N° 313
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
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Annexe au procès-verbal de la séance du 12 avril 2006 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur l' exécution de la loi de finances pour 2005 ,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
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Lois de finances. |
INTRODUCTION
La publication, fin mars 2006, des derniers arrêtés de report de crédits de 2005 vers 2006 a définitivement clos l'exécution de la loi de finances pour 2005, qui doit encore faire l'objet d'un projet de loi de règlement déposé avant le 1 er juin 2006 sur le bureau de l'Assemblée nationale.
Dans l'attente de ce projet de loi de règlement, qui devrait faire l'objet de modalités d'examen renouvelées pour tenir compte de l'entrée en vigueur de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), votre rapporteur général a voulu examiner avec attention les derniers moments de l'exécution 2005 et les conditions de la clôture des comptes. Aussi a-t-il rencontré, le 23 février 2006, dans le cadre de l'article 57 de la LOLF, M. Pierre-Mathieu Duhamel, alors directeur du budget, afin d'obtenir communication des éléments figurant dans le présent rapport d'information, qui ont fait l'objet d'une présentation en commission le mercredi 12 avril 2005.
Sans vouloir préjuger l'examen par votre commission des finances du projet de loi de règlement, qui tiendra compte des observations de la Cour des comptes évoquées par son Premier président, M. Philippe Séguin, lors de son audition le 5 avril dernier, le présent rapport d'information souhaite tirer de l'exécution 2005 un certain nombre d'enseignements.
Il s'agit, au moment où se tiennent les « conférences d'économies structurelles » entre le ministère du budget et les ministères gestionnaires, en vue de la préparation du projet de loi de finances pour 2007, et dans la perspective du débat d'orientation budgétaire, d'attirer l'attention du gouvernement sur la nécessité de ne pas se satisfaire du simple respect formel des prescriptions du Pacte de stabilité et de croissance et de mettre en oeuvre des réformes structurelles.
Le premier enseignement est que le respect de la norme de dépense, pour la quatrième année consécutive, constitue désormais un acquis incontestable, et qu'il est donc possible pour les gouvernements à venir de la rendre plus ambitieuse.
Le deuxième enseignement est que la LOLF offre quelques outils utiles pour maîtriser l'exécution de la dépense : le plafond de 3 % de crédits reportables fixé par la nouvelle « Constitution budgétaire » a permis de diviser quasiment par deux le volume des reports entre 2005 et 2006 et presque par trois par rapport au « sommet historique » de 2002. En contrepartie, les gestionnaires ont vu les mises en réserve de crédits du début d'année 2006 diminuer sensiblement.
Le troisième enseignement, moins favorable, est que les résultats apparemment rassurants de la gestion 2005 ne doivent pas masquer qu'ils sont largement dus à des facteurs non reconductibles, ainsi qu'accessoirement à une modification opportune de certaines règles du jeu .
L'essentiel de l'amélioration du solde pris en compte pour l'appréciation du respect du Pacte de stabilité et de croissance tient, comme prévu, à la perception par l'Etat, à hauteur de 0,4 point de PIB , de la soulte résultant de l'adossement du régime de retraite des industries électriques et gazières. Il s'agit bien là d'une recette exceptionnelle, dont on sait qu'elle a pour contrepartie un alourdissement du hors-bilan des administrations publiques.
De même nature mais non prévue, est l'amélioration du solde maastrichtien consécutive à la décision prise en mars 2006 par Eurostat en ce qui concerne le mode de comptabilisation des dépenses militaires , qui conduit à minorer les dépenses publiques de 0,1 point de PIB en 2005.
Pour les recettes, il faut signaler qu'une part de la bonne tenue globale des recettes résulte de la réforme du régime des acomptes d'impôt sur les sociétés , qui a majoré les recettes de 2,3 milliards d'euros en 2005 , ainsi que d'une progression particulièrement vive des dividendes perçus par l'Etat (750 millions d'euros de plus que les prévisions).
On note que l'amende de 535 millions d'euros versée par les opérateurs de téléphonie mobile, en application de la décision n° 05-D-65 du 30 novembre 2005 du Conseil de la concurrence, vient minorer le déficit budgétaire mais n'est effectivement pas comptabilisée par Bruxelles dans la mesure où elle fait l'objet d'un appel.
Le quatrième enseignement consiste dès lors à rappeler que l a situation des finances publiques demeure alarmante : la dette publique est avec 66,8 % du PIB durablement établie au-dessus du seuil de 60 % prévu par le pacte de stabilité et de croissance ; la dépense publique poursuit sa croissance (54 % du PIB en 2005 contre 53,3 % en 2004) tandis que les prélèvements obligatoires augmentent à nouveau (44,1 % du PIB en 2005 contre 43,1 % du PIB en 2004) ; enfin, la remontée annoncée et amorcée des taux d'intérêt fait courir des risques non négligeables de difficultés budgétaires .
Une telle situation ne saurait encourager les responsables politiques à distribuer de nouvelles promesses.
En cette période pré-électorale, marquée de fortes tensions sociales, il ne faudrait pas que la « machine à dépenser » se remette à fonctionner au détriment de la soutenabilité à moyen terme de nos finances publiques.
I. UNE EXECUTION 2005 EN LIGNE MALGRÉ UNE CONJONCTURE DÉCEVANTE
Le respect des autorisations de dépenses comme, in fine , des prévisions de recettes est, en première analyse, d'autant plus appréciable qu'il a été acquis en dépit d'un contexte macroéconomique moins favorable que prévu.
A. DE L'AUTORISATION PARLEMENTAIRE À L'EXÉCUTION
La clôture de l'exercice 2005 a été fixée au 20 janvier 2006, conformément à l'article 28 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) qui prévoit que la durée de la période complémentaire à l'année civile ne peut excéder 20 jours .
Votre rapporteur général a examiné la liste des dépenses intervenues en période complémentaire. Plus de 800 millions d'euros de crédits limitatifs ont été ouverts sur la période complémentaire (prime de Noël des allocataires du RMI pour 286 millions d'euros, aides personnelles au logement pour 155 millions d'euros, etc...). Il s'agit de crédits ouverts en projet de loi de finances rectificative qui n'ont pu être consommés dans les derniers mois de l'année 2005.
Crédits consommés sur la période complémentaire
(en millions d'euros)
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Ministères |
Nature de l'ouverture |
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Affaires étrangères |
Dons destinés à financer des projets mis en oeuvre par l'Agence française de développement |
14 |
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Agriculture, alimentation, pêche et affaires rurales |
Service public de l'équarrissage (versement au CNASEA) |
34 |
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Culture et communication |
Subventions aux établissements publics culturels |
24,9 |
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Économie, finances et industrie |
Rémunérations pour services rendus à la Banque de France |
22,6 |
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Agence nationale des fréquences : lancement TNT |
19 |
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Équipement, transports, aménagement du territoire, tourisme et mer. II. Transports et sécurité routière |
Contribution de l'Etat aux transports collectifs en Île-de-France |
30,7 |
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Subventions au régime de retraite de la S.N.C.F. |
11,6 |
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Intérieur, sécurité intérieure et libertés locales |
Secours d'extrême urgence aux victimes de calamités publiques |
50 |
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Dotation générale de décentralisation |
10,9 |
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Travail, santé et cohésion sociale. I. Emploi et travail |
Subvention à l'ANPE |
12 |
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Travail, santé et cohésion sociale. II. Santé, famille, personnes handicapées et cohésion sociale |
Prime de Noël en faveur des RMIstes |
286,4 |
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Allocation adultes handicapés (AAH) |
77,7 |
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Allocation parents isolés (API) |
31,8 |
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Aide médicale d'Etat (AME) |
26,8 |
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Travail, santé et cohésion sociale. IV. Logement |
Aides personnelles au logement (APL) |
155,4 |
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TOTAL |
807,8 |
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Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
Parmi les ouvertures de la loi de finances rectificative, seule l'ouverture en faveur du fonds européen de développement (13,5 millions d'euros), figurant au sein du budget du ministère des affaires étrangères, n'a pu être imputée sur la période complémentaire, et a dû être reportée sur l'exercice 2006.
Enfin, 2,1 milliards d'euros de dépenses non prévues par la loi de finances rectificative pour 2005, donneront lieu à des ouvertures de crédits dans le projet de loi de règlement (dont 1 milliard d'euros de remboursements et dégrèvements ; les 1,1 milliard d'euros restants concernent principalement les charges sociales, les frais de justice, les pensions, l'agence française de développement, les garanties et la dette négociable). Ils devraient faire l'objet d'annulations de crédits devenus sans objet d'un montant équivalent.
Le tableau ci-joint résume le déroulement de l'exercice 2005. Il permet de passer de l'autorisation parlementaire à l'exécution , du solde prévisionnel initial au solde définitif 1 ( * ) .
Budget de l'Etat pour 2005 :
de la loi de
finances initiale (LFI) à l'exécution
(en millions d'euros)
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Charges |
LFI |
Exécution |
Ecart à la LFI |
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Dépenses Charge nette des comptes spéciaux du Trésor Total des charges |
288.464 -569
|
288.443 -1.683
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-21 -1.114 2 ( * )
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Ressources |
LFI |
Exécution |
Ecart à la LFI |
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Recettes fiscales nettes Prélèvements sur recettes Recettes non fiscales Virement de l'excédent sur les fonds structurels européens Total des ressources |
271.775 -62.298
33.242
242.719 |
272.364 -64.400 36.072 -746
|
589 -2.102 2.830
571 |
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Solde |
-45.176 |
-43.470 |
1.706 |
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
* 1 Le montant prévisionnel du déficit pour 2006 s'élève à - 46,947 milliards d'euros.
* 2 En termes budgétaires, une charge nette négative correspond à un excédent.