II. LES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION D'INFORMATION : ASSURER LA SÉRÉNITÉ DES VIVANTS ET LE RESPECT DES DÉFUNTS
La mission d'information formule vingt-sept recommandations destinées à améliorer les conditions d'exercice de la profession d'opérateur funéraire, à renforcer la protection des familles, à donner un statut légal aux cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation et à prévoir leur destination et à faire évoluer la conception et la gestion des cimetières.
A. RENFORCER LES CONDITIONS D'EXERCICE DE LA PROFESSION D'OPÉRATEUR FUNÉRAIRE
L'amélioration des conditions d'exercice de la profession d'opérateur funéraire exige un examen plus sévère des demandes d'habilitation déposées dans les préfectures ainsi qu'une formation plus étoffée des personnels.
1. Un contrôle plus sévère des conditions d'habilitation
Tout opérateur, quelle que soit sa forme juridique, qui, habituellement ou non, fournit aux familles des prestations relevant du service extérieur des pompes funèbres, définit ces fournitures ou assure l'organisation des funérailles, doit être habilité à cet effet ( article L. 2223-23 du code général des collectivités territoriales ).
Octroyée pour une durée de six ans , l'habilitation est valable sur l'ensemble du territoire national. Elle peut ensuite être renouvelée à chaque échéance .
Le demandeur d'une habilitation doit remplir un certain nombre de conditions prévues aux articles L. 2223-23 et L. 2223-24 du code général des collectivités territoriales :
- conditions relatives aux dirigeants et gérants : justifier d'une formation professionnelle attestant de leur capacité professionnelle ( articles R. 2223-46 et R. 2223-47 du code général des collectivités territoriales ) ; ne pas avoir fait l'objet d'une condamnation à une peine d'emprisonnement, avec ou sans sursis, figurant au bulletin n° 2 du casier judiciaire, soit pour un crime, soit pour un délit cité à l'article L. 2223-24 du code général des collectivités territoriales 20 ( * ) ; ne pas avoir été frappé de faillite personnelle ou de toute autre sanction au regard de la législation applicable en matière de redressement et liquidation judiciaires des entreprises ; être de nationalité française ou ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ;
- conditions minimales de capacité professionnelle des agents : les personnels des entreprises, régies, associations et établissements qui bénéficient de l'habilitation ou la sollicitent doivent justifier d'une formation professionnelle particulière ( articles R. 2223-42 à R. 2223-45 du code général des collectivités territoriales ), et même d'un diplôme pour les thanatopracteurs ( articles L. 2223-45 et R. 2223-49 du code général des collectivités territoriales ) ;
- conformité des installations techniques (chambres funéraires, crématoriums) aux prescriptions fixées par la réglementation funéraire ;
- régularité de la situation du bénéficiaire au regard des impositions de toute nature et des cotisations sociales ;
- conformité des véhicules aux prescriptions fixées par la réglementation.
BILAN DES HABILITATIONS AU 31 MARS 2004
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Type d'opérateurs |
Nombre d'habilitations délivrées * |
Prestations funéraires assurées * |
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1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
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Régies |
2.083 |
128 |
308 |
498 |
63 |
175 |
70 |
119 |
261 |
1.872 |
|
Entreprises |
11.028 |
5.261 |
6.254 |
7.873 |
1.281 |
7.509 |
3.391 |
1.819 |
5.311 |
8.792 |
|
Associations |
3 |
0 |
2 |
2 |
0 |
2 |
0 |
0 |
1 |
2 |
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TOTAL |
13.114 |
5.389 |
6.564 |
8.373 |
1.344 |
7.686 |
3.461 |
1.938 |
5.573 |
10.666 |
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1. Transport de corps avant mise en bière 2. Transport de corps après mise en bière 3. Organisation des obsèques 4. Soins de conservation 5. Fourniture housses, cercueils et accessoires intérieurs et extérieurs et urnes cinéraires 6. Fourniture des tentures extérieures des maisons mortuaires 7. Gestion et utilisation des chambres funéraires 8. Fourniture des corbillards et des voitures de deuil 9. Fourniture de personnel, objets et prestations nécessaires aux obsèques, inhumations, exhumations et crémations * Pour les départements du Rhône et des Vosges, les informations n'étant pas disponibles, les chiffres 2001 ont été repris. |
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Source : Rapport 2003-2004 du CNOF |
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Les conditions de délivrance de l'habilitation s'avèrent peu satisfaisantes .
Pour l'essentiel des personnes entendues lors des auditions organisées par vos rapporteurs, la procédure d'habilitation doit en effet être améliorée. Mme Pascale Trompette, chercheur au CNRS, a ainsi considéré que l'habilitation n'était pas un gage de qualité et des associations de consommateurs, notamment l'ORGECO, ont mis en évidence l'insuffisante qualité des prestations offertes par certains opérateurs, pourtant titulaires d'une habilitation, tant pour l'accueil des familles (absence de devis précis, mauvaise information des personnes endeuillées) que pour l'organisation concrète des obsèques (manque de décence du personnel, déroulement improvisé de la cérémonie).
Si des critères stricts de technicité, de moralité et de nationalité sont effectivement prévus dans le code général des collectivités territoriales pour la délivrance des habilitations, les préfectures se refusent toutefois à exercer tout pouvoir discrétionnaire, estimant avoir compétence liée . Certains professionnels du funéraire ont indiqué que les exigences manifestées pour l'obtention de l'habilitation pouvaient néanmoins varier selon les préfectures .
Il convient donc de renforcer le contrôle de la qualification des opérateurs funéraires lors de la délivrance de l'habilitation par les préfets, à plus forte raison si, comme le souhaitent vos rapporteurs, le droit funéraire était simplifié par l'allègement de la surveillance des opérations funéraires, qui nécessite en effet une grande confiance dans les opérateurs habilités.
Toutefois, comme l'a précisé la direction générale des collectivités locales du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire lors de son audition, le rôle des préfets trouve rapidement ses limites lors de l'examen de la demande d'habilitation, dans la mesure où celle-ci ne peut être refusée dès lors que les documents administratifs exigées sont effectivement produits. Il n'est en aucun cas tenu compte d'un quelconque critère de qualité, qu'il serait d'ailleurs très malaisé d'inscrire dans la loi.
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Recommandation n° 1 : Renforcer le contrôle de la qualification des opérateurs funéraires lors de la délivrance de l'habilitation par les préfets. |
Une piste envisageable pour accroître la vigilance des préfectures lors de l'examen des demandes d'habilitation pourrait être de créer une commission départementale placée auprès du préfet, comme le propose l'article 5 de la proposition de loi n° 161 (Sénat, 2002-2003), le « conseil départemental des opérations funéraires », composé de seize membres (quatre maires ou présidents d'établissements publics de coopération intercommunale, quatre opérateurs funéraires habilités, quatre représentants des associations familiales et des associations de consommateurs, un représentant de la direction départementale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, un représentant de la direction départementale des affaires sanitaires et sociales, deux personnalités qualifiées) devant être consulté sur la délivrance, le renouvellement, le retrait et la suspension de l'habilitation des opérateurs funéraires et établir chaque année la liste des opérateurs habilités.
Toutefois, vos rapporteurs considèrent que, si la création de cette commission était retenue, sa composition pourrait être plus légère, avec seulement six membres (deux élus locaux, deux opérateurs funéraires habilités et deux représentants des associations de consommateurs). Cette petite structure pourrait ainsi se réunir aisément et jouer un rôle efficace dans le contrôle de la qualification des opérateurs, en particulier dans les hypothèses de suspension et de retrait des habilitations, pour lesquels une appréciation réelle de la qualité des opérateurs est possible.
En effet, en vertu de l' article L. 2223-25 du code général des collectivités territoriales , l'habilitation délivrée peut faire l'objet d'une suspension , prononcée pour une durée maximale d'un an, ou d'un retrait , après mise en demeure, pour les motifs suivants :
- non respect des dispositions du code général des collectivités territoriales ;
- non exercice ou cessation d'exercice des activités au titre desquelles l'habilitation a été délivrée :
- atteinte à l'ordre public ou danger pour la salubrité publique.
Ainsi qu'il l'a été indiqué, l'ordonnance n° 2005-855 du 28 juillet 2005 relative aux opérations funéraires a étendu les motifs de suspension et de retrait des habilitations , en remplaçant le non-respect du règlement national des pompes funèbres par celui de l'ensemble des dispositions du code général des collectivités territoriales. Il étend par conséquent les cas dans lesquels l'habilitation peut être suspendue ou retirée, notamment à toutes les prestations effectuées dans le cimetière (exhumation...). Le préfet doit alors porter une appréciation concrète des faits.
Des sanctions pénales peuvent également être prononcées contre les opérateurs funéraires. Constitue en effet une infraction pénale punie d'une amende de 75.000 euros le fait pour une personne de diriger, en droit ou en fait, une régie, une entreprise, une association ou un établissement sans l'habilitation nécessaire ou alors que celle-ci a été suspendue ou retirée . Les personnes physiques peuvent également se voir infliger des peines complémentaires, telles que l'interdiction des droits civiques, civils et de famille ou l'interdiction d'exercer une fonction publique ou une activité professionnelle dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été commise ( article L. 2223-35 du code général des collectivités territoriales ).
Lors des auditions conduites par vos rapporteurs, plusieurs intervenants ont manifesté le regret que les sanctions administratives prévues par le code général des collectivités territoriales (suspension, retrait) ne soient pas plus fréquemment prononcées . M. Stéphane Hug, directeur général du Voeu funéraire, a ainsi indiqué que le retrait d'une habilitation n'était, en pratique, généralement prononcé qu'à la suite d'une condamnation judiciaire de l'opérateur.
D'après les informations fournies par la direction générale des collectivités locales du ministère de l'intérieur, les préfectures développent pourtant un véritable contrôle sur l'activité des opérateurs funéraires et le nombre des retraits prononcés serait en augmentation depuis quelques années . Ainsi, quarante décisions de retrait ont été rendues pour des motifs autres que la cessation d'activité au cours de la période 2003-2004, contre seulement dix-neuf les cinq années précédentes, alors que, parallèlement, le nombre total des opérateurs funéraires a baissé de 10 %.
Vos rapporteurs insistent sur la nécessité, pour les préfectures et les maires, compétents en matière de police des funérailles, d'exercer un véritable contrôle sur les opérateurs funéraires . Il convient de sanctionner de façon effective toute atteinte à la réglementation funéraire par une suspension voire un retrait de l'habilitation. La recherche d'une bonne qualité des prestations funéraires fournies par les opérateurs passe par cette intervention ultime des pouvoirs publics. L'élargissement des motifs de retrait et de suspension devrait permettre de garantir le développement d'un service extérieur des pompes funèbres d'une qualité plus homogène.
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Recommandation n° 2 : Sanctionner davantage les opérateurs funéraires ne respectant pas la réglementation, par une suspension ou un retrait de leur habilitation. |
* 20 Exercice illégal d'une activité professionnelle ou sociale dont l'accès est réglementé ; corruption active ou passive ou trafic d'influence ; acte d'intimidation contre une personne exerçant une fonction publique ; escroquerie ; abus de confiance ; violation de sépulture ou atteinte au respect dû aux morts ; vol ; attentat aux moeurs ou agression sexuelle ; recel ; coups et blessures volontaires.