison de leurs caractéristiques, conformément aux critères définis par le Conseil d'Etat dans son rapport (c'est-à-dire essentiellement en considération de pouvoirs contraignants, généraux ou particuliers, exercés par l'Autorité administrative en question :
Ø La Commission centrale permanente
Ø La Commission paritaire des publications et agences de presse
Ø Le Conseil supérieur de l'agence France-Presse
Ø La Commission nationale de contrôle de la campagne électorale relative à l'élection du Président de la République
Ø La Commission des sondages
Ø La Commission des infractions fiscales
Ø Le Bureau central de tarification (BCT)
Ø Le Médiateur du cinéma
Ø La Commission bancaire
Ø Le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI)
Ø La Commission des participations et des transferts
Ø Le Conseil de la concurrence
Ø La Commission de contrôle des assurances
Ø La Commission de contrôle des institutions et des unions régies par le livre IX du Code du travail et l'article 1050 du Code rural (ou : Commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance)
Ø La Commission nationale d'équipement commercial (CNEC)
Ø Le Conseil de discipline de la gestion financière (CDGF)
Ø La Commission de la régulation de l'électricité (CRE)
• Quatre organismes paraissent, après hésitation, devoir être qualifiés d'Autorité administrative indépendante :
Ø La Commission d'accès aux documents administratifs (CADA)
Ø La Commission de la sécurité des consommateurs
Ø La Commission pour la transparence financière de la vie politique
Ø Le Conseil des marchés financiers
Cette question d'une liste des Autorités administratives indépendantes à laquelle on pourrait se fier, soucie d'ailleurs le Parlement puisqu'une question écrite a été posée par Monsieur le député Léonce Deprez à ce sujet le 24 mai 2005. La réponse formulée par le Gouvernement, tenant compte de l'évolution du droit positif depuis la reddition du rapport d'activité du Conseil d'Etat, a pris la forme d'une liste établie par ordre alphabétique, sans chercher donc comme l'avait fait le Conseil d'Etat à établir des classifications dans la catégorie des Autorités administratives indépendantes. Cela donne :
Ø L'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA)
Ø L'Autorité des marchés financiers (AMF) qui regroupe la Commission des opérations de bourse et le Conseil des marchés financiers.
Ø L'Autorité de Régulation des Communications Électroniques et des Postes (ARCEP), qui remplace l'Autorité de régulation des télécommunications.
Ø Le Bureau central de tarification
Ø Le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI)
Ø Le Comité national consultatif d'éthique
Ø Le Comité national d'évaluation des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (CNE)
Ø La Commission d'accès aux documents administratifs (CADA)
Ø La Commission bancaire
Ø La Commission centrale permanente compétente en matière de bénéfices agricoles
Ø La Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN)
Ø La Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCAMIP), qui réunit la Commission de contrôle des assurances et de la Commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance)
Ø La Commission des infractions fiscales
Ø La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques
Ø La Commission nationale de contrôle de la campagne électorale relative à l'élection du Président de la République
Ø La Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS)
Ø La Commission nationale du débat public (CNDP)
Ø La Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS)
Ø La Commission nationale d'équipement commercial (CNEC)
Ø La Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL)
Ø La Commission paritaire des publications et agences de presses
Ø La Commission des participations et des transferts
Ø La Commission de régulation de l'énergie (CRE), anciennement Commission de régulation de l'électricité.
Ø La Commission de la sécurité des consommateurs (CSC)
Ø La Commission des sondages
Ø La Commission pour la transparence financière de la vie politique
Ø Le Conseil de la Concurrence
Ø Le Conseil de prévention et de lutte contre le dopage (CPLD)
Ø Le Conseil supérieur de l'Agence France-Presse
Ø Le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA)
Ø Le Défenseur des enfants
Ø La Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE)
Ø La Haute Autorité de santé
Ø Le Médiateur de la République
Ø Le Médiateur du Cinéma 3 ( * )
Dans la présente étude, la liste des autorités étudiées a été plus vaste, non seulement pour tenir compte des évolutions mais encore par la considération de possible transformation en autorité administrative indépendante de certaines autorités jusqu'à présent écartées des listes établies. La liste de travail est donc la suivante :
Ø Autorité de contrôle des nuisances sonores et aéroportuaires (ACNUSA)
Ø Agence européenne de la sécurité aérienne (AESA)
Ø Agence européenne de la sécurité maritime (AESM)
Ø Agence européenne de la sécurité des réseaux et de l'information
Ø l'Agence européenne des médicaments
Ø Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail
Ø Agence européenne pour l'environnement
Ø Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé
Ø Autorités des marchés financiers (AMF)
Ø Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP)
Ø Autorité européenne de sécurité des aliments
Ø Bureau central de la tarification (BCT)
Ø Bureau de vérification de la publicité (BVP)
Ø Commission d'accès aux documents administratifs (CADA)
Ø Commission de contrôle des assurances, des mutuelles, et des institutions de prévoyance (CCAMIP), devenue l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM)
Ø Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI)
Ø Centre européen pour le développement de la formation professionnelle
Ø Comité consultatif de la législation et de la réglementation financière
Ø Comité consultatif national d'éthique (CCNE)
Ø Comité national d'évaluation des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel
Ø Commission bancaire
Ø Commission centrale permanente
Ø Commission consultative du secret de la défense nationale
Ø Commission de sécurité des consommateurs
Ø Commission des clauses abusives
Ø Commission des infractions fiscales
Ø Commission des sondages
Ø Commission nationale de contrôle de la campagne électorale
Ø Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité
Ø Commission nationale de déontologie de la sécurité
Ø Commission nationale d'équipement commercial
Ø Commission nationale des comptes de campagne
Ø Commission nationale informatique et libertés (CNIL)
Ø Commission paritaire des publications et agences de presse (CPPAP)
Ø Commission pour la transparence financière de la vie politique
Ø Conseil de la concurrence
Ø Conseil supérieur de l'Agence France Presse
Ø Contrôleur européen de la protection des données
Ø Conseil de prévention et de lutte contre le dopage (CPLD), devenu l'Agence française de lutte contre le dopage
Ø Commission des participations et des transferts
Ø Commission de régulation de l'énergie (CRE)
Ø Conseil supérieur de l'Audiovisuel (CSA)
Ø Le défenseur des enfants
Ø Fondation européenne pour la formation
Ø Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail
Ø Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE)
Ø Haut conseil au commissariat aux comptes
Ø Haut Conseil à l'intégration
Ø Haute autorité de Santé (HAS)
Ø Le Médiateur de la République
Ø Le Médiateur de l'Union européenne
Ø Le médiateur du cinéma
Ø Observatoire de la parité entre les hommes et les femmes
Ø Observatoire européen des drogues et des toxicomanies
Ø Observatoire européen des phénomènes raciste et xénophobes (OEPRX)
Une méthode tendant vers une synthèse, en surmontant le nombre très important d'Autorités administratives indépendantes.
Dresser un bilan des Autorités administratives indépendantes rencontre des difficultés spécifiques. Tout d'abord, la grande multiplicité des Autorités administratives indépendantes oblige à embrasser de très nombreux organismes, plus d'une cinquantaine 4 ( * ) . L'exercice de synthèse est difficile non pas en soi mais parce qu'à force de rendre le trait commun, on est conduit à le grossir et l'on risque de déformer la réalité à force de ne retenir que certains éléments. Le risque est alors en premier lieu celui de la déformation de la réalité, alors qu'un bilan vise avant tout à restituer celle-ci, en second lieu celui de l'abstraction, ce qui peut rendre le bilan inutile.
Une méthode tendant à rendre disponible des dispositifs très épars.
Les Autorités administratives indépendantes sont difficiles à saisir dans leur ensemble. Cela ne tient pas tant à la complexité de leur organisation, de leur mission, etc., car cette remarque exacte s'applique aussi à toutes sortes d'autres sujets. La difficulté méthodologique tient plutôt dans le fait, impliqué par la notion d'Autorité administrative indépendante, que ces Autorités sont appréhendées par l'objet de leur mission, ce qui segmente la connaissance. Par exemple, les spécialistes de la finance n'ignorent rien de l'Autorité des Marchés Financiers, les opérateurs énergétiques connaissent parfaitement la Commission de Régulation de l'Énergie, les services de protection sociale évoquent naturellement le Défenseur des enfants, les médecins se réfèrent à la Haute Autorité de la Santé ou au Conseil Consultatif National d'Éthique, mais personne ne les connaît, même d'une façon élémentaire, dans leur ensemble 5 ( * ) . C'est pourquoi une deuxième partie de l'étude consiste dans une série de tableaux sur chacune des Autorités administratives indépendantes, tableau le plus souvent validé par l'Autorité concernée.
Premier élément de méthode : rendre maniables les données techniques.
Cette connaissance sectorielle des Autorités administratives indépendantes associée à la multiplicité des données pertinentes et au grand nombre des Autorités rend à la fois indispensable et difficile le maniement croisé de l'ensemble de ces données. C'est pourquoi ce rapport est accompagné d'un cédérom sur lequel il est possible de consulter soit l'ensemble des données propres à chaque Autorité, soit l'état pour une donnée précise (par exemple, règle de renouvellement des mandats, ou existence et modalité d'un règlement des différends, ou mode de désignation du président, etc.). Cela permet de conforter ou d'illustrer sur des points plus particuliers les propos nécessairement généraux de la présente étude. Celui-ci a donc pour objet de dégager les lignes d'intelligibilité qui apparaissent au fur et à mesure que le droit bâti par le Parlement se nourrit, se renforce mais aussi se complique, en confrontant ces données techniques et les principes généraux du droit et de la politique. Une bibliographie est donnée en annexe des présents développements pour aller dans une perspective soit plus vaste encore (bibliographie générale sur les Autorités administratives indépendantes), soit plus précise (bibliographie constituée Autorité par Autorité).
Deuxième élément de méthode : analyser successivement les techniques juridiques, dans une perspective de cercles concentriques.
Pour essayer d'éviter l'écueil, l'étude est constituée de plusieurs parties articulées entre elles. Tout d'abord, ce présent rapport général, le plus succinct qu'il est possible pour demeurer intelligible, cherche à répondre point par point aux questions précisément posées par l'Office Parlementaire d'Évaluation de la législation lui-même, et selon l'articulation arrêtée par celui-ci. Établir un bilan suppose cette complétude et l'analyse successive des questions porte dans un premier cercle sur les Autorités administratives indépendantes en elles-mêmes, lorsqu'il s'agit d'aborder les thèmes de la personnalité morale, des garanties d'indépendances des membres, des pouvoirs exercés, ou du régime budgétaire, mais encore porte dans un deuxième cercle sur les Autorités administratives indépendantes dans leurs rapports avec d'autres organismes ou institutions, telles que l'administration traditionnelle, les juridictions ou les citoyens. Le troisième cercle concerne l'insertion des Autorités administratives indépendantes dans le système politique général en France, à travers les raisons de leur création. A travers ces synthèses sur des points particuliers, des idées-forces ressortent 6 ( * ) , notamment au travers de cercles concentriques qui permettent de restituer le véritable fonctionnement des Autorités.
Troisième élément de méthode : saisir le fonctionnement effectif des Autorités administratives indépendantes, dans la distance entre le fait et le droit.
Précisément, pour opérer un bilan d'une série d'organismes, et les constituer éventuellement en catégorie juridique plus construite qu'actuellement, par exemple à travers une loi-cadre les concernant 7 ( * ) ou bien à travers la constitution au sein de la LOLF d'un programme qui leur serait à la fois commun et propre 8 ( * ) , il faut se baser non seulement sur les dispositifs juridiques qui les encadrent les unes après les autres mais encore sur la façon dont la réalité les concrétise, ou les enterre, ou les transforme. Cette distance entre le fait et le droit sera évoquée à de nombreuses reprises dans les développements qui suivent 9 ( * ) . Cela n'a pas de sens d'informer le législateur sur les textes qu'il a lui-même adoptés, un bilan n'est pas une compilation, en revanche restituer la pratique et les répercussions politiques et sociales de l'application des textes peut être précieux 10 ( * ) . A cette fin, de nombreux entretiens ont été menés en parallèle à l'étude technique, aussi bien auprès des présidents des Autorités administratives indépendantes que de ceux qui sont concernés par leur action. Les entretiens qui ont donné lieu à compte rendu et dont le contenu a été validé expressément par la personnalité interrogée 11 ( * ) seront fournis en annexe au rapport. Certains n'ont pas donné lieu à compte rendu, ce qui est parfois le gage le plus sûr d'avoir la mesure exacte de cette distance entre le fait et le droit.
Remerciements .
Il convient ici pour l'auteur du présent rapport de remercier très vivement l'équipe qui l'a entouré dans les différentes démarches, contacts et travaux nécessaires à cette étude. Mes remerciements vont à Jean-Yves Ollier, Philippe Delelis, Jean-Gabriel Sorbara et Grégory Maître 12 ( * ) . En outre, ce rapport a été soumis à leur sagacité, sa qualité doit beaucoup à la relecture qu'ils ont bien voulu en faire.
* 2 V. infra
* 3 Il convient d'y ajouter le Haut Conseil du Commissariat aux Comptes, qualifié expressément d'Autorité administrative indépendante par l'Ordonnance n°2005-1126 du 8 septembre 2005 (codifiant l'article L. 821-1 du Code de commerce).
* 4 V. supra la liste des organismes dont la pertinence a été retenue pour cette étude.Certains expressément ou incontestablement constitutifs d'Autorités administratives indépendantes (tels que l'AMF, l'ARCEP, la CRE, le Médiateur de la République, etc.). La qualification d'autres était moins évidente mais avait été soutenue avant même que la loi éventuellement n'intervienne pour la leur conférer expressément (ainsi jusqu'en 2004 le Comité National Consultatif d'Ethique, le Conseil de prévention et de lutte contre le dopage, ou le Haut Conseil du commissariat aux comptes). D'autres ont une qualification controversée, par exemple le Bureau Central de Tarification que le Conseil d'Etat considère dans son étude de référence comme une Autorité administrative indépendante, alors que lui-même, dans sa réponse au questionnaire, ne va guère dans ce sens, parce qu'il n'estime pas être partie de l'Etat. La liste vise encore des organismes pour lesquels la qualification ne s'applique pas, faute d'indépendance juridiquement organisée vis-à-vis du Gouvernement (comme l'Agence Française de Sécurité Sanitaire et des Produits de Santé), et pour lesquels la qualification pourrait être à l'avenir adéquate.
* 5 Cela démontre de ce seul fait que la définition des Autorités administratives indépendantes par la forme juridique qui leur est commune est moins fortement ancrée que leur définition par leur fonction, secteur par secteur, mission par mission. Cela peut avoir des répercussions, par exemple en matière budgétaire, dans leur rattachement à des missions diverses au sein de la LOLF. Pour une analyse complète de cette question, v. infra.
* 6 V. infra.
* 7 V. infra
* 8 V. infra.
* 9 V. infra.
* 10 L'étude jouxte alors les méthodes de la sociologie législative.
* 11 On remarquera que les entretiens demandés ont été très largement accordés et souvent fort bien préparés par les personnes sollicitées, que ce soient les Autorités administratives indépendantes elles-mêmes les parties prenantes, telles que les juridictions, administrations traditionnelles ou entreprises du secteur concerné. Cela a été moins vrai de la part des organismes qui ont vocation à représenter la société civile, comme le MRAP, ou la Ligue des droits de l'Homme. Il en résulte une vision parfois partielle, précisément quant à la participation et aux intérêts des citoyens et des consommateurs, essentiellement perçue à travers l'entretien accordé par UFC - Que Choisir. Cela révèle aussi en soi que la maturité sociale et associative quant à l'importance des Autorités administratives indépendantes n'est pas encore atteinte. C'est sans doute une raison de plus pour que le législateur cherche à l'accroître, par exemple à travers des mécanismes de saisine (v. infra ). La plupart des entretiens sont demeurés informels.
* 12 Je remercie également Olivier Boulon et David Revelin, qui ont apporté leur aide lors de la menée des entretiens.