ANNEXES STATISTIQUES :
AMENDEMENTS SUR LES CRÉDITS DES MISSIONS DU PROJET DE LOI DE FINANCES
POUR 2006
ANNEXE 1 - DURÉE DE LA DISCUSSION DES
MISSIONS ET DES AMENDEMENTS SUR LES MISSIONS
Source : service de la
séance du Sénat
Annexe 2 - PLF 2006 : INCIDENCE DES AMENDEMENTS D'ORIGINE SÉNATORIALE SUR LES CRÉDITS DES MISSIONS DU BUDGET GÉNÉRAL
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une réunion tenue le mercredi 12 avril 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de M. Jean Arthuis, président, sur la mise en oeuvre de la LOLF.
Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Jean Arthuis, président , a rappelé que cette communication s'inscrivait dans le prolongement du séminaire de travail de la commission organisé à Guéret les 3 et 4 avril derniers. A cet égard, il a tenu à remercier M. Michel Moreigne pour l'excellence de son accueil dans la Creuse.
M. Jean Arthuis, président , s'est félicité que tous les sénateurs aient « joué le jeu » de la LOLF lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2006, qui avait été le premier à être entièrement discuté selon les nouvelles règles prévues par la LOLF.
Il a précisé l'importance de la concertation qui avait été conduite en amont de la discussion du projet de loi de finances pour 2006, au sein de la commission et en liaison étroite avec les cinq autres commissions permanentes, devant lesquelles il avait été entendu au printemps 2005. De façon plus générale, il a insisté sur la nécessité de coordonner les initiatives des commissions permanentes, afin de revaloriser pleinement le rôle du Parlement.
S'agissant des nouvelles modalités d'examen du projet de loi de finances au Sénat, il s'est félicité du respect du délai constitutionnel de vingt jours. Il a regretté, toutefois, qu'un autre projet de loi, celui portant engagement national pour le logement, ait été discuté au cours de la période budgétaire. Ainsi, il a proposé qu'à l'avenir, la Conférence des présidents n'inscrive que le projet de loi de finances initiale à l'ordre du jour au cours de la période d'examen budgétaire, à l'exception de tout autre texte.
Il a observé que deux nouveaux débats thématiques avaient été organisés, relatifs, respectivement, au plafond des emplois rémunérés par l'Etat et à la variation nette de la dette de l'Etat. Cependant, il a invité à conduire une réflexion sur le nombre et l'organisation des débats thématiques, en suggérant ainsi l'organisation d'un seul débat sur les finances locales pendant l'examen du projet de loi de finances.
Concernant l'examen des crédits des missions, il a souhaité poursuivre le rééquilibrage entre la durée des discussions générales et celle des amendements, au profit d'un débat davantage centré sur les modifications des crédits, à l'instar de ce qui s'était produit à l'automne dernier.
Il s'est réjoui que les rapports spéciaux aient été plus courts, en rappelant l'orientation retenue, lors du séminaire de travail de la commission dans la Creuse, de poursuivre ce mouvement. Il a fixé l'objectif d'une nouvelle réduction de 20 % du nombre de pages des rapports spéciaux, faisant suite à une précédente diminution de 40 % enregistrée à l'automne dernier.
Enfin, il a suggéré la présence d'un fonctionnaire du service de la communication aux réunions de la commission relatives à l'examen du projet de loi de finances et du projet de loi de finances rectificative, afin que la communication s'opère en « temps réel » et que les communiqués de presse de la commission soient diffusés dans les tous meilleurs délais.
M. Jean Arthuis, président, a ensuite exposé les avancées permises par l'application des règles de la LOLF, en appelant à les prolonger.
Tout d'abord, il a souligné l'émergence d'un vrai pouvoir d'arbitrage parlementaire au regard du nombre d'amendements présentés : sur les crédits des missions, 85 amendements avaient été déposés en première délibération, dont 44 adoptés par le Sénat, au lieu de 12 amendements pour le projet de loi de finances pour 2005. Toutefois, il a regretté le bilan plus modeste à l'issue de la seconde délibération et des débats en commission mixte paritaire (CMP) : en première délibération, les 14 amendements d'origine sénatoriale, adoptés sur les crédits des missions du budget général, portaient sur 700 millions d'euros ; en seconde délibérations, 12 de ces 14 amendements avaient été confirmés et ne modifiaient plus que 400 millions d'euros de crédits ; enfin, seuls 8 de ces 12 amendements avaient été confirmés, à l'issue de la CMP, pour un montant de 30 millions d'euros.
Il a observé que le bilan était également modeste au regard des modifications de la nomenclature budgétaire et du plafond des emplois : le seul programme créé au Sénat à l'issue de la CMP, « Audiovisuel extérieur », provenait d'une initiative gouvernementale. Par ailleurs, 112 emplois publics avaient été supprimés par le Sénat.
M. Jean Arthuis, président , a ensuite dressé des perspectives d'amélioration dans l'organisation des débats budgétaires.
Il a suggéré d'inclure les crédits des programmes dans l'état B annexé à l'article retraçant, au sein du projet de loi de finances, les crédits du budget général. Puis il a souhaité que les crédits des missions soient examinés en commission après le vote en séance publique à l'Assemblée nationale afin de faciliter l'examen, par les rapporteurs spéciaux, des modifications qui y auraient été apportées. Il a également formulé le voeu d'accroître le délai entre la fin de la première lecture au Sénat et la réunion de la commission mixte paritaire, afin d'améliorer les conditions de préparation de cette dernière. Enfin, il a appelé à une meilleure délimitation des domaines respectifs des différentes catégories de lois : lois de finances, lois ordinaires comprenant trop souvent des dispositions fiscales, et lois de financement de la sécurité sociale.
Dans la continuité des travaux engagés lors de l'examen des projets de loi de finances, il a exprimé sa volonté que la discussion budgétaire s'inscrive dans un « chaînage vertueux », où la discussion, au printemps, du projet de loi de règlement et le débat d'orientation budgétaire (DOB) préparent effectivement l'examen du projet de loi de finances initiale examiné à l'automne.
A cette fin, M. Jean Arthuis, président , a souhaité qu'au printemps 2006, une semaine puisse être consacrée à la discussion du projet de loi de règlement pour 2005. Par ailleurs, il a proposé de procéder à des auditions de ministres gestionnaires en salle Médicis ou en salle Clemenceau. Ces échanges, ouverts à la presse, auront pour objectif d'apporter davantage de spontanéité que les débats, de forme plus convenue, organisés en séance publique. Il a également suggéré que le rapport de la commission sur le projet de loi de règlement comporte des éléments détaillés de l'exécution budgétaire, mission par mission.
Puis il a souhaité que le DOB soit discuté immédiatement après le projet de loi de règlement : le champ du DOB pourrait, en outre, être étendu à l'ensemble des prélèvements, et non uniquement à la fiscalité de l'Etat, tandis que les débats sur la maquette budgétaire seraient concentrés lors de la discussion du DOB.
M. Jean Arthuis, président , a relevé l'importance d'opérer un suivi des travaux budgétaires tout au long de l'année. Il a ainsi cité l'exemple du contrôle qui serait conduit sur la flotte d'aviation de la sécurité civile par M. Claude Haut, rapporteur spécial de la mission « Sécurité civile », comme une illustration de la corrélation étroite entre l'examen des projets de loi de finances et le choix des thèmes de contrôle budgétaire.
Il a insisté, aussi, sur le suivi de la mise en oeuvre des principales réformes budgétaires, en rappelant l'audition, organisée par la commission le 22 mars dernier, de M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, sur l'adossement du recouvrement de la redevance audiovisuelle à la taxe d'habitation.
Il a souhaité que les rapporteurs spéciaux aient accès à tous les actes et décisions sur les budgets relevant de leur domaine de compétences, sans avoir à les demander expressément, en application de l'article 57 de la LOLF qui leur attribuait des pouvoirs incontestés en ce domaine. Enfin, il a appelé à poursuivre la simplification des questionnaires budgétaires.
En conclusion, M. Jean Arthuis, président , a évoqué les travaux conduits par la commission lors de son séminaire tenu à Guéret pour signifier l'importance qui devait s'attacher à la déclinaison opérationnelle des missions et des programmes sur le terrain, au moment de la mise en place des budgets opérationnels de programme (BOP) et des unités opérationnelles (UO). Il s'est interrogé, notamment, sur le bien-fondé de procéder à l'engagement des dépenses des services déconcentrés de l'Etat en même temps qu'à leur paiement. De même, il a salué les travaux conduits par M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'Etat », sur le patrimoine immobilier du ministère des affaires étrangères : ce contrôle budgétaire témoignait, en effet, des nombreux enseignements qui pouvaient être tirés d'un examen approfondi des conditions de mise en oeuvre de la réforme budgétaire, sur le terrain.
Enfin, il a souligné que le succès dans l'application de la LOLF reposait sur la volonté et l'engagement politiques des parlementaires, représentants de la Nation. S'agissant des relations avec la Cour des comptes, dont il s'est plu à relever l'excellence, il a proposé que les souhaits des rapporteurs spéciaux quant aux enquêtes demandées à la Cour des comptes dans le cadre de l'article 58-2° de la LOLF lui soient communiqués dès septembre, soit en amont de la définition de son programme annuel de travail par la Cour des comptes. Il a, également, invité à procéder à de nouvelles demandes d'assistance à la Cour des comptes, conformément aux dispositions de l'article 58-1° de la LOLF, après que M. Yann Gaillard eut rappelé le succès de l'enquête qu'il avait conduite dans ce cadre, grâce à la pleine implication du magistrat de la Cour des comptes ayant travaillé à ses côtés.
In fine, M. Jean Arthuis, président , a souligné l'importance du suivi de l'exécution budgétaire, évoquant la publication d'un rapport d'information présentant, en application de l'article 13 de la LOLF, l'avis de la commission des finances sur le projet de décret d'avance destiné à faire face à l'épidémie de chikungunya et à l'épizootie de grippe aviaire. Il a demandé que la commission réfléchisse à la procédure qu'elle pourrait adopter, lorsqu'elle devrait exprimer son avis sur un projet de décret d'avance en dehors des périodes de session ou pendant la suspension des travaux parlementaires. Dans ce cas, il a proposé qu'un projet de rapport soit établi sous la responsabilité du rapporteur général, ou, en son absence, du président de la commission, lequel serait alors communiqué à l'ensemble des commissaires par tout moyen disponible (lettre, courriel, fax). Les membres de la commission disposeraient, alors, d'un délai de 48 heures pour faire part de leurs observations, afin de respecter le délai impératif de sept jours fixé par l'article 13 de la LOLF.
En tout état de cause, eu égard à la brièveté des délais, il a relevé que cela supposait que la commission soit bien informée, en amont, par le gouvernement de tout projet de décret d'avance.
En conséquence, il a proposé d'actualiser le « guide des bonnes pratiques du contrôle budgétaire » de la commission sur ces différents points avant de l'adresser à tous les membres de la commission, comme cela était désormais la « tradition ».
Un large débat s'est alors instauré.
M. Jean-Jacques Jégou a fait part de sa crainte que les difficultés potentielles liées à la mise en oeuvre de la LOLF ne soient plus perçues par les agents de l'Etat que les bénéfices attendus de la réforme.
Par ailleurs, il s'est interrogé sur les conséquences sur le plafond des emplois rémunérés par l'Etat de l'annonce récente faite par M. Gilles de Robien, ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, quant à l'embauche de 50.000 surveillants dans les écoles à la prochaine rentrée scolaire. Il s'est demandé si ces emplois nouveaux pourraient être créés par redéploiement au sein des effectifs du ministère de l'éducation nationale.
M. Jean Arthuis, président , a répondu que le respect du principe de sincérité budgétaire, inhérent à la réforme budgétaire, devait s'appliquer à tous les ministères.
Par ailleurs, il a fait part des difficultés rencontrées par certains agents de l'Etat suite à la mise en place, parfois très tardive, des budgets opérationnels de programme.
M. Michel Charasse s'est vivement inquiété des conditions d'application de la réforme budgétaire sur le terrain, et s'est interrogé sur le degré d'implication des ministres dans la mise en oeuvre de la réforme, le jugeant, à tout le moins, inégal.
M. Jean Arthuis, président , a déploré l'archaïsme des systèmes d'information, en observant les retards pris dans l'adaptation informatique des modèles comptables.
Toutefois, il a tenu à nuancer le bilan parfois « catastrophiste » qui pouvait être donné des conditions d'application de la LOLF, sur le terrain. A cet égard, il a noté l'adhésion des fonctionnaires à la réforme budgétaire, qu'il avait pu observer à l'occasion des déplacements effectués au sein des services déconcentrés de l'Etat lors du séminaire de travail de la commission dans la Creuse.
M. Yves Fréville a exprimé sa préoccupation que la réforme budgétaire ne se traduise pas par une moindre visibilité des programmes pluriannuels d'investissement dans le secteur de la défense, en appelant à dresser un compte rendu annuel de la loi de programmation militaire.
Par ailleurs, il a souhaité que les services responsables des BOP et des UO contribuent à l'élaboration d'une cartographie de la densité des services de l'Etat sur le territoire, notamment les services sociaux.
M. Jean Arthuis, président , a observé que la LOLF était pleinement compatible avec la définition d'une vision pluriannuelle des finances publiques, s'agissant, en particulier, de l'ensemble des lois de programme et de programmation. Puis il a attiré l'attention des rapporteurs spéciaux sur la nécessité de compléter leurs questionnaires budgétaires afin de disposer d'une information plus riche sur la répartition des services de l'Etat sur le territoire. En outre, il a attiré l'attention sur l'utilité de poser ces questions lors des auditions des ministres gestionnaires envisagées lors de l'examen du projet de loi de règlement.
Mme Nicole Bricq a relevé que la LOLF faisant l'objet de nombreuses critiques dans les tribunaux judiciaires, appelant la commission à rendre publiques ses observations quant aux conditions effectives de mise en oeuvre de la réforme, et ce, sur la base de cas précis qui pourraient être recensés. Elle s'est également interrogée sur le nombre et la place des nouveaux débats thématiques prévus dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances, en particulier le débat sur la dette publique.
M. Jean Arthuis, président, a relevé que les travaux sur les frais de justice conduits par M. Roland du Luart, rapporteur spécial de la mission « Justice », avaient permis de parvenir à des améliorations significatives de la gestion du ministère de la justice. Il a, par ailleurs, pris bonne note de la nécessité de procéder à des débats thématiques moins convenus et plus interactifs, grâce à des interventions plus brèves et plus percutantes.
M. Yann Gaillard a relevé les différences d'implication des magistrats judiciaires dans les activités de gestion.
M. Maurice Blin a souligné la forte sensibilité aux conditions de mise en oeuvre de la LOLF dans les ministères « à finalité humaine », tels que la justice et l'enseignement supérieur. Il a relevé que l'explosion de la demande sociale adressée aux tribunaux ou l'évolution à la hausse des prestations sociales témoignaient de profondes évolutions du corps social.
Par ailleurs, il a cité l'exemple du Canada comme l'illustration de la capacité d'un pays à limiter les déficits publics, dans un climat relativement consensuel.
M. Jean Arthuis, président , a déclaré souscrire pleinement aux observations formulées par M. Maurice Blin. La LOLF n'implique pas la définition d'une politique donnée, mais constitue un instrument pour éclairer les choix des décideurs publics, au sens de l'article XV de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 : « La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration ».
La commission a alors donné acte à M. Jean Arthuis, président , de sa communication et décidé, à l'unanimité, que ses conclusions feraient l'objet d'une publication sous la forme d'un rapport d'information .