C. QUELQUES AMÉNAGEMENTS À ENVISAGER POUR LES PROCHAINES DISCUSSIONS BUDGÉTAIRES
1. La décision du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 2006 : un satisfecit global mais quelques conséquences à tirer pour le projet de loi de finances pour 2007
Première à être rendue sous l'empire de la LOLF, la décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 2005 sur la loi de finances pour 2006 49 ( * ) a pointé des aménagements à apporter dans le cadre des prochaines discussions budgétaires. Portant sur la mise en oeuvre de la LOLF, elle a apporté des précisions concernant les indicateurs de performance, la nomenclature budgétaire, les comptes d'affectation spéciale ainsi que les modalités d'utilisation des surplus de recettes.
a) Indicateurs de performance : quelques retards ou déficiences à corriger pour le projet de loi de finances pour 2007
A l'appui de leur requête, les parlementaires faisaient valoir que le nombre d'indicateurs de performance non renseignés dans les documents budgétaires transmis au Parlement remettaient en cause la qualité de l'autorisation parlementaire.
L'article 51 de la LOLF énumère et définit les documents devant être joints depuis le 1 er janvier 2005 au projet de loi de finances de l'année. Parmi ces documents, les « projets annuels de performance » présentent les objectifs associés aux crédits des différents programmes et permettent de mesurer au moyen d'indicateurs précis l'efficacité de la dépense publique.
En l'espèce, le Conseil constitutionnel a estimé qu'il n'était pas établi « que les indicateurs de performance associés à la loi de finances pour 2006 soient entachés d'un défaut de sincérité » et « que, si quelques retards ou déficiences ont pu être constatés et devront être corrigés à l'avenir, ils ne sont, ni par leur nombre, ni par leur ampleur, de nature à remettre en cause la régularité d'ensemble de la procédure législative ».
Votre commission des finances veillera donc à ce que de tels retards ou déficiences ne se reproduisent pas dans la procédure d'adoption du projet de loi de finances pour 2007.
b) Nomenclature budgétaire : l'affirmation des compétences du gouvernement pour la définition des missions et la prohibition des missions mono-programmes
Les requérants soutenaient que la mission « Ecologie et développement durable » ne respectait pas les règles de spécialisation de crédits prévues par l'article 7 de la LOLF. De nombreux crédits figurant dans d'autres missions mais contribuant activement à la sauvegarde de l'environnement et du développement durable devaient en effet, selon eux, être rattachés à la mission « Ecologie et développement durable ».
Le Conseil constitutionnel a jugé, à cette occasion, que la définition des missions est une compétence gouvernementale et qu'il appartient donc au gouvernement de tracer le périmètre des différentes missions en fonction des politiques publiques mises en oeuvre, comme de choisir de constituer ces missions à partir des crédits d'un seul ou de plusieurs ministères. La délimitation du périmètre est néanmoins soumise à un contrôle minimum du Conseil constitutionnel en cas d'erreur manifeste d'appréciation.
Cette compétence du gouvernement n'exclut néanmoins pas, bien évidemment, la légitimité du Parlement à exprimer un avis sur la définition des missions qui lui sont soumises.
Par ailleurs, le Conseil constitutionnel, amené à examiner le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat », s'est prononcé dans le sens d'une prohibition des missions mono-programmes.
Les requérants formulaient en effet à l'encontre de ce compte une critique tenant à sa structure : mission comportant un programme unique. Si le Conseil constitutionnel reconnaît qu'en l'état de la LOLF les comptes spéciaux ne doivent pas se limiter à un programme unique, il considère toutefois que « la présentation du compte d'affectation spéciale critiqué et des autres missions mono-programmes » s'inscrit dans le cadre de la mise en place d'une nouvelle nomenclature budgétaire » qui « pourra n'être effective qu'à compter de l'année 2007 ».
En prohibant les missions mono-programmes, le Conseil constitutionnel a rejoint la position réaffirmée à plusieurs reprises par votre commission des finances , et notamment dans son rapport relatif à « La nouvelle architecture des lois de finances » 50 ( * ) , de supprimer les missions mono-programmes, qui ne sont conformes ni à l'esprit, ni à la lettre de la LOLF.
Ainsi, il conviendra de mettre en conformité les missions mono-programmes, telles que le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat », et les nouvelles règles organiques dans le cadre du projet de loi de finances pour 2007.
* 49 Décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 sur la loi de finances pour 2006.
* 50 Sénat, rapport d'information n° 292 (2003-2004).