b) Les renégociations de prêts ne semblent pas encore de pratique courante
Dans le fonctionnement du système de crédit français, la transmission de la politique monétaire dépend, pour beaucoup, des possibilités offertes de renégocier les encours . Or, les renégociations de prêts semblent susciter une certaine réticence des banques , qui y voient une menace pour leur rentabilité.
Dans un contexte où les concours bancaires sont principalement attribués à taux fixe, la transmission des inflexions de politique monétaire aux conditions de crédit dépend de la faculté de renégocier les encours, de procéder à des remboursements anticipés ou, ce qui est à peu près équivalent, de transférer ses dettes à un autre établissement.
Pour les ménages, le développement de ces opérations permet de tirer parti des baisses de taux. Ce bénéfice leur est largement ouvert dans les systèmes de crédit qui privilégient l'octroi de concours à taux variables. En contrepartie, dans de tels systèmes, les ménages supportent le risque de remontée des taux 35 ( * ) .
Lorsque le système bancaire fonctionne à taux fixe, les ménages déjà endettés ne bénéficient d'une baisse des taux que sous la condition d'obtenir un accord de renégociation de leur prêteur ou, à défaut, d'acquitter des « indemnités » de renégociation. Mais, ils sont garantis contre les effets du renchérissement des ressources des établissements de crédit. Toutefois, normalement, les taux de crédit débiteurs comprennent une prime qui couvre l'impact de l'effet des hausses de taux sur le coût des ressources sur lesquelles les prêts sont adossés.
Les Français s'endettent principalement à taux fixe, contrairement aux ménages britanniques ou espagnols par exemple, qui privilégient les taux variables. Par conséquent, les flux d'intérêt sur les encours de crédits sont a priori insensibles à la politique monétaire.
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PART DES CRÉDITS IMMOBILIERS À TAUX VARIABLE EN EUROPE - 2002
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En outre, si pour les crédits à la consommation qui sont des crédits courts, il existe, une relative sensibilité aux effets des politiques monétaires, les ménages français y ont moins recours que ceux d'autres pays de la zone euro, comme on l'a indiqué.
Les conséquences de ces caractéristiques sur l'efficacité de la transmission de la politique monétaire, dans l'hypothèse où elle devient plus expansive, pourraient être atténuées si les renégociations de prêts étaient usuelles. Or, tel ne semble pas le cas en France.
Les données permettant de connaître les montants des renégociations de prêts ne sont pas disponibles , situation qui semble provenir d' une volonté de confidentialité .
Les statistiques portent sur les encours et leur variation . Or, ceux-ci dépendent des « productions nouvelles », mais aussi des remboursements intervenus dont une partie résulte d'opérations de renégociations de prêts qui, à leur tour, engendrent des crédits. C'est en effet tout l'objet des renégociations que de « mettre en face » des prêts nouveaux après qu'un crédit en place ait été soldé.
Cette indisponibilité statistique semble moins résulter d'une méconnaissance des données nécessaires que d'une volonté de ne pas les diffuser. Selon certaines informations, la Banque de France aurait connaissance des renégociations intervenues au sein de chacun des réseaux 36 ( * ) . Il semble que des préoccupations commerciales, et de concurrence, puissent prévenir la diffusion de ces informations.
Les seules données publiques en ce domaine sont issues d'enquêtes d'opinion réalisées par l'Observatoire de l'endettement des ménages.
Selon son 17 e rapport annuel, depuis le milieu des années 80, plusieurs vagues de renégociation des conditions de prêts immobiliers se sont succédé, si bien que 30,1 % des accédants à la propriété déclarent avoir renégocié ou réaménagé et rééchelonné.
Depuis 1996, le mouvement se serait amplifié :
- 8,5 % des accédants à la propriété auraient renégocié avant 1997 ;
- 33,1 % ont renégocié entre 1997 et 2000 ;
- 58,4 % depuis 2001.
Les populations ayant renégocié regroupent des ménages qui disposent d'une réelle capacité de négociation à l'égard des établissements qui leur ont prêté et des ménages en situation difficile pour lesquels la renégociation constitue un élément de solution.
Ces indications sont utiles, mais elles ne disent pas quelles ont été les conditions mises aux renégociations.
Par ailleurs, l'amplification du phénomène n'est pas très surprenante puisque les conditions réglementaires d'indemnisation jouent moins efficacement lorsque les taux d'intérêt des concours bancaires sont très bas.
Surtout, la proportion des ménages ayant eu recours aux renégociations reste, doit-on l'observer, assez faible.
Longtemps ignorée, la faculté offerte aux emprunteurs de pouvoir renégocier leurs prêts à taux fixe a été introduite par la loi du 13 juillet 1979.
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Crédit à la consommation : article L311-29 du code de la consommation Droit exerçable à tout moment, sans indemnité, pour un montant au moins égal à trois fois le montant de la première échéance non échue (décret n° 90-979 du 31 octobre 1990) . Crédit immobilier : article L312-21 du même code Droit exerçable à tout moment, avec une indemnité ne pouvant excéder six mois d'intérêt, plafonnés à 3 % du capital restant dû* (décret n° 80-473 du 28 juin 1980 - art.2) , pour un montant qui peut ne pas être inférieur à 10 % du montant initial du prêt. * 1 % pour les prêts aidés par l'État. |
Les conditions auxquelles sont soumises les renégociations peuvent être jugées diversement : les études internationales comparatives mentionnées dans le présent rapport considèrent qu'elles sont relativement exigeantes en France .
L'essentiel est peut-être que les établissements de crédit français et leurs clients n'ont, en pratique, pas un usage courant de telles opérations :
- Examiné en son temps par le comité des usagers du Conseil National du Crédit, ce dossier a fait l'objet de réflexions présentées dans le rapport 1994-1995, mais n'a pu déboucher sur un consensus quant aux solutions à adopter, les banques faisant valoir l'importance des pertes potentielles qu'elles subiraient si les renégociations étaient libéralisées.
Cette position s'inscrivait alors dans un contexte de taux d'intérêt élevés. Les établissements de crédit déclaraient craindre que les remboursements anticipés des prêts, ou leurs renégociations, en cas de réduction du niveau des taux d'intérêt, n'entraînent une baisse insoutenable de la rémunération de leurs crédits adossés à des ressources rémunérées aux conditions de taux antérieurs, c'est-à-dire à des taux plus élevés.
Cet argumentaire appelle en soi un examen complet, qui, aux conditions présentes de bas taux d'intérêt durables, n'a pas la même urgence qu'à l'époque où le Conseil du Crédit l'avait abordé.
- Des pratiques anticoncurrentielles ont pu être relevées en ce domaine dans le passé.
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LA DÉCISION DU CONSEIL DE LA CONCURRENCE DU
19 SEPTEMBRE 2000
Par une décision n° 00-D-28 du 19 septembre 2000 , le Conseil de la concurrence a infligé des sanctions pécuniaires, dont le montant total s'est élevé à 1,144 milliard de francs, à neuf établissements de crédit au motif d'une violation des règles de la concurrence résultant de la conclusion d'une entente constituée par un pacte de non-agression portant sur des renégociations de prêts immobiliers . Cette décision a été confirmée par les juridictions et elle est devenue définitive. Le Conseil s'est prononcé au vu de plusieurs documents dont la saisie a démontré l'existence d'un accord national, décliné au plan local, excluant la simple superposition de pratiques commerciales parallèles. Il a souligné, en particulier, que ce « pacte de non-agression » avait conduit à exclure des renégociations de prêts des clients avec qui il aurait pourtant été intéressant commercialement de transiger. Les pratiques couvertes par l'entente visaient l' ensemble des opérations susceptibles de déboucher sur un allégement des charges d'intérêt sur les encours , qu'il s'agisse de renégociations au sens strict du terme, ou de remboursements anticipés après refinancement. Selon l'un des protagonistes, il fallait éviter que « la reprise dans le domaine immobilier se double d'initiatives susceptibles de rallumer une guerre des taux avec tous les risques d'un retour à l'écrasement des marges et à un déclenchement d'une vague de renégociations ». On rappelle que le montant des sanctions pécuniaires prononcées par le Conseil de la concurrence doit être proportionnel « à la gravité des faits reprochés, à l'importance du dommage causé à l'économie et à la situation de l'entreprise ou de l'organisme sanctionné. Elles sont déterminées individuellement pour chaque entreprise ou organisme sanctionné et de façon motivée pour chaque sanction. Le montant maximum de la sanction est, pour une entreprise, de 5 % du montant du chiffre d'affaires hors taxes réalisé en France au cours du dernier exercice clos (...) ». Dans sa décision, le Conseil développe son appréciation sur la gravité des faits et l'importance des dommages économiques engendrés par eux. Sa jurisprudence offre ainsi une illustration concrète des enjeux liés à une meilleure flexibilité des pratiques bancaires dans le domaine des restructurations des prêts immobiliers aux particuliers , en cas de baisse des taux d'intérêt. Concernant la gravité des faits , le Conseil estime qu'elle résulte de l'existence d'un accord appliqué sur l'ensemble du territoire, qui a eu pour objet de figer les parts de marché détenues par chaque réseau pour les crédits antérieurement accordés et a eu pour effet de dissuader ou de priver une partie de la clientèle de la possibilité de renégocier ses emprunts, soit avec l'établissement prêteur d'origine, soit avec un établissement concurrent. Il insiste sur l'illégalité de cette pratique qui, anticoncurrentielle, a empêché les emprunteurs de bénéficier des dispositions du code de la consommation qui offrent la possibilité de rembourser par anticipation, avec une pénalité limitée, les emprunts immobiliers afin de profiter de taux plus favorables. Il ajoute que les organismes bancaires en cause « sont parmi les plus grands de la place, jouissent d'une forte réputation et réalisent environ les deux tiers des crédits immobiliers aux particuliers ; que, compte tenu de l'importance des moyens dont ils disposent, ils ne pouvaient ignorer la gravité des pratiques qu'ils mettaient en oeuvre ».
S'agissant de l'
appréciation du dommage
causé à l'économie
par ces pratiques, le Conseil
retient que «
les consommateurs ont été
effectivement entravés dans leurs demandes de renégociation de
prêts, alors que le logement constitue l'investissement en valeur le plus
important des ménages et que les intérêts sur les emprunts
nécessaires à cet investissement représentent une part
significative de son coût ; que le remboursement de ces emprunts
représente 30 % en moyenne environ du revenu disponible de
ménages endettés à ce titre ; que les emprunteurs ont
été privés de la possibilité de diminuer
sensiblement le montant de leur dette ; qu'ainsi qu'il a été
rappelé plus haut,
les crédits qui ont pu être
renégociés en 1994 se sont élevés à
36,7 milliards de francs
(27,5 milliards de francs pour les
neuf premiers mois de l'année) et ont
représenté
pour leurs bénéficiaires un allégement de la
Ces rappels permettent d'approcher le manque à gagner pour les ménages endettés qui représente plusieurs dizaines de milliards de francs. |
La comparaison entre les marges d'intérêt sur opérations nouvelles et celles sur encours, qui sont nettement plus élevées, montre que les nouveaux emprunteurs « bénéficient » de conditions de crédit nettement plus favorables que les cohortes d'emprunteurs plus anciens . On peut en tirer plusieurs observations :
- les « emprunteurs nouveaux » profitent d'un phénomène de « subvention » implicite par les « emprunteurs anciens », si l'on estime que les banques se fixent un objectif de marge d'intérêt globale. La contribution des prêts anciens aux marges bancaires permet d'alléger les exigences sur les prêts nouveaux ;
- les « emprunteurs anciens » n'ont pas un accès suffisant aux renégociations de prêts.
Selon le BIPE , la renégociation des prêts en cours et la « transférabilité » des prêts entre institutions bancaires seraient grippées en raison de l'application de pénalités élevées de remboursements anticipés qui freinerait la latitude de renégociations de prêts en cas de baisse des taux d'intérêt longs .
Cette caractéristique, qui est également soulignée par l'étude de Mercer Oliver Wyman, conduit votre rapporteur à demander que ce dossier soit ouvert .
Il remarque que dans plusieurs États étrangers (dans 40 États des États-Unis notamment), il existe une prohibition des pratiques bancaires conduisant au versement d'indemnités de renégociation. En outre, en l'état du développement du crédit , il n'est pas démontré, par des tests de sensibilité des bilans bancaires notamment , que la liberté et la gratuité de renégociation puissent obérer l'exploitation bancaire ou générer des primes assurantielles substantielles pour couvrir le risque de renégociations .
Seuls des résultats contraires pourraient justifier le maintien d'une réglementation qui, au demeurant , pose de réels problèmes d'équité :
- la présence dans les bilans bancaires de prêts assortis de taux qui seraient considérés comme usuraires si les concours étaient de production actuelle ;
- la coexistence de cette situation avec des prêts distribués selon des conditions-limites de rémunération (le phénomène de produit d'appel déjà mentionné) ;
- l'opacité des accords de renégociation qui pourraient être très inégalement pratiqués par les offreurs de crédit.
* 35 Sauf à ce qu'ils deviennent insolvables, situation qui alors induit un problème de gestion du risque mieux partagé entre créancier et débiteur.
* 36 Mais, pas nécessairement des renégociations externes.