(2) La question essentielle des « droits connexes » explique la préférence de certains parents isolés pour le RMI
Comme le souligne le rapport d'information précité de Mme Valérie Létard, les minima sociaux ne constituent presque jamais l'intégralité des revenus de leurs titulaires. Ceux-ci peuvent tout d'abord bénéficier, dans des conditions de droit commun, des prestations prévues pour toute la population, comme les allocations familiales qui représentent 23 % des transferts sociaux en faveur des ménages les plus pauvres, soit 12 % de leur revenu global.
En outre, la qualité d'allocataire d'un minimum social ouvre droit, de façon plus ou moins automatique et dans des proportions variables en fonction de la prestation considérée, au bénéfice d'un nombre important de droits connexes, spécifiques à certaines catégories de la population.
Ainsi les minima sociaux ne constituent-ils qu'un tiers des transferts sociaux bénéficiant aux ménages les plus pauvres et moins de 20 % de leur revenu disponible. En comparaison, les allocations logement et les prestations familiales sans conditions de ressources représentent respectivement 29 % et 23 % des transferts sociaux en leur faveur.
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Poids des transferts sociaux dans le revenu disponible des ménages du premier décile ( 1 ) |
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Montants moyens mensuels (en euros) |
Poids au sein des transferts sociaux |
Poids au sein de l'ensemble du revenu |
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Prestations famille sans condition de ressources ( 2 ) |
79 |
23 % |
12 % |
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Prestations famille sous conditions de ressources ( 3 ) |
28 |
8 % |
4 % |
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Aides à la scolarité ( 4 ) |
15 |
4 % |
2 % |
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Aides à la garde onéreuse d'enfants ( 5 ) |
2 |
1 % |
1 % |
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Allocation logement (locataires) |
98 |
29 % |
16 % |
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Minima sociaux ( 6 ) |
119 |
35 % |
19 % |
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Total des prestations |
341 |
- |
54 % |
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Revenu disponible par unité de consommation et par mois |
634 |
- |
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( 1 ) Le premier décile ne recoupe pas exactement la population des bénéficiaires de minima sociaux : il s'agit des 10 % des ménages français ayant les revenus initiaux les plus faibles. Le revenu disponible est ici divisé par le nombre d'unités de consommation composant le ménage. ( 2 ) Allocations familiales, allocation parentale d'éducation (APE), allocation d'éducation spéciale (AES), allocation de soutien familial (ASF). ( 3 ) Complément familial, allocation parentale pour jeune enfant (APJE), API. ( 4 ) Allocation de rentrée scolaire, bourses du secondaire. ( 5 ) Allocation de garde d'enfant à domicile (AGED), aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée (AFEAMA), complément d'AFEAMA, subventions crèches. ( 6 ) AAH, complément d'AAH, minimum invalidité, RMI, minimum vieillesse. NB : il convient de noter que ces proportions sont sensiblement identiques depuis la mise en place de la prestation d'accueil du jeune enfant(PAJE) (p. au 1 er janvier 2004). Source : INSEE-DGI, enquête revenus fiscaux 1999 (actualisée en 20002), calculs DREES |
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L'illustration la plus convaincante de l'importance primordiale de ces droits connexes est celle des aides au logement. Celles-ci sont en effet relativement concentrées sur les ménages les plus pauvres : ainsi, les 10 % des ménages les plus pauvres, qui détiennent seulement 2,3 % du revenu initial, concentrent près de 32,8 % de la masse des allocations logement .
A ce sujet, il a cependant été signalé à la délégation qu' en dessous du seuil de 24 euros, les aides au logement ne sont pas versées . Lors de l'audition de M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, les précisions suivantes ont été apportées à la délégation :
- tout d'abord, ce seuil répond à des considérations de bonne gestion : le traitement et la mise en paiement de petits montants pèseraient fortement sur les coûts administratifs de la branche famille sans améliorer de façon significative la situation faite aux familles ;
- ensuite, très peu de personnes sont concernées par ce seuil et il s'agit des personnes disposant des revenus les plus importants ;
- enfin, les bénéficiaires de l'API perçoivent une aide au logement maximale et ne sont pas concernés par cette mesure.
Une très récente réponse ministérielle 26 ( * ) fait observer que le relèvement, au printemps 2004, de ce seuil de 15 euros à 24 euros, après plus de 15 ans d'absolue stabilité, a donc suivi avec beaucoup de retard l'inflation enregistrée sur cette période et que 98 % des 6,1 millions de bénéficiaires des aides personnelles au logement ne sont pas concernés par cette mesure. Plus fondamentalement, les mesures de revalorisation des aides personnelles au logement prises en 2005 représenteront un coût de 252 millions d'euros en 2006, qui s'ajoute à un montant de prestations annuelles d'aides personnelles au logement d'environ 14 milliards d'euros, dont plus de 5 milliards sont pris en charge par le budget de l'État. En outre, la politique de modération des loyers se manifeste par l'entrée en vigueur à compter du 1er janvier 2006 d'un nouvel indice de révision des loyers.
Par ailleurs, l'Union nationale des associations familiales (UNAF) et la Confédération syndicale des familles (CSF), entendues par la délégation le 29 novembre 2005, ont préconisé l'attribution de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) dans son intégralité aux bénéficiaires de l'API.
D'après une réponse ministérielle 27 ( * ) , l'instauration de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) au 1 er janvier 2004 a marqué la volonté d'apporter un soutien aux familles à l'occasion de la naissance ou de l'adoption d'un enfant. Les différentes aides qui composent la PAJE interviennent ainsi tant pendant la grossesse qu'à la naissance de l'enfant et jusqu'à son troisième anniversaire. S'agissant des bénéficiaires de l'allocation de parent isolé (API), essentiellement des femmes, celles-ci peuvent cumuler leur allocation avec la prime à la naissance ou à l'adoption de la PAJE, ainsi qu'avec l'allocation de base jusqu'aux trois mois de l'enfant, conformément aux dispositions résultant du décret n° 2004-189 du 27 février 2004 relatif aux modalités de calcul de l'allocation de parent isolé et modifiant le code de la sécurité sociale. En outre, les personnes isolées bénéficient d'une majoration du plafond applicable à la prime à la naissance ou à l'adoption ainsi qu'à l'allocation de base. Enfin, les bénéficiaires de l'API qui sont inscrits dans une démarche d'insertion professionnelle sont exonérés de la condition de revenu minimum exigée pour l'ouverture du droit au complément de libre choix du mode de garde de la PAJE. Cette mesure a ainsi pour objectif de permettre aux parents isolés faisant l'effort d'une recherche d'emploi de faire garder leur enfant et de bénéficier des aides prévues à cet effet.
Comme l'a rappelé M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, lors de son audition par la délégation, la concentration des aides au logement sur les ménages les plus pauvres est en partie due à la règle selon laquelle les bénéficiaires du RMI et de l'API ont automatiquement droit, du seul fait de leur statut de bénéficiaires de ces prestations, aux allocations logement à taux plein.
À cette même occasion, le ministre, dressant un bref panorama des aides spécifiques aux familles monoparentales, a souligné qu'en dehors de l'API et des aides au logement :
- d'une part, les prestations versées en cas de handicap, de maladie ou d'accident de l'enfant, ainsi que l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé sont majorées pour les personnes isolées ;
- d'autre part, les plafonds de ressources applicables à la prime à la naissance ou à l'adoption, l'allocation de base de la prestation d'accueil du jeune enfant et le complément familial sont majorés d'environ 40 % en cas d'isolement.
La délégation a constaté que malgré la fixation de l'API à un montant plus élevé que celui du RMI, il peut être paradoxalement plus avantageux, pour un parent isolé, de bénéficier du RMI, en raison de l'importance des droits connexes attachés à celui-ci. Elle recommande donc un rééquilibrage entre RMI et API, à l'occasion d'un réexamen d'ensemble du système des minima sociaux.
Ce phénomène s'explique par l'existence de divers dispositifs accordant des avantages aux titulaires de minima sociaux et liés, le plus souvent, non pas à leur niveau de ressources, mais à leur statut d'allocataire .
Tout d'abord, en matière fiscale :
certains minima sociaux n'ont pas à être déclarés au titre de l'impôt sur le revenu : c'est le cas des allocations supplémentaires vieillesse et invalidité, de l'AAH, du RMI et de l'API. Une suspension des dettes fiscales est prévue en faveur des bénéficiaires du RMI et de l'API ;
les titulaires du RMI bénéficient d'une exonération automatique de taxe d'habitation, dès lors qu'ils peuvent justifier du statut de « RMiste » pour tout ou partie de la période s'écoulant entre le 1 er janvier de l'année n-2 et la date de paiement de l'impôt. Une amélioration du mécanisme de prise en compte des ressources dans le calcul de cet impôt, introduite par la loi de finances pour 2000, a conduit, dans les faits, à une exonération pour les titulaires de l'API, de l'AAH et de l'allocation veuvage ;
une exonération de la redevance audiovisuelle était jusqu'ici traditionnellement prévue en faveur des personnes âgées de plus de 65 ans et non imposables, ainsi que, sous certaines conditions de ressources, en faveur des personnes dont le taux d'invalidité était supérieur à 80 %. Les allocataires du RMI pouvaient également en bénéficier, à leur demande expresse. L'article 41 de la loi de finances pour 2005, qui réforme le régime de la redevance audiovisuelle, en a étendu l'exonération aux « personnes indigentes » reconnues comme telles par la commission communale des impôts directs, aux titulaires de l'AAH, du minimum vieillesse et du minimum invalidité es qualité , aux infirmes et aux personnes âgées de plus de 60 ans remplissant certaines conditions de ressources et aux bénéficiaires du RMI. Un régime transitoire est prévu jusqu'en 2007 pour les contribuables pour lesquels le nouveau régime serait moins favorable. Les titulaires de l'ASS et de l'API y restent soumis.
Ensuite, l'accès à la couverture maladie universelle (CMU) complémentaire n'est automatique que pour les bénéficiaires du RMI. Pour les autres demandeurs, un plafond de ressources est applicable, qui varie en fonction de la composition du foyer.
Enfin, il convient de tenir compte d'un certain nombre de mesures spécifiques comme la prime de Noël traditionnellement versée, depuis plusieurs années, notamment aux bénéficiaires du RMI (152,45 euros pour une personne seule et 274,41 euros pour un couple avec enfant ou une personne seule avec deux enfants) ainsi qu'une grande variété de mesures prises au titre de l'action sociale des départements ou communes, par exemple en matière d'aide au logement, à l'apurement des impayés (eau, gaz, électricité, loyers, téléphone). Le rapport précité de Mme Valérie Létard souligne l'importance du poids des transferts sociaux locaux dans les ressources des parents isolés bénéficiaires de minima sociaux qui, à travers d'importantes disparités locales, sont ainsi majorées de près d'un quart .
L'attribution de ces aides locales est, plus souvent que pour les prestations nationales, liée au statut de chômeur ou de bénéficiaire du RMI. En outre, c'est le plafond du RMI qui sert le plus souvent de référence à ces aides, ce qui provoque un effet de seuil très important à la sortie de cette allocation.
* 26 Cf. JO Questions Sénat du 30 mars 2006, p. 928
* 27 Cf. JO Questions Assemblée nationale du 17 août 2004, p. 6461