3. Encadrer la création et l'extension des crématoriums et développer les sites cinéraires
La création de crématoriums et de sites cinéraires constitue aujourd'hui une compétence exclusive mais facultative des communes et des établissements publics de coopération intercommunale.
En dépit d'un essor récent, leur nombre et leur qualité sont jugés insuffisants. Cette lacune doit être rapidement comblée afin de répondre aux attentes de nos concitoyens.
a) Encadrer la création des crématoriums
Il existe actuellement 115 crématoriums en France et une dizaine sont actuellement en construction.
32 sont gérés en régie (36 % des crémations contre 44 % en 1998), 5 par des sociétés d'économie mixte (8,8 % des crémations contre 13,2 % en 1998) et 78 en délégation de service public (55,5 % des crémations contre 42,8 % en 1998).
A l'exception de la Corse, toutes les régions sont désormais pourvues d'au moins une installation. Toutefois, quelques départements n'en disposent pas : le Cantal, la Haute-Loire, la Manche, l'Orne, le Loir-et-Cher, la Haute-Marne, la Haute-Corse, la Corse-du-Sud, le Territoire de Belfort, la Lozère, la Creuse, l'Ariège, le Gers, l'Ardèche, le Lot, l'Aisne et les Yvelines.
Force est de reconnaître que les crématoriums constituent des équipements coûteux , ce qui explique sans doute le fait que les deux tiers d'entre eux soient gérés en délégation de service public.
Cette charge financière est appelée à croître avec le renforcement des normes de protection de l'environnement . La Commission européenne envisage ainsi l'adoption de règles communes aux Etats membres de l'Union pour réduire les émissions de mercure.
Lors de son audition, Mme Caroline Paul, chef du bureau « air, sols et déchets » de la direction générale de la santé au ministère de la santé et des solidarités, a exposé que les émissions de fumées dans l'air produites par les crématoriums comportaient des risques pour la santé des populations avoisinantes, en raison notamment de la présence de mercure dans les amalgames dentaires et de la composition de certains cercueils en poussières de bois aggloméré. Des filtres doivent être utilisés pour réduire ces émissions toxiques et de nouvelles normes sont en cours d'élaboration pour améliorer la qualité des cercueils.
Contrairement à une idée reçue, la crémation n'est ainsi pas forcément plus écologique que l'inhumation et il n'est pas assuré que son coût sera, à terme, sensiblement moins onéreux.
Les crématoriums français présentent la particularité, par rapport à leurs homologues étrangers, d'être de petite taille et situés à proximité des agglomérations.
Lors de son audition, M. Michel Minard, directeur général adjoint du groupe OGF-PFG qui gère environ le tiers de ces équipements, a indiqué que le seuil de rentabilité était de 500 crémations par an.
Le risque financier encouru par les communes est réel car, au terme de la délégation de service public ou en cas de faillite du délégataire, la charge de l'équipement leur incombe.
Sans doute des études d'impact sont-elles réalisées, ainsi que l'a exposé devant vos rapporteurs M. Jean-Louis Lasnier, directeur associé de Figesma consulting. Pour autant, les exemples de Roanne, où deux crématoriums gérés en régie et en délégation de service public se font une concurrence préjudiciable, ou d'Annecy montrent que des problèmes peuvent se poser.
Trois solutions sont envisageables : ouvrir la création et la gestion des crématoriums à la concurrence, maintenir le droit en vigueur en laissant les élus locaux prendre leurs responsabilités, ou s'efforcer de les aider en prévoyant une planification des investissements .
La Fédération française des pompes funèbres, dont plusieurs représentants ont été reçus par vos rapporteurs, s'est déclarée favorable à la première option et souhaite que la création et la gestion des crématoriums soient incluses dans le service extérieur des pompes funèbres.
Les membres de l'Union des professionnels du pôle funéraire public semblent partagés, d'aucuns souhaitant le maintien du droit en vigueur, d'autres un encadrement des initiatives municipales ou intercommunales.
Pour assurer une répartition équilibrée des crématoriums sur l'ensemble du territoire, la proposition de loi n° 464 (Sénat, 2004-2005) préconise l'élaboration d'un schéma départemental arrêté conjointement par le représentant de l'Etat dans le département et le président du conseil général, après avis de la commission départementale compétente en matière d'environnement, de risques sanitaires et technologiques. Ce schéma serait opposable à toute demande de création ou d'extension d'un crématorium.
Vos rapporteurs jugent nécessaire de prévoir l'élaboration d'un tel schéma, le niveau régional leur semblant, à la réflexion, plus pertinent que le niveau départemental.
Son élaboration serait confiée au préfet, au titre de ses compétences régaliennes, et au président du conseil régional, au titre des compétences de la région en matière d'aménagement du territoire. Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale devraient y être associés.
Lors de son audition, M. Dominique Schmitt, directeur général des collectivités locales au ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, a estimé qu'un schéma départemental, voire régional, n'ayant pas de caractère normatif permettrait d'avoir une meilleure coordination avec tous les acteurs concernés.
Une obligation de compatibilité semble, aux yeux de vos rapporteurs, de nature à concilier la double nécessité de conférer une portée juridique à ce document tout en laissant une certaine latitude aux communes ou établissements publics de coopération intercommunale et à leurs délégataires 41 ( * ) .
Il apparaît d'autre part souhaitable que ce schéma traite à la fois de la création et de l'extension des crématoriums, le développement de la crémation conduisant aujourd'hui non seulement à créer de nouveaux équipements mais à accroître les capacités de ceux qui ont déjà été créés.
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Recommandation n° 22 : Prévoir l'élaboration d'un schéma régional des crématoriums, élaboré conjointement par le préfet et le président du conseil régional en association avec les communes et les établissements publics de coopération intercommunale compétents en la matière, avec lequel les décisions des élus municipaux ou intercommunaux et de leurs délégataires devront être compatibles. |
b) Développer les sites cinéraires communaux et intercommunaux
En second lieu, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale doivent s'engager plus résolument dans la création de sites cinéraires . Cette exigence serait d'autant plus forte que la destination des cendres serait encadrée.
La réalisation dans les cimetières d'un lieu de dispersion des cendres, communément appelé jardin du souvenir , ne semble pas devoir se heurter à des obstacles dirimants. Une superficie raisonnable suffit, dès lors qu'il est pris soin de son aspect esthétique. La plupart des communes doivent pouvoir en créer un.
Le respect de la volonté des défunts et de leurs familles commande également de développer les columbariums et les cavurnes pour accueillir les urnes cinéraires. La taille des équipements, donc leur coût, peut être adaptée à la population de la commune. Le recours à l'intercommunalité permet également la mutualisation de cette charge, qui ne semble pas excessive.
Aussi la proposition de loi n° 464 (Sénat, 2004-2005) tend-elle à prévoir l'obligation pour les communes de plus de 3.000 habitants de disposer d'un columbarium ou d'un équipement cinéraire avant le 1 er janvier 2008.
La Fédération française de crémation s'est déclarée favorable à une telle obligation, son président M. Maurice Thoré ayant indiqué à vos rapporteurs que « ce serait la reconnaissance effective de deux modes de sépulture égaux et légaux ».
Les représentants de l'Association des maires de France ont quant à eux souligné que de tels équipements avaient déjà été réalisés dans les grandes communes et risquaient de constituer une lourde charge pour les petites.
Tout en reconnaissant la nécessité de ne pas imposer aux plus petites communes des charges trop lourdes, vos rapporteurs jugent nécessaire de tenir compte des évolutions de la société et du développement des pratiques funéraires.
Aussi préconisent-ils d' instituer une obligation pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale d'une certaine taille de disposer dans un délai assez bref, qui serait fixé en fonction de la date de promulgation de la loi, d'un site cinéraire comprenant un jardin du souvenir et des cavurnes ou un columbarium .
S'il revient évidemment au législateur de fixer le seuil démographique à partir duquel cette obligation s'appliquerait, vos rapporteurs jugent pertinent celui de 10.000 habitants tant pour les communes que pour les établissements publics de coopération intercommunale dotés de la compétence correspondante.
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Recommandation n° 23 : Prévoir l'obligation pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale compétents d'une certaine taille de disposer dans un délai assez bref, qui serait fixé en fonction de la date de promulgation de la loi, d'un site cinéraire comprenant un jardin du souvenir et des cavurnes ou un columbarium. |
Enfin, pour faciliter le deuil et le recueillement des familles, il importe de conserver la mémoire des personnes ayant fait le choix de la crémation .
Pour celles et ceux dont les cendres auraient été dispersées en pleine nature, une obligation de déclaration de la date et du lieu de dispersion à la mairie du lieu du décès devrait être instituée.
Pour celles et ceux dont les cendres auraient été dispersées dans un jardin du souvenir , ce dernier devrait être équipé d'un dispositif mentionnant leur identité. Il pourrait s'agir par exemple d'un mur, d'une plaque posée au sol, ou même, comme cela existe déjà pour plusieurs monuments commémoratifs, d'un équipement électronique.
Enfin, mais tel est déjà le cas, une plaque mentionnant l'identité des défunts doit être apposée sur chaque case de columbarium ou sur un cavurne.
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Recommandation n° 24 : Conserver la mémoire des personnes dont le corps a donné lieu à crémation, en instaurant une obligation de déclaration du lieu et de la date de dispersion des cendres à la mairie du lieu du décès, et en rendant obligatoire l'installation dans les jardins du souvenir de dispositifs mentionnant l'identité des défunts. |
* 41 Si la comparaison n'est sans doute pas heureuse, le dispositif proposé s'inspire de celui retenu en matière de traitement et d'élimination des déchets. Les équipements sont créés et gérés par les communes ou leurs groupements mais font l'objet d'une planification aux niveaux national pour les déchets contenant ou contaminés par des polychlorobiphényls, régional pour les déchets industriels spéciaux, départemental pour les déchets ménagers et assimilés. L'élaboration des plans d'élimination des déchets industriels spéciaux a été transférée aux régions par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité et celle des plans d'élimination des déchets ménagers et assimilés aux départements par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.