3. Le développement de la fraude
La rigueur des règles d'entrée et de séjour en France et des contrôles effectués pour en assurer le respect conduit au développement de pratiques frauduleuses. Trois d'entre elles peuvent être mises en exergue : la fraude documentaire, les mariages de complaisance et les reconnaissances de paternité fictive. Quant à la procédure permettant à des étrangers malades de rester en France pour s'y faire soigner, elle semble faire l'objet de détournements.
La fraude documentaire est en plein essor même si, comme le souligne notre collègue M. Jean-René Lecerf dans son rapport au nom de la mission d'information de la commission des Lois sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire présidée par notre collègue M. Charles Guené, sa quantification s'avère difficile, en raison notamment de l'absence de centralisation des informations et d'harmonisation des statistiques 11 ( * ) .
Elle prend tout d'abord la forme de falsifications ou de contrefaçons de pièces d'identité, de documents de voyage et de titres de séjour : 11.603 porteurs de faux documents ont ainsi été interpellés en 2003 par les personnels de la direction centrale de la police aux frontières et, selon le ministère de l'intérieur, plus de 90.000 documents ont été déclarés perdus ou volés par leur titulaire entre 1999 et 2004 en France.
Elle consiste également dans l'usage frauduleux d'un titre authentique, emprunté ou dérobé à un tiers, ou dans l'obtention frauduleuse d'un titre authentique, c'est-à-dire d'un « vrai faux » document, par l'utilisation d'une identité créée ou usurpée au moyen d'une fraude à l'état civil.
Les actes de l'état civil frauduleux peuvent résulter d'un manque de rigueur ou de moyens dans la tenue des registres, parfois inexistants (aux Comores, les registres ont été brûlés au moment de l'accession de l'archipel à l'indépendance), mais aussi de la corruption des officiers de l'état civil locaux. Or l'article 47 du code civil pose le principe selon lequel tout acte de l'état civil dressé dans un pays étranger 12 ( * ) , concernant des Français ou des étrangers, fait foi en France s'il a été rédigé dans les formes usitées localement.
En 2001 et 2002, le ministère des affaires étrangères a tenté d'évaluer la réalité du phénomène en consultant certains de ses postes consulaires, en particulier d'Afrique francophone. Le nombre d'actes irréguliers, falsifiés ou inexistants a été estimé à 11.000 par an. Ils représentaient souvent une part importante de ceux présentés aux agents diplomatiques et consulaires (32 % au Nigéria, 60 % en Guinée, 90 % en République démocratique du Congo ou aux Comores).
A l'inverse, les lenteurs de la reconstitution d'un état civil à Mayotte ont pour conséquence inadmissible qu'un grand nombre de nos compatriotes se trouvent « sans papiers » et éprouvent de grandes difficultés dans leurs démarches administratives. Aussi la commission d'enquête juge-t-elle nécessaire de renforcer les moyens de la commission de révision de l'état civil, installée en avril 2001, qui est chargée de fixer leurs nom et prénoms aux personnes de statut civil de droit local et d'établir les actes d'état civil destinés à suppléer les actes manquants, les actes perdus ou détruits ou ceux dont l'état de conservation ne permet pas l'exploitation, les actes irréguliers, les actes devant être inscrits sur un registre d'état civil de droit commun alors qu'ils l'ont été à tort sur un registre de droit local ou inversement. Depuis sa mise en place et jusqu'au 31 décembre 2005, elle a rendu environ 33.000 décisions, qui ont permis l'établissement de 31.861 actes de naissance, 6.978 actes de mariage et 434 actes de décès. Son mandat, qui se terminait en avril 2006, a été prorogé pour une durée de cinq ans par le décret n° 2005-1620 du 22 décembre 2005.
|
Recommandation n° 1 : Renforcer les moyens de la commission de révision de l'état civil de Mayotte, la placer sous la tutelle d'un seul ministère et équiper les communes mahoraises en matériel informatique. |
Les mariages de complaisance ou forcés constituent un autre moyen d'accès au territoire français, auquel les étrangers peuvent être tentés de recourir si les voies légales leur sont fermées.
Le conjoint d'un étranger en situation régulière en France désirant le rejoindre dans le cadre de la procédure du regroupement familial est mis en possession, depuis la loi du 26 novembre 2003, d'une carte de séjour temporaire d'un an portant la mention « vie privée et familiale », même si l'étranger qu'il vient rejoindre est titulaire d'une carte de résident. Il ne peut prétendre à l'obtention de la carte de résident qu'après un délai de deux ans et à la condition de répondre à une condition d'intégration républicaine 13 ( * ) .
Le conjoint étranger d'un ressortissant de nationalité française bénéficie de plein droit de la carte de séjour temporaire, à condition que son entrée en France ait été régulière, que la communauté de vie n'ait pas cessé, que le conjoint ait conservé la nationalité française et, lorsque le mariage a été célébré à l'étranger, qu'il ait été transcrit préalablement sur les registres de l'état civil français 14 ( * ) . Il bénéficie de plein droit de la carte de résident, à la double condition supplémentaire qu'il soit marié depuis au moins deux ans et que la communauté de vie entre les époux n'ait pas cessé.
Il peut également acquérir la nationalité française par déclaration 15 ( * ) . Cette déclaration est souscrite devant le juge d'instance du lieu du domicile commun des époux, après un délai de deux ans à compter du mariage, si les intéressés résident en France. Si les époux résident à l'étranger, le conjoint étranger peut également souscrire une déclaration de nationalité devant le consul de France territorialement compétent ; dans ce cas, le délai est porté à trois ans si les époux ne justifient pas avoir résidé en France pendant au moins un an depuis leur mariage. La déclaration n'est recevable que s'il a été procédé à la transcription de l'acte de mariage célébré à l'étranger sur les registres consulaires, et à la double condition que la communauté de vie n'ait pas cessé entre les époux et que le conjoint français ait conservé sa nationalité. Le conjoint étranger doit également justifier d'une connaissance de la langue française suffisante pour effectuer les démarches de la vie quotidienne.
Chaque année, environ 270.000 mariages sont célébrés en France, dont 45.000 mariages mixtes, et 45.000 mariages célébrés à l'étranger -la quasi-totalité entre un ressortissant français et un ressortissant étranger- sont transcrits sur les registres de l'état civil français.
Selon les statistiques établies par le ministère des affaires étrangères, sur les 44.405 mariages célébrés à l'étranger et transcrits sur les registres de l'état civil français en 2004, 18.837 concernaient des ressortissants d'Etats du Maghreb, contre 8.763 en 1999 et 4.600 en 1993, soit une augmentation de plus de 300 % en dix ans. Les autres mariages mixtes concernaient principalement des ressortissants turcs (2.727), américains (2.385), suisses (1.577), britanniques (1.191), sénégalais (1.033) et allemands (1.002).
Encore convient-il de rappeler que tous les mariages mixtes célébrés à l'étranger ne font pas l'objet d'une demande de transcription sur les registres de l'état civil français. Dans cette hypothèse, M. Marc Guillaume, directeur des affaires civiles et du sceaux au ministère de la justice, a expliqué que l'époux étranger ne pouvait ni acquérir la nationalité française ni obtenir un titre de séjour mais que, pour le reste, le mariage produisait les mêmes effets, notamment patrimoniaux et successoraux, qu'un mariage ayant fait l'objet d'une transcription.
Selon les statistiques établies par l'Insee, sur les 42.900 mariages mixtes célébrés en France en 2004, la moitié concernait des ressortissants d'Algérie, du Maroc ou d'un pays d'Afrique subsaharienne. Comme l'a observé M. Jean-Michel Charpin, directeur général de cet institut, lors de son audition : « Cette évolution traduit en partie la diversification dans l'origine des migrants. Mais l'importance relative de chaque origine ne se reflète pas toujours dans les mariages mixtes. Ainsi, en 1999, les Turcs étaient trois fois plus nombreux que les Tunisiens parmi les étrangers âgés de 18 à 29 ans, mais le nombre de mariages entre Français et Turcs n'était, à la même date, que la moitié du nombre des mariages entre Français et Tunisiens . »
En définitive, près d'un mariage sur trois, du moins pour ceux qui sont enregistrés en France, est un mariage mixte et la moitié des titres de séjour est délivrée à des ressortissants étrangers de conjoints français. 36.000 acquisitions de la nationalité française ont été prononcées au titre du mariage en 2005, 95 % des demandes étant couronnées de succès. Entre 1999 et 2004, la progression de leur nombre a été de 34 %.
« Ces chiffres démontrent que le contrôle des mariages est un enjeu migratoire important. C'est aussi un enjeu de défense de la valeur de l'institution matrimoniale dans notre société » a déclaré M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, lors de son audition. Cette observation est parfaitement fondée mais mérite d'être nuancée afin d'éviter des amalgames dangereux qu'il n'était pas dans l'intention du ministre de faire.
En premier lieu, il n'existe de pas de statistiques spécifiques sur les mariages de complaisance car ces affaires, comme les mariages forcés, sont poursuivies sur le fondement de l'article 146 du code civil, c'est-à-dire de l'absence de consentement, et ne donnent pas lieu à un enregistrement spécifique de la part des greffes. En 2004, sur 597 mariages annulés par les tribunaux français, 313 l'ont été sur le fondement de l'article 146 du code civil.
En second lieu, comme l'a observé M. Jean-Michel Charpin, directeur général de l'Insee, lors de son audition : « Sur la durée, l'augmentation des mariages mixtes s'explique assez bien : la population susceptible de former des unions mixtes s'est accrue, en particulier le nombre de Français descendants d'immigrés qui peuvent avoir tendance à épouser une personne de leur communauté d'origine (...) L'importance des unions mixtes est par ailleurs un des indicateurs permettant d'apprécier l'intégration des personnes d'origine étrangère. En 2004, 75 % des hommes étrangers qui se sont mariés en France ont épousé une Française (67 % en 1978). Les femmes étrangères connaissent un peu moins souvent une union mixte : en 2004, 7 sur 10 se sont mariées avec un Français, elles étaient 57 % en 1978 . »
Dans une note écrite remise à la commission d'enquête, M. François Héran, directeur de l'Institut national des études démographiques (INED), souligne ainsi : « Dans ces conditions, et en attendant de pouvoir utiliser des données permettant d'identifier directement les descendants d'immigrés et de récupérer les mariages célébrés à l'étranger, il est difficile de valider l'idée selon laquelle la majorité des mariages mixtes manifesteraient une régression vers le pays d'origine, tandis que la hausse constatée depuis dix ans traduirait essentiellement des comportements frauduleux ou illégitimes. En Europe comme aux États-Unis, une solide tradition d'observation sociologique et d'analyse sociopolitique a toujours interprété la progression des mariages mixtes comme un signe fort d'intégration à la société d'accueil. Il serait inquiétant, en revanche, de voir les mariages mixtes stagner après quarante ans d'immigration ; ce serait, pour le coup, un signe de cloisonnement . »
S'il importe donc de s'assurer de la réalité de l'intention matrimoniale des futurs époux, le doute systématique ne doit pas non plus être jeté sur l'ensemble des mariages mixtes, sous peine de remettre en cause les valeurs de la République et de compromettre l'intégration des étrangers en situation régulière.
Les reconnaissances de paternité fictive constituent une troisième catégorie de fraudes destinées à permettre l'obtention d'un titre de séjour.
Est en effet français l'enfant dont l'un des parents au moins est français 16 ( * ) . Jusqu'à la loi du 26 novembre 2003, le parent étranger d'un enfant français obtenait de plein droit la carte de résident. Depuis lors, il bénéficie, également de plein droit, de la carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale », à la condition de contribuer effectivement à l'entretien et à l'éducation de l'enfant.
Si la reconnaissance de paternité est le fait d'un étranger en situation régulière, alors l'enfant mineur est autorisé à séjourner en France au titre du regroupement familial et, depuis la loi du 26 novembre 2003, se voit délivrer une carte de séjour temporaire, même si le père ou la mère est titulaire d'une carte de résident. L'autre parent, s'il n'est pas le conjoint de l'auteur de la reconnaissance de paternité, n'est pas assuré d'obtenir un titre de séjour.
En France, la reconnaissance de paternité s'effectue devant l'officier de l'état civil, par un jugement ou par tout autre acte authentique, que cet acte soit dressé spécialement à cet effet ou pour un autre objet (donation ou contrat de mariage, par exemple). La reconnaissance peut être faite avant ou après la naissance de l'enfant, quel que soit l'âge de ce dernier et sans que son consentement soit requis. C'est un acte irrévocable.
Le ministère de la justice ne dispose pas de statistiques sur les reconnaissances de paternité de complaisance. Celui des affaires étrangères souligne quant à lui qu'elles sont de plus en plus nombreuses, sans non plus véritablement étayer ce constat.
Le phénomène revêt une acuité certaine outre-mer, tout particulièrement à Mayotte où le nombre des reconnaissances de paternité a quintuplé entre 2001 et 2004, passant de 882 à 4.146. A titre de comparaison, le nombre des actes de naissance est passé de 6.619 à 7.676.
Il a été indiqué aux membres de la délégation qui se sont rendus dans cette collectivité que nombre de femmes comoriennes venant accoucher à Mayotte, sitôt l'enfant né, recherchaient un Mahorais prêt à accepter, contre rémunération, de reconnaître la paternité de l'enfant, permettant ainsi à celui-ci de devenir immédiatement français. Or, si le droit commun prévoit que la déclaration de naissance d'un enfant doit être effectuée dans les trois jours suivant l'événement, ce délai s'élève à quinze jours à Mayotte.
Une spécificité du droit local mahorais mérite également d'être relevée. Depuis la modification de l'article 3 de l'ordonnance n° 2000-218 du 8 mars 2000 fixant les règles de détermination des noms et prénoms des personnes de statut civil de droit local applicable à Mayotte par la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer, la filiation naturelle paternelle peut être établie dans le cadre du statut civil de droit local, par dation de nom . Avec l'accord de la mère, celui qui se présente comme le père peut, par déclaration devant l'officier de l'état civil, conférer à l'enfant, par substitution, son propre nom. Cette substitution emporte reconnaissance et établissement de la filiation paternelle. En principe, cette règle n'est applicable qu'aux enfants dont les deux parents relèvent du statut personnel de droit local, ce qui suppose qu'ils soient français, « musulmans de droit local » et descendent de parents nés à Mayotte. Comme le souligne le rapport établi par M. Didier Quentin au nom de la mission d'information de la commission des Lois de l'Assemblée nationale sur la situation de l'immigration à Mayotte présidée par M. René Dosière : « Toutefois, en pratique, ces exigences sont loin d'être respectées, et cette disposition permet ainsi à des femmes comoriennes d'obtenir pour leur enfant né à Mayotte la reconnaissance immédiate de la nationalité française, dès lors qu'elles ont convaincu un Mahorais de « se présenter comme le père 17 ( * ) » ».
L'abus de l'utilisation de la procédure des « étrangers malades » constitue également l'un des moyens pour les étrangers de se maintenir sur le territoire français. L'article L. 313-11-11° du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dispose, en effet, qu'une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale » est délivrée de plein droit à « l'étranger résidant habituellement en France dont l'état de santé nécessite une prise en charge médicale dont le défaut pourrait entraîner pour lui des conséquences d'une exceptionnelle gravité, sous réserve qu'il ne puisse effectivement bénéficier d'un traitement approprié dans le pays dont il est originaire ».
Les statistiques communiquées par le ministère de la cohésion sociale font en effet apparaître une véritable explosion des demandes de titres de séjour fondées sur ce motif. Ainsi, le nombre de demandes est passé, pour l'ensemble du territoire métropolitain, de 1.078 en 1998 à 28.797 en 2004, soit une multiplication par 28 en l'espace de six ans . Ces demandes sont justifiées en premier lieu par des affections psychiatriques ou liées au virus du sida. A eux seuls, les ressortissants d'Algérie représentent 28 % des avis émis par les médecins inspecteurs de santé publique, chargés de donner aux préfets un avis médical sur la réalité de l'affection présentée.
Les demandes présentées sur le fondement de l'article L. 313-11-11° ont conduit à la délivrance de 16.164 cartes de séjour temporaire en 2004.
Sur le terrain, cet accroissement considérable est souvent expliqué par le fait que cette procédure apparaît souvent comme la dernière chance pour un étranger de se maintenir sur le territoire métropolitain, lorsque toutes ses demandes fondées sur d'autres dispositions du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ont échoué . Elle est donc utilisée par les étrangers même quand leur demande n'est manifestement pas justifiée, le refus de l'administration de délivrer un titre de séjour sur ce chef donnant lieu, dans la plupart des cas, à un recours devant le juge administratif.
Cette explication a notamment été avancée par les services de la préfecture de la région Rhône-Alpes qu'une délégation de la commission d'enquête a rencontrés lors de son déplacement à Lyon, où le nombre de demandes est passé de 60 en 2001 à près de 1.000 en 2005. Il a également été fait état, devant la commission d'enquête, d'« effets de mode » dans les justifications présentées à l'appui d'une demande au titre de la procédure des étrangers malades. Ainsi, récemment, des dizaines d'affaires ont fait apparaître des cas dans lesquels des étrangers s'étant vus opposer un refus de titre de séjour suivi d'un arrêté de reconduite à la frontière, alléguaient devant le juge administratif que leur état de transsexuel donnait lieu à un traitement thérapeutique ne pouvant être interrompu et ne pouvant être suivi dans leur pays d'origine.
Or, devant la commission d'enquête, M. Patrick Mindu, président du tribunal administratif de Paris, a estimé que « l'administration est dans une grande vulnérabilité parce qu'elle est prisonnière d'un certain nombre de principes fondamentaux au respect desquels elle est tenue, notamment au respect du secret médical. L'administration affirme devant le juge que, dans quelques hypothèses, l'état de l'intéressé n'exige pas de soins particuliers ou que, lorsque cet état de santé exige des soins, ceux-ci doivent être dispensés dans le pays d'origine. L'administration n'est pas en droit de divulguer les éléments dont elle dispose pour fonder son appréciation, de sorte que l'étranger qui se présente devant le juge administratif à l'effet de contester cette appréciation du médecin-chef n'a guère de difficulté à affirmer que le médecin-chef n'apporte, à l'appui de son appréciation, qui a fondé l'arrêté préfectoral, aucun élément particulier. Le juge en tire fort normalement la conséquence en prononçant l'annulation de la décision.
« Devant cette situation qui a donné lieu et qui donne encore lieu à des abus, un décret vient d'être récemment publié au Journal Officiel dans le but de créer une commission médicale dont le médecin inspecteur ou le médecin-chef auprès de la préfecture de police peut demander à recueillir l'avis préalablement à l'opinion qu'il émet lui-même en vue d'éclairer le préfet sur la décision qu'il convient de prendre. Au travers de cette consultation de la commission médicale, qui pourra entendre et examiner l'étranger qui se prévaut de ces dispositions (le médecin inspecteur peut déjà le faire, mais en pratique, il en va différemment), on peut espérer une application plus éclairée et plus éclairante pour le juge des dispositions de l'article L. 313-11-11° . »
* 11 Rapport n° 439 (2004-2005), page 19.
* 12 Les actes établis avant l'indépendance de l'Algérie ou dans d'autres territoires dépendant antérieurement de la France sont considérés en droit comme des actes étrangers.
* 13 Articles L. 314-9 et L. 431-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
* 14 Article L. 314-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
* 15 Article 21-2 du code civil.
* 16 Article 18 du code civil.
* 17 Rapport n° 2932 (Assemblée nationale, douzième législature), page 55.