N° 261
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
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Annexe au procès-verbal de la séance du 16 mars 2006 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation du Sénat pour la planification (1) sur l' accès des ménages au crédit en France,
Par M. Joël BOURDIN,
Sénateur.
(1) Cette délégation est composée de : M. Joël Bourdin, président ; M. Pierre André, Mme Évelyne Didier, MM. Joseph Kergueris, Jean-Pierre Plancade, vice-présidents ; MM. Yvon Collin, Claude Saunier, secrétaires ; MM. Bernard Angels, Gérard Bailly, Yves Fréville, Yves Krattinger, Philippe Leroy, Marcel Lesbros, Jean-Luc Miraux, Daniel Soulage .
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Banques et établissements financiers. |
INTRODUCTION
La question de l'accès des ménages au crédit doit devenir une question à part entière dans les débats de politique économique.
Sur le plan macroéconomique , le constat que, dans différents pays, la consommation des ménages a, ces dernières années, augmenté plus fortement que leurs revenus courants ne l'auraient laissé prévoir, a conduit à examiner la contribution de leurs opérations financières , en particulier de leur recours au crédit, à une dynamique qui a favorisé la croissance .
Sur le plan de l'efficacité des politiques économiques, l'observation de la grande diversité des niveaux d'endettement des ménages, et de ses évolutions, dans les pays européens, et plus largement dans les pays occidentaux, a, par ailleurs, provoqué des interrogations sur l'homogénéité des effets de la politique monétaire .
La constitution de la zone euro , qui s'est accompagnée de l' adoption d'une politique monétaire unique , justifie cette question.
On peut, tout particulièrement, se demander si les Français, qui sont relativement sous-endettés, bénéficient autant que leurs voisins européens de la construction de la zone euro , et de l' avènement souhaité d'un contexte de bas niveau durable des taux d'intérêt .
La question du recours des ménages au crédit a été envisagée principalement ces dernières années sous l'angle de la demande de crédit , à la suite du « credit crunch » du début des années 90. L'attention tend aujourd'hui à se déporter de la demande vers l'offre.
Sans nier les particularismes qui peuvent influer sur la trajectoire de la demande de crédit, les dynamiques très variables de la dispensation du crédit aux ménages , qui se traduisent par des niveaux d'endettement extrêmement contrastés, invitent à examiner l'existence de rigidités de l'offre de crédit aux ménages. Les conditions macroéconomiques qui déterminent la demande de crédit semblent assez voisines, et, en toute hypothèse ne paraissent pas pouvoir expliquer à elles seules les différences observées .
Dans le cadre du présent rapport, la problématique qui est explorée est bien celle de savoir si des conditions institutionnelles (réglementation, surveillance prudentielle, organisation des marchés) ou des pratiques commerciales particulières peuvent expliquer le relatif sous-endettement des ménages français.
L'examen des conditions d'accès des ménages au crédit revêt par ailleurs un intérêt particulier .
Les bouleversements du système financier des années 80 sont entrés dans les moeurs. La financiarisation de l'économie, la sophistication des produits financiers avaient en leur temps fait naître beaucoup d'inquiétude sur la pérennité de l'intermédiation bancaire et sur leurs effets sur les clientèles les plus captives, les petites entreprises et les ménages. Il est utile aujourd'hui d'esquisser un bilan des évolutions qui sont intervenues et de vérifier si les enchaînements redoutés pour les ménages déposants, et emprunteurs, se sont produits.
Sur ce plan, la situation française en matière de crédit aux ménages conduit, par exemple, à s'interroger sur la fonction distributive du crédit aux ménages . Le fonctionnement du crédit aux particuliers n'est pas neutre sur la distribution des revenus.
A titre d'exemple, les dépôts des ménages en comptes courants ne sont pas rémunérés et représentent une ressource gratuite qui favorise l'octroi de prêts à des taux peu élevés (mais qui, toutefois, offrent une rémunération mécanique aux intermédiaires dès lors qu'ils sont adossés à des ressources gratuites).
Si, dans ce contexte, une proportion importante des ménages devait se trouver exclue de l'accès au crédit, on devrait estimer que cette population ne bénéficierait pas de l'impact théorique de l'existence de dépôts non rémunérés en termes de dispensation d'un crédit peu cher à laquelle elle contribue pourtant par ses dépôts.
Enfin, il faut mesurer les enjeux d'une plus forte dynamique du crédit aux ménages au regard de la stratégie de la France en matière de finances publiques.
Celle-ci repose, en particulier, sur un engagement de réduction progressive du besoin de financement des administrations publiques qui, pour l'essentiel, proviendrait d'un effort structurel 1 ( * ) . Cette diminution des déficits publics est assimilable à un mouvement de réépargne publique (ou, ce qui revient au même, de moindre désépargne). La baisse du ratio « dette publique/PIB », qui intervient au cours de la période couverte par le programme de stabilité français, offre une illustration parlante de ce processus.
Toutes choses égales par ailleurs, une diminution du besoin de financement public entraîne un ralentissement économique . Pour que cet enchaînement n'intervienne pas , il faut que les agents économiques extérieurs à la sphère publique adoptent des comportements différents, susceptibles de compenser l'impulsion économique négative résultant de la réépargne publique 2 ( * ) .
Dans plusieurs rapports, votre Délégation du Sénat pour la planification a précisé les conditions des ajustements nécessaires pour que le rééquilibrage des finances publiques et les projections de croissance décrites dans les programmes de stabilité soient compatibles.
Une demande des ménages plus soutenue doit intervenir. Compte tenu des perspectives de court terme de l'évolution de leur revenu, cet enchaînement suppose que le taux d'épargne des ménages baisse. Pour qu'une telle inflexion intervienne, il paraît nécessaire, au vu des comportements financiers des ménages, qu'une plus grande dispensation de liquidités puisse leur profiter, en bref qu'ils aient plus largement accès au crédit.
Le présent rapport établit que, malgré une importante augmentation de leurs dettes, les Français sont « sous-endettés » et, ainsi, qu' un endettement des ménages plus important serait soutenable .
Il montre qu' il existe un coût macroéconomique et microéconomique à l'insuffisante distribution du crédit .
Une mise à niveau permettrait d'enclencher un mécanisme vertueux d'élévation du niveau de la demande, de la production et aussi de la croissance potentielle.
Les risques liés au crédit sont abordés, mais le constat est qu' en France les risques macroéconomiques et microéconomiques sont faibles et beaucoup plus réduits que les avantages correspondant à une plus grande dynamique .
Il existe ainsi une sorte « d'exception française » dans le domaine de l'endettement des ménages qui conduit à souhaiter la définition d'une vraie politique publique du crédit avec des objectifs précis et des moyens appropriés afin de remédier aux viscosités de l'offre de crédit.
Les effets de la vive concurrence entre offreurs de crédit semblent incomplets sous au moins deux angles : le marché du crédit aux ménages français connaît un relatif défaut de maturité en ce sens notamment que la gamme des produits manque de diversité ; par ailleurs, il existe une sorte de consensus implicite au terme duquel l'offre bancaire se concentre sur des segments réduits de la population.
Les résultats de la concurrence sont, quant à eux, problématiques . Deux phénomènes importants méritent l'attention : la nature de « produit d'appel » d'une partie essentielle du compartiment du crédit aux ménages (le crédit immobilier pour l'essentiel) ; l'existence de « subventions croisées » , autrement dit d'une forme de péréquation financière entre les différentes catégories d'interventions des banques.
Ces deux phénomènes pourraient freiner l'offre de crédit aux ménages et il conviendrait que l'attention des autorités monétaires se porte sur les conséquences de ces phénomènes sur l'accès des Français au crédit et sur la fonction distributive des banques .
Il est souhaitable , par ailleurs, qu' un suivi systématique de la tarification et de la diffusion du crédit par les banques intervienne .
Si les pratiques commerciales des offreurs de crédit semblent pouvoir freiner la diffusion du crédit, le contexte institutionnel est également en cause :
- la réglementation de l'usure semble limiter la diffusion du crédit ;
- l' absence de fichier positif ne se justifie pas ;
- l' opportunité de maintenir en l'état les règles prévoyant des indemnités de renégociation d'emprunts est à discuter ;
- le Parlement doit veiller à ce que le recours à l'hypothèque soit simplifié et à ce que l'hypothèque rechargeable et le viager hypothécaire offrent enfin aux ménages l'opportunité de mobiliser leur patrimoine immobilier pour en retirer des liquidités.
Enfin , et peut-être surtout, une réflexion sur les conditions d'un élargissement de l'accès aux crédits immobiliers doit intervenir autour d'une question fondamentale , qui est celle de la répartition des risques liés au crédit .
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* 1 Cet engagement figure dans le programme de stabilité 2006-2009 notifié aux autorités chargées de la surveillance des positions budgétaires, conformément aux règles du Pacte de stabilité et de croissance.
* 2 Cette conclusion n'est pas controversée. Elle fait l'objet d'un consensus entre les économistes, quelle que soit leur école de pensée.