L'OFPRA : impératif de performance administrative et exigences du droit d'asile

LES PRINCIPALES PRÉCONISATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Préconisation	Délai de prise de décision
PROPOSITIONS RELEVANT DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Proposition : rendre l'OFPRA destinataire des télégrammes diplomatiques relatifs à l'actualité politique, à la sécurité et aux droits de l'homme dans les pays d'origine des demandeurs d'asile	immédiatement
Proposition : lors de leur passage à Paris pour la conférence des ambassadeurs, organiser des réunions de travail à l'OFPRA pour un ou deux ambassadeurs chaque année	Dès l'été 2006
Proposition : élaborer une circulaire « cadre » rappelant aux postes à l'étranger les conditions dans lesquelles ils peuvent être sollicités pour recueillir des renseignements pour le compte de l'OFPRA, les contraintes de délai et les obligations de confidentialité qui leur sont imposables	D'ici l'automne 2006
Proposition : négocier un contrat d'objectifs et de moyens avec l'OFPRA, opérateur de la mission « action extérieure » de l'Etat	Fin 2006
Proposition : au moment du « briefing » des nouveaux ambassadeurs et consuls généraux, pour les pays dans le « champ » du droit d'asile, les inciter à prendre contact avec l'OFPRA	Dès la prochaine nomination d'un ambassadeur dans le « champ » du droit d'asile
Proposition : détacher cinq « officiers de protection » de liaison dans les pays les plus sensibles en termes d'asile	2007
Proposition : accueillir des missions de terrain des agents de l'OFPRA	2007-2008-2009

Proposition	Délai de prise de décision
PROPOSITIONS RELEVANT DE L'OFPRA
Proposition : moduler l'objectif de délai de traitement des dossiers selon la nature du dossier (procédures prioritaires et autres) et la division géographique	2006
Proposition : engager une réflexion sur la pondération des dossiers (difficile, moyennement difficile, facile) attribués par les chefs de section aux officiers de protection	2006
Proposition : conforter les objectifs de productivité	Septembre 2006
Proposition : élaborer une « charte de déontologie » ou une « charte qualité » de l'officier de protection	Décembre 2006
Proposition : organiser un meilleur suivi, dans les divisions géographiques, des annulations par la CRR des dossiers instruits par les agents	2006-2007
Proposition : généraliser le tutorat, spécialement en ce qui concerne la conduite des entretiens	2006-2007
Proposition : équiper tous les box d'entretien de matériel bureautique	2007
Proposition : faire chiffrer la proposition de la commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine relative à la prise en charge des frais d'interprète liés à l'exigence de déposer son dossier en français	2007
Proposition : améliorer la formation bureautique et dactylographique afin que les agents puissent taper leur compte rendu au fur et à mesure de leur entretien	2007-2008

I. L'ACTIVITÉ DE L'OFPRA : UN TRAVAIL FIN D'EXAMEN DES DOSSIERS FACE À UNE DEMANDE IMPORTANTE

L'OFPRA ne détermine pas son activité. Il répond à une demande qu'il ne pouvait aucunement maîtriser jusqu'il y a peu ^{14 ( * )} . Cette demande est indissociable des données géopolitiques, mais le contexte migratoire est loin d'être absent. De 1997 à 2003, le nombre de demandes d'asile a ainsi été multiplié par 2,5. Cette explosion est certes due aux évènements malheureux qui affectent certaines régions du monde (récemment, régions des grands lacs en Afrique, Haïti etc...). Toutefois, si la seule explication à la croissance de la demande était liée à la donne géopolitique, il faudrait prendre en compte la diminution des tensions, par exemple, en Algérie ou en Bosnie.

Le contexte migratoire est évidemment essentiel : le dépôt d'une demande à l'OFPRA permet de se maintenir sur le territoire. Du point de vue de l'immigration illégale, la croissance de la demande, et le rallongement des délais qui en découlent, sont une aubaine, car ils permettent de repousser toute éventualité d'expulsion.

Paradoxalement, ce sont les demandeurs ayant réellement besoin de protection qui se trouvent lésés par cette situation : le temps est long avant qu'ils puissent faire valoir leur droit.

Des solutions sont trouvées, à chaque pic de la demande, pour éviter autant que faire se peut les demandes abusives. Cette adaptation nécessaire des règles relatives à la demande d'asile n'a pas pour effet une diminution de l'octroi de la protection par notre pays. En pourcentage, le taux d'accord, OFPRA et commission de recours des réfugiés confondus, a certes diminué depuis 1993. Mais il faut considérer ce taux par rapport à la croissance de la demande en valeur absolue. Le nombre de décisions favorables à l'octroi du statut de réfugié (OFPRA et CRR réunis) a tendance, en valeur absolue, à s'accroître sensiblement.

A. UNE ACTIVITÉ INDISSOCIABLE DES DONNÉES GÉOPOLITIQUES... ET DU CONTEXTE  MIGRATOIRE

Sur longue période, la demande d'asile a connu des variations très fortes. Deux pics de la demande ont été enregistrés, en 1990 et 2003.

1. L'évolution de la demande et les données géopolitiques

Depuis cinquante ans, l'OFPRA est confronté aux évènements du monde. La nationalité des demandeurs a ainsi constamment évolué. Si dans les 20 premières années, la demande d'asile a surtout été européenne, et liée au franquisme en Espagne, à la dictature des colonels en Grèce ou à la guerre froide, les années 70 ont vu l'émergence d'une demande venue d'Asie (exemple des pays de l'ex-Indochine) ou d'Amérique du Sud, avec le Chili.

Depuis la fin des années 1980, la demande est planétaire, et varie en fonction de la situation des différentes régions du monde (apparition d'une demande d'Ex-Yougoslavie et d'ex-URSS dans les années 1990) et des conflits internes au sein des Etats (Algérie, Sri Lanka, Zaïre par exemple dans les années 1990).

Il faut noter que depuis 1976, à l'exception de la période 1993-2003, l'OFPRA et la CRR accordent le statut de réfugié à plus de 10.000 personnes par an. La période récente a été marquée par un fort rebond de la demande d'asile, après une atonie constatée entre 1993 et 2000.

Evolution des demandes d'asile, des décisions d'accord et de rejets depuis 1955

Source : OFPRA

En 2005, 10 pays étaient à l'origine de 60 % de la demande d'asile. Haïti, en raison de troubles récents, est devenu le premier pays d'origine pour la demande d'asile en 2005, ce qui a nécessité l'ouverture d'une antenne de l'OFPRA en Guadeloupe. La demande d'asile d'origine haïtienne a augmenté de 61,5 % de 2005 par rapport à 2004.

Les dix principaux pays de provenance des primo-demandeurs d'asile en 2005

Source : OFPRA

Sur les 59.221 demandes enregistrées en 2005, on compte 10.944 dossiers en provenance d'Asie, 13.051 en provenance d'Afrique et 15.651 demandes venant d'Europe, le reste de la demande provenant des Amériques, de la Corne de l'Afrique, de la Turquie et du Maghreb.

Selon le rapport d'activité, très documenté, de l'OFPRA pour l'année 2005, disponible en ligne ^{15 ( * )} , on note une « féminisation progressive de la demande d'asile depuis 2001 » : 29,6 % de la demande en 2001 pour 34,6 % en 2005 ». Cette tendance doit être rapprochée de l'introduction de la « protection subsidiaire » et d'une demande, en provenance d'Afrique pour l'essentiel, « se référant aux pratiques de l'excision, des mariages forcés et de la prostitution ».

Selon les pays d'origine, le rapport de l'OFPRA fait la distinction entre les nationalités réputées présenter, le plus souvent , des demandes non étayées, et celles qui soulèvent des questions de graves violations des droits d'homme. Il note ainsi que « la demande bangladaise se réfère toujours, avec autant de systématisme que d'inconsistance, à des problématiques bien identifiées » ou que, s'agissant de la République populaire de Chine, « les allégations de persécutions ou de crainte de persécution sont toujours aussi inconsistantes que stéréotypées ».

En revanche, le rapport précité indique, en ce qui concerne les ressortissants de la République démocratique du Congo, que « les demandes d'asile sont déposées essentiellement par des personnes résidant à Kinshasa, militants de partis d'opposition (notamment de l'UDPS et du PALU), membres d'ONG et de la société civile » ou que, pour le Sri Lanka, « un certain nombre de demandes reflète la persistance des violations des droits de l'homme de la part du LTTE ^{16 ( * )} ».

2. La nécessaire adaptation de l'OFPRA au contexte migratoire

A la lecture du rapport d'activité de l'OFPRA, comme à travers les entretiens qu'il a eus avec les officiers de protection, votre rapporteur spécial a constaté que se mêlent, dans la demande d'asile, craintes fondées de persécution et immigration d'ordre économique . Comme le soulignent les extraits précités du rapport d'activité, certaines nationalités sont plutôt considérées comme pourvoyeuses de demandes abusives, tandis que d'autres révèlent plutôt l'existence de persécutions importantes. La réalité de la demande est néanmoins toujours plus subtile : même si la demande chinoise est, en général, considérée comme peu sérieuse, d'authentiques besoins de protection peuvent se révéler. A l'inverse, certains ressortissants de pays à la situation politique trouble peuvent être tentés « d'usurper » la qualité de réfugié. C'est tout le rôle de l'OFPRA que de procéder à un examen attentif des dossiers.

Cet examen est mis à mal lorsque la demande augmente fortement, comme cela a été le cas en 1990 et 2003. De manière intéressante, dans les deux pics de 1990 et 2003, il convient de noter que la montée de la demande a été soudaine. Cette « explosion » survient toujours dans un contexte d'érosion des effectifs de l'OFPRA : la montée de la demande nourrit alors automatiquement un rallongement des délais d'instruction des dossiers. Dans le cas contraire, ce serait la qualité de l'examen des demandes, et la sérénité de la décision, qui seraient remis en cause. Dans ces moments, la crainte existe que se constituent des « unités de destockage » où l'examen des dossiers serait particulièrement sommaire.

Le contexte de 2003 est aussi celui d'une Europe dans laquelle plusieurs pays ont aménagé les règles de l'asile, ce qui a pu conduire, faute d'harmonisation, à un report de la demande sur la France.

Face à l'inflation de la demande, le législateur répond de manière constante par une adaptation des règles relatives à la demande d'asile . Il s'agit de ne pas freiner les demandes d'asile légitimes tout en décourageant les manoeuvres dilatoires.

En 1991, le droit au travail pour les demandeurs d'asile a été supprimé. Cette contrainte incite à un traitement rapide des dossiers.

Le dossier doit par ailleurs être présenté complet, et en français .

Evolution de la demande et adaptation des règles relatives au droit d'asile

Source : OFPRA

En 2003, l'explosion de la demande a été analysée. L'analyse a montré la forte progression des demandes de réexamen de dossiers, pour « faits nouveaux ». Selon l'OFPRA, 9.488 demandes de réexamen ont été enregistrées en 2005, soit 16 % du total. La progression de ces demandes de réexamen : + 34 % en 2005, après un triplement en 2004, ont conduit à mettre en place des procédures prioritaires de traitement des dossiers . Un grand nombre de demandes de réexamen constituent, en effet, de plus en plus fréquemment, un moyen pour différer, sinon éviter, une expulsion. Le taux d'accord sur les dossiers de réexamen, traités en procédure prioritaire, était de 0,7 % en 2005. En cas de réexamen, 96 % des réexamens sont traités en 15 jours ou moins lorsque la personne n'est pas en situation de rétention administrative et en 4 jours ou moins dans le cas contraire.

Par ailleurs, face à la monté d'une demande en provenance de pays où les persécutions sont rares, une liste de pays d'origine sûrs a été établie par le conseil d'administration de l'OFPRA, en application de l'article L. 741-4 du code de l'entrée et de séjour des étrangers et du droit d'asile, le 30 juin 2005. Elle concernait 12 pays : le Bénin, la Bosnie-Herzégovine, le Cap vert, la Croatie, la Géorgie, le Ghana, l'Inde, le Mali, Maurice, la Mongolie, le Sénégal et l'Ukraine. Cette liste a été complétée le 3 mai 2006 par l'ajout de l'Albanie, de la Macédoine, de Madagascar, du Niger et de la Tanzanie.

En juin 2005, la demande d'asile en provenance des 12 pays précités représentait 11,4 % de la demande globale. En fin d'année 2005, elle n'en représentait plus que 3,8 %. Toutefois, malgré l'application, dans 80 % des cas, dès septembre 2005, de la procédure prioritaire, le taux de convocation des demandeurs à un entretien est resté à un niveau élevé (64 %). Le taux d'accord de l'OFPRA est passé de 4,9 % en juin 2005 à 3,8 % en décembre 2005.

La mise en oeuvre du dispositif dit « des pays d'origine sûrs » a donc eu un effet sur la demande, mais pas sur le taux d'accord de l'OPFRA, ce qui tendrait à faire penser qu'il a été possible d'opérer un tri entre les freins apportés à la demande et la reconnaissance effective du droit d'asile lorsque celle-ci est justifiée.

La stratégie d'adaptation des règles applicable à la demande d'asile semble avoir eu l'effet escompté, celui d'une réduction tendancielle de la demande. Le rythme mensuel de la demande est passé de 4.000 en janvier 2004 à 3.000 en décembre 2005.

Evolution mensuelle du nombre des premières demandes depuis janvier 2004

(hors mineurs accoompagnants)

Source : OFPRA

La réduction tendancielle de la demande n'a pas remis en cause un élément important à prendre en considération lorsque l'on examine l'activité de l'OFPRA. La France reste le premier pays d'accueil de la demande d'asile en Europe (59.200 demandes en 2005), très loin devant l'Allemagne (42.910 dossiers sur la même période) et la Grande-Bretagne (30.460 demandes).

Toute stratégie d'adaptation des règles relatives à la demande d'asile a évidemment une limite, celle que la demande puisse être effective et qu'elle fasse l'objet, certes d'un examen rapide, mais de qualité.

S'agissant des règles de délais, il convient de rappeler que le délai légal de présentation des dossiers est de 21 jours ^{17 ( * )} . Selon l'OFPRA, 1.790 dossiers, soit 3,28 % des demandes, auraient été présentées hors délai. Toutefois, sur ces 1.790 demandes, 961 auraient pu de nouveau être présentées.

Il convient de prendre en compte par ailleurs deux contraintes au demeurant légitimes : celle que le dossier soit complet, dans les délais prescrits de 21 jours, et que le dossier soit présenté en français, faute de quoi il ne peut être pris en considération (il n'est visiblement parfois même pas transmis par les préfectures).

En ce qui concerne le caractère incomplet des dossiers, 2.260 demandes incomplètes ont été reçues en 2005. Votre rapporteur spécial peut témoigner de la mobilisation des services de l'OPFRA pour demander au demandeur, en priorité par téléphone, mais aussi par courrier, de compléter son dossier. Le compte à rebours des 21 jours continue en effet de tourner. Dans 70 % des cas, les dossiers initialement incomplets ont pu être enregistrés.

La présentation de la demande d'asile en français exige le plus souvent une traduction, et donc un effort financier du demandeur. Dans certains cas, par exemple en centre de rétention administration, le recours à une traduction peut être difficile. Le rapport de la commission d'enquête ^{18 ( * )} du Sénat relative à l'immigration clandestine préconise « d'assurer la gratuité du recours à un interprète pour rédiger la demande d'asile ». Il revient au conseil d'administration de l'OFPRA de faire chiffrer cette proposition, dont les conséquences budgétaires peuvent être significatives selon votre rapporteur spécial.

Proposition n° 1 : faire chiffrer la proposition de la commission d'enquête du Sénat relative à l'immigration clandestine « d'assurer la gratuité du recours à un interprète pour rédiger la demande d'asile »

* ¹⁴ La détermination d'une liste de pays sûrs, et son actualisation, par le conseil d'administration de l'OFPRA permettent, s'agissant des demandes émanant de ces pays, de les traiter en procédure prioritaire. Les demandes d'asile font évidemment l'objet d'un examen, mais dans un délai bref, afin de ne garder pour ces pays que les dossiers « sérieux ».

* ¹⁵ http://www.ofpra.gouv.fr/documents/OFPRA_Rapport_2005.pdf

* ¹⁶ Liberation Tigers of Tamil Eelam : front de libération des « tigres » tamouls.

* ¹⁷ Le décret n° 2004-814 du 14 août 2004 a réduit le délai de 1 mois à 21 jours.

* ¹⁸ Rapport d'information n° 300 (2005-2006) de M. Georges Othily, président, et de M. François-Noël Buffet, rapporteur : « Immigration clandestine : une réalité inacceptable, une réponse ferme, juste et humaine ».