III. RÉSORBER L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE
A. LA PROBLÉMATIQUE DE LA RÉGULARISATION
Les mesures de régularisation -parfois dites aussi, dans les pays anglo-saxons, de « légalisation » ou « d'amnistie »- peuvent présenter un double inconvénient :
- d'une part, elles apparaissent largement comme un constat d'échec des politiques de contrôle de l'immigration irrégulière ;
- d'autre part, elles risquent de décrédibiliser ces politiques.
Elles n'en restent pas moins assez couramment pratiquées, soit sous forme d'opérations plus ou moins ciblées et généralement présentées comme exceptionnelles, soit sous forme de dispositifs de régularisation ponctuelle ou « au cas par cas ».
Au vu de l'expérience, il semble que l'on puisse différencier assez nettement l'efficacité respective de ces deux méthodes.
En effet, en dépit de leur grande variété, les opérations de régularisation massives ou collectives ne semblent pas avoir fait la preuve qu'elles pouvaient apporter des solutions convaincantes aux problèmes de la résorption de l'immigration irrégulière ni de la lutte contre le travail clandestin.
En revanche, sous réserve qu'elles ne puissent pas apparaître comme des incitations au séjour irrégulier ou au détournement de procédure, il est nécessaire de préserver la possibilité de recourir à des régularisations ponctuelles, qui peuvent s'avérer indispensables pour régler un certain nombre de situations inextricables ou prévenir les drames humains que peut engendrer l'inévitable complexité des règles de droit nationales et internationales régissant la situation des étrangers.
1. Les opérations de régularisation exceptionnelle
Une étude réalisée en 2004 pour le compte de la Commission européenne par un groupe de recherche sur les migrations associant des instituts de recherche allemand et américain 135 ( * ) établit que, depuis 1973, des programmes de régularisation d'ampleur et de nature très variées ont été mis en oeuvre dans 10 Etats membres de l'Union européenne : la Belgique, la France, l'Allemagne, la Grèce, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Royaume-Uni, la Grèce, l'Italie et l'Espagne.
Si l'on ajoute aux opérations répertoriées par cette étude les plus récentes « régularisations de masse » opérées en Italie et en Espagne, on dénombre une bonne trentaine de régularisations, qui ont concerné au total plus de 4,5 millions de personnes.
Centrée sur les effets supposés des régularisations sur la réduction du nombre des travailleurs en situation irrégulière, du travail clandestin et de l'économie souterraine, l'étude en dresse à cet égard un bilan mitigé, auquel font écho les préoccupations récemment exprimées par la Commission européenne.
a) Les objectifs poursuivis par les programmes de régularisation
Certaines des opérations répertoriées par l'étude se sont adressées en fait, au moins pour partie, à des cibles limitées de populations en situation irrégulière et, se rapprochant en cela de certaines régularisations « au cas par cas », ont accessoirement eu pour objet de régler des problèmes spécifiques ou d'ordre humanitaire.
Il en a été ainsi, par exemple :
- des opérations dirigées vers certains groupes nationaux : accueil de citoyens bosniaques en Belgique, régularisation de quelques 2.000 clandestins pakistanais au Royaume-Uni, mesures ayant bénéficié, au Portugal, à des immigrés originaires de pays lusophones ;
- des mesures de régularisation qui ont pu bénéficier, par exemple en Allemagne, en France, en Belgique ou en Espagne, à des demandeurs d'asile dont les dossiers avaient été laissés trop longtemps en suspens ou à des personnes ne pouvant prétendre au statut de réfugié mais dont le renvoi dans le pays d'origine s'avérait néanmoins impossible.
Pour l'essentiel cependant, les motivations des régularisations étaient d'ordre économique et social : réduire l'importance de la population en situation irrégulière, « apurer » une situation favorable au développement de l'économie souterraine et du travail clandestin, faciliter l'emploi légal dans certains secteurs et, accessoirement, améliorer le recouvrement des recettes fiscales et sociales. Depuis le 11 septembre 2001, ces motivations ont pu aussi être renforcées par le souci d'une connaissance plus approfondie de la population résidant sur le territoire.
Cependant, les chances d'atteindre les objectifs économiques et sociaux des régularisations dépendent largement des relations entre immigration clandestine et travail clandestin, qui sont généralement mal connues et peuvent différer largement d'un pays à l'autre, ainsi que de l'état du marché du travail, plus ou moins favorable à l'insertion des immigrés régularisés.
Elles peuvent en outre être affectées par la définition des conditions d'accès à la régularisation.
A cet égard, on doit relever que la plupart des critères retenus se sont finalement révélés contre-productifs :
- les critères tenant à l'occupation d'un emploi légal comportent évidemment un risque élevé d'être peu opérants pour atteindre l'objectif d'une réduction de l'emploi « au noir » et requièrent en outre une collaboration des employeurs qui n'est pas toujours acquise, comme on a pu le constater en France lors de la régularisation de 1981. De même, le choix de ce critère, lors de certaines des régularisations pratiquées au Portugal, en Espagne, en Grèce ou en Italie, semble avoir eu pour effet d'exclure de nombreux candidats à la régularisation ou, pire encore, de les renvoyer à terme vers l'emploi clandestin ;
- les critères fondés sur l'ancienneté de résidence dans le pays ont pour objet de décourager, pendant et après la régularisation, l'afflux de candidats extérieurs (« l'appel d'air ») et de privilégier les immigrants pouvant présenter les meilleures chances d'intégration et d'accès à un emploi légal. En revanche, ils laissent de côté de nombreux « clandestins », et peuvent inciter de nouveaux arrivants à venir remplacer les travailleurs régularisés. Le résultat final, contraire à l'effet recherché, peut donc être de favoriser une reconstitution rapide du « stock » de migrants en situation irrégulière ;
- la nature du titre accordé aux immigrés régularisés peut aussi influer sur le résultat de l'opération. Ainsi la délivrance aux immigrés régularisés de permis temporaires ne garantit pas que la durée de leur séjour sera limitée : plus vraisemblablement, s'ils ne parviennent pas à trouver ou garder un emploi légal, ils retourneront vers l'emploi illégal, ce qui peut contribuer à expliquer le phénomène des « régularisations à répétition » que l'on observe dans certains Etats européens.
b) Un bilan peu concluant
Tout en prenant soin de souligner que les opérations de régularisation menées en Europe n'ont pas fait l'objet d'études suffisamment approfondies pour mesurer tous leurs effets et analyser en particulier les raisons qui ont pu limiter leur efficacité, les auteurs de l'étude en dressent un bilan global réservé, soulignant qu'au-delà des effets positifs qu'elles ont pu avoir sur l'intégration sociale et les droits des populations « régularisées », leurs effets positifs et durables sur la situation du marché de l'emploi et celle des travailleurs étrangers demeurent largement du domaine de la spéculation.
Ils relèvent en particulier, à cet égard, l'absence de différence tangible entre les pays qui ont procédé à des régularisations et les autres.
Il apparaît en effet impossible de démontrer que les premiers aient réduit sur le long terme l'importance de leur population en situation irrégulière, ou que la place de l'économie « souterraine » y soit moins importante.
Il ne paraît pas non plus établi que, dans les pays où ont eu lieu des régularisations, les travailleurs étrangers soient mieux employés, mieux rémunérés ou moins présents sur le marché du travail clandestin.
Et la principale leçon à tirer de cette comparaison résiderait dans la constatation que les opérations de régularisation ne sauraient, par elles-mêmes, modifier les « fondamentaux » du cadre social et économique d'un pays : elles ne changent rien aux raisons qui peuvent inciter les travailleurs nationaux ou immigrés à se diriger vers le marché du travail illégal, elles ne peuvent pas non plus dispenser de l'application des lois et notamment des textes régissant le droit du travail.
Enfin, même si la régularisation peut ouvrir aux immigrés qui en bénéficient un accès à l'emploi légal, cette ouverture sera de peu de conséquence pour ceux d'entre eux qui ne sont pas qualifiés, si le marché du travail légal non qualifié est structurellement trop étroit et si les travailleurs nationaux ou étrangers en situation irrégulière sont eux-mêmes confrontés au chômage.
Quant aux travailleurs qualifiés, la régularisation peut être pour eux un premier pas vers leur meilleure insertion sur le marché du travail, mais à condition qu'ils puissent également disposer d'une expérience, qu'ils maîtrisent la langue nationale et puissent faire reconnaître leurs qualifications.
c) Les questions soulevées par la Commission européenne
Une étude réalisée en juin 2004 par la Commission européenne sur les liens entre immigration légale et immigration clandestine 136 ( * ) a souligné que les mesures de régularisation à grande échelle prises par certains États membres, si elles leur avaient permis de régler les problèmes posés par la présence d'un grand nombre d'immigrés clandestins sur leur territoire, ne semblaient cependant pas avoir d'effets à long terme sur la réduction de l'ampleur de l'immigration clandestine et pouvaient même constituer pour celle-ci un facteur d'attraction supplémentaire.
La Commission soutenait donc l'idée selon laquelle les régularisations ne devraient pas être considérées comme un moyen de gérer les flux migratoires et relevait qu'en réalité elles apparaissaient souvent comme une conséquence négative de la politique d'immigration menée dans d'autres domaines.
Ce constat -qui paraît de bon sens- ainsi que les réactions suscitées dans certains Etats membres par les récentes « régularisations massives » opérées notamment en Espagne, ont conduit la Commission européenne à présenter une proposition de décision du Conseil prévoyant une procédure d'information réciproque sur les mesures nationales en matière d'asile et d'immigration qui sont susceptibles d'avoir un impact sur les autres États membres.
Ainsi que l'a indiqué devant la commission d'enquête M. Franco Frattini, vice président de la Commission européenne, cette décision, qui a été approuvée par le Conseil Justice et affaires intérieures du mois d'avril 2005, a permis de poser le principe que de telles mesures puissent faire l'objet d'un échange de vues au sein de l'Union européenne.
Fondée sur l'article 66 du traité de Rome, elle prévoit que les Etats membres communiquent aux autres États membres et à la Commission les mesures qu'ils ont l'intention d'adopter, au plus tard lorsqu'elles sont rendues publiques, par le biais d'un réseau géré par la Commission sur Internet.
* 135 « Observations on regularization and the labor market performance of unauthorized and regularized immigrants », Migration research group, HWWA Hamburg & Migration Policy Institute, Washington DC - juillet 2004.
* 136 COM 2004 (412), 4 juin 2004.