PRINCIPALES HYPOTHÈSES CONCERNANT LES FINANCES PUBLIQUES À MOYEN TERME
La maîtrise des dépenses de l'Etat et de la Sécurité Sociale, notamment l'assurance maladie, devrait permettre de ramener le déficit public de 3,6% du PIB en 2004 à 0.9% en 2010 (tableau 16). Le solde structurel (calculé hors charges d'intérêts) s'améliorerait de 2,5 points de PIB entre 2005 et 2010, dont les trois quarts entre 2008 et 2010. Les baisses de prélèvements, à partir de 2007, seraient plus que compensées par la baisse des dépenses publiques.
Ce scénario repose sur une croissance de 2,25% par an à partir de 2006, rythme supérieur d'un quart de point à celui de la croissance potentielle. Le gouvernement retient en effet une croissance potentielle à 2% à partir de 2007. Le solde conjoncturel s'améliorerait ainsi de 0,4 point de PIB entre 2007 et 2010.
16. Evolution du solde public et décomposition conjoncturelle - structurelle
|
En points de PIB |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
|
Solde public |
-3.0 |
-2.9 |
-2.8 |
-2.3 |
-1.7 |
-0.9 |
|
Variation des taux de PO |
0.5 |
0.1 |
-0.3 |
-0.2 |
-0.1 |
0 |
|
Variation des dépenses publiques |
0.3 |
-0.2 |
-0.5 |
-0.7 |
-0.8 |
-0.8 |
|
dont dépenses publiques primaires |
0.4 |
-0.1 |
-0.5 |
-0.7 |
-0.9 |
-0.9 |
|
Variation solde structurel (hors charges d'intérêts) |
0.3 |
0.2 |
0.1 |
0.4 |
0.7 |
0.8 |
|
Variation solde structurel (y compris charges d'intérêts) |
0.4 |
0.3 |
0.1 |
0.4 |
0.6 |
0.7 |
|
Variation solde conjoncturel |
-0.2 |
0.0 |
0.1 |
0.1 |
0.1 |
0.1 |
|
Impact des recettes non fiscales sur le solde public |
0.4 |
-0.3 |
-0.1 |
0 |
0 |
0 |
Sources : PLF 2006, programmation pluriannuelle des finances publiques 2007-2009, calculs OFCE.
Notre prévision de déficit public diffère quelque peu de celle du gouvernement à partir de 2007 avec pourtant les mêmes évolutions de croissance, de dépenses publiques, de taux de prélèvements obligatoires. La différence s'expliquerait par les recettes non fiscales exceptionnelles. Il semblerait que dans la prévision du gouvernement, les recettes non fiscales exceptionnelles reçues en 2006 et qui représentent 2,2 milliards d'euros, aient été reconduites chaque année jusqu'en 2009. Notre prévision n'intègre pas une reconduite systématique de ces recettes exceptionnelles, ce qui explique que le solde public de notre compte soit, en 2009, de 0,3 point de PIB inférieur à celui affiché dans le programme pluriannuel des finances publiques.
Evolution des prélèvements obligatoires
Les nouvelles mesures fiscales sont connues pour 2006 et les mesures de la réforme fiscale annoncée par le gouvernement pour 2007 ont été évaluées. Elles représentent une baisse de 1,5 milliard d'euros en 2006 et de 6,2 milliards en 2007 (tableau 17). En 2007, les piliers de la réforme fiscale qui vont au total baisser les prélèvements sur les ménages de 4,85 milliards d'euros sont :
- la modification du barème de l'impôt sur le revenu qui sera réduit à quatre tranches d'imposition effective et l'intégration de l'abattement de 20% dans le barème de l'impôt. Cette modification se traduira par un gain fiscal de 3,6 milliards d'euros pour les ménages ;
- la revalorisation de la prime pour l'emploi à hauteur de 500 millions d'euros (après 500 millions d'euros également en 2006) ;
- la mise en place d'un « bouclier fiscal » qui plafonne à 60% les impôts (IRPP, ISF et taxes foncières et d'habitation) par rapport aux revenus. Ce bouclier représente une baisse des prélèvements de 400 millions d'euros pour les ménages ;
A cette réforme fiscale s'ajoute la mesure décidée antérieurement du dégrèvement de la taxe professionnelle pour investissement nouveau qui représente, en 2007, une réduction des prélèvements à la charge des entreprises de 1,1 milliard d'euros.
Le taux de prélèvement obligatoires augmenterait de 0,1 point de PIB en 2006 et baisserait de 0,3 point en 2007, avant de diminuer respectivement de 0,2 et 0,1 point de PIB en 2008 et 2009 et de se stabiliser en 2010.
17. Mesures concernant les prélèvements en 2006 et 2007
(en millions d'euros)
|
En millions d'euros |
2006 |
2007 |
|
Etat |
-4730 |
-6180 |
|
PLF 2006 |
400 |
-5080 |
|
Mesures d'allègement en faveur des ménages |
-590 |
-4850 |
|
Mesures d'allègement en faveur des entreprises |
-210 |
-230 |
|
Mesures d'harmonisation et de simplification |
1200 |
|
|
Plan d'urgence pour l'emploi |
-470 |
|
|
Autres mesures prises antérieurement |
-3800 |
-1100 |
|
Allègement de cotisations sociales |
-860 |
|
|
Sécurité sociale |
3210 |
|
|
PLFSS 2006 |
1660 |
|
|
Hausses de cotisations au régime général |
1330 |
|
|
Hausses de cotisations décidées (partenaires sociaux) |
280 |
|
|
Autres mesures de sécurité sociale |
-30 |
|
|
Autres mesures |
40 |
|
|
Total |
-1480 |
-6180 |
Source : PLF 2006.
La réduction du déficit structurel est tirée par le ralentissement accru des dépenses publiques qui repose à la fois sur la réduction tendancielle des dépenses de l'Etat et la maîtrise des dépenses sociales. Après une baisse de 0,3 point de PIB en 2006, les dépenses publiques diminueraient de près de 3 points de PIB entre 2007 et 2010.
B - ÉVOLUTION DES DÉPENSES PUBLIQUES PAR SOUS-SECTEURS
A partir des informations contenues dans le PLF 2006 et dans le programme pluriannuel des finances publiques, nous avons recalculé l'évolution des dépenses publiques pour chaque sous-secteur en tenant compte des effets des transferts entre administrations publiques (tableau 18). Les dépenses de chaque sous-secteur intègrent en effet les transferts versés à d'autres sous-secteurs des administrations publiques et qui n'ont pas lieu d'être lorsqu'on regarde l'évolution consolidée des dépenses publiques de l'ensemble des administrations publiques. Ce point n'est pas négligeable, car les transferts représentent environ 15% de la dépense publique. C'est pourquoi, il peut exister des différences significatives entre les dépenses publiques par sous-secteurs affichées dans le PLF 2006, qui intègrent les transferts mais du coup ne bouclent pas sur les dépenses publiques des APU consolidées, et les dépenses recalculées par sous-secteur en neutralisant les effets de ces transferts.
18. Dépenses publiques en volume par sous-secteurs hors effets des transferts
|
En volume, en % |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
|
Etat |
0.6 |
0.6 |
0.0 |
-0.5 |
-1.0 |
-1.0 |
|
Organismes divers d'administration centrale |
0.0 |
4.0 |
4.0 |
2.0 |
2.0 |
2.0 |
|
Administrations publiques locales |
2.5 |
2.9 |
2.0 |
1.5 |
1.0 |
1.0 |
|
Administrations de sécurité sociale |
2.4 |
1.2 |
1.2 |
1.2 |
1.2 |
1.2 |
|
Administrations publiques consolidées |
1.7 |
1.6 |
1.2 |
0.8 |
0.6 |
0.6 |
Sources : PLF 2006, programmation pluriannuelle des finances publiques 2007-2009, calculs OFCE.
La stabilisation en euros constants des dépenses de l'Etat est inscrite dans le PLF 2006, comme pour les deux années précédentes. Cependant, si l'on neutralise les effets des transferts, les dépenses publiques augmentent de 0,6% en volume en 2005 et 2006. La programmation 2007-2009 s'appuie sur la mise en place de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et la volonté accrue de réaliser des économies au niveau de l'Etat. Le gouvernement a donc retenu comme objectif, dans le cadre de la programmation pluriannuelle des finances publiques 2007-2009, une stabilisation en valeur des dépenses de l'Etat (y compris transferts) au-delà de 2007.
Les dépenses des administrations de sécurité sociale ralentiraient sous l'effet du net infléchissement de celles de l'assurance maladie (tableau 19). Le redressement de la branche maladie amorcé en 2005 se poursuivrait et contribuerait à ramener l'équilibre des comptes sociaux à partir de 2008. Les prestations chômage diminueraient avec le recul du chômage et les dépenses de la branche famille s'infléchiraient avec le retour à l'équilibre de la branche. En revanche, la branche vieillesse resterait dynamique avec l'arrivée progressive à l'âge de la retraite de la génération du baby-boom.
19. Dépenses des administrations de
sécurité sociale
en volume par sous-secteur
|
En volume, en % |
20 05 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
|
Dépenses Maladie |
2.0 |
1.0 |
1.0 |
1.0 |
1.0 |
1.0 |
|
Dépenses Vieillesse |
3.6 |
1.9 |
2.4 |
2.4 |
2.6 |
2.8 |
|
Dépenses Famille |
2.7 |
2.3 |
2.0 |
1.5 |
1.5 |
1.5 |
|
Dépenses Chômage |
-0.6 |
-2.1 |
-3.1 |
-3.2 |
-4.3 |
-5.3 |
|
Dépenses administrations de sécurité sociale |
2.4 |
1.2 |
1.2 |
1.2 |
1.2 |
1.2 |
Sources : PLF 2006, programmation pluriannuelle des finances publiques 2007-2009, PLFSS 2006, calculs OF CE.
Enfin, les dépenses des administrations publiques locales crôiraient de 1,5% en volume par an. L'investissement public resterait relativement dynamique jusqu'en 2007, avant de s'infléchir à partir de 2008.
Au total, les dépenses publiques évolueraient à rythme annuel moyen de 0,8% entre 2007 et 2010.
Les quatre scénarios présentés ci-dessous illustrent le comportement que doivent adopter les agents privés pour arriver à rendre ces contraintes cohérentes et réalisables.
Comme l'OFCE l'a déjà exploré dans des travaux antérieurs, une croissance supérieure à la croissance potentielle suppose deux types de conditions :
• D'une part, une demande et une offre soutenues sont nécessaires tant du côté des ménages (via leur consommation) que des entreprises (à travers leur investissement qui est une partie de la demande et qui permet d'augmenter les capacités de production afin de pouvoir satisfaire la demande).
• D'autre part, une évolution structurelle dans la formation de prix et des salaires est nécessaire. Le taux de chômage n'accélérant pas l'inflation doit se réduire afin de permettre une baisse du chômage observé sans que des tensions inflationnistes ne se déclenchent et compromettent le processus de croissance.
Les hypothèses de productivité étant identiques dans l'ensemble des scénarios, les différences de performances sur le marché du travail s'expliquent exclusivement par le différentiel de croissance.
Enfin, dans les deux premiers scénarios, nous retenons comme hypothèses une stabilisation de la compétitivité et des parts de marché ainsi qu'un retour des économies partenaires vers leur sentier de croissance potentielle. La contribution du solde extérieur à la croissance est nulle. Compte tenu de ces hypothèses habituelles dans une projection à moyen terme, il est difficile de tirer des enseignements significatifs des échanges extérieurs.
Scénario 1 : l'effort sur les entreprises
Dans ce scénario, l'objectif de croissance de 2,25 % par an est atteint quasi exclusivement grâce à un comportement très expansionniste des entreprises. En effet, la contribution extérieure est supposée nulle et le taux d'épargne se situe en moyenne sur la période 2007-2010 à 14,7 %, soit son niveau atteint en 2006.
Comme l'illustre le graphique ci-dessous, compte tenu de ces contraintes, auxquelles il faut rajouter celles concernant les finances publiques, l'objectif de croissance nécessite une forte augmentation du taux d'investissement des entreprises.
Ce dernier doit augmenter de 0.8 point en moyenne annuelle, atteignant 21,4 % de la valeur ajoutée en 2010, niveau jamais atteint auparavant.
24. Comportement d'investissement dans les 5 scénarios
En %, mm4
Sources : INSEE, calculs OFCE.
Scénario 2 : l'effort sur les ménages
Dans ce scénario, l'effort bascule des entreprises vers les ménages. L'objectif de croissance de 2,25 % par an est atteint quasi exclusivement grâce à un comportement très expansionniste des ménages alors que les comportements de l'extérieur et des entreprises restent neutres.
Le graphique 25 illustre ce scénario. Le taux d'épargne doit baisser considérablement au cours de la période 2007-2010. En cumulé sur quatre années, cette baisse doit être de 2,4 point, soit une baisse moyenne de 0,6 chaque année. Le taux d'épargne atteindrait 12,3 % du revenu disponible brut des ménages.
25. Comportement d'épargne dans les 5 scénarios
En %, mm4
Sources : INSEE, calculs OFCE.
Scénario 3 : l'effort sur l'extérieur
Dans ce scénario nous avons levé l'hypothèse, standard dans ce type d'exercice, de neutralité de l'extérieur à moyen terme. Celle-ci a été remplacée par une neutralité non plus entre 2007 et 2010 mais sur une décennie. La contribution extérieure étant assez négative ces dernières années, cette hypothèse permet une contribution positive au cours de la période 2007-2010.
En stabilisant le taux d'épargne des ménages et le taux d'investissement des entreprises, et compte tenu des hypothèses inchangées sur les finances publiques, la contribution positive du commerce extérieur (0,4 point en moyenne annuelle) ne permet cependant pas d'atteindre l'objectif de 2,25 % chaque année. La croissance serait de 1,9 %, proche du potentiel de croissance de l'économie française. La baisse du chômage serait alors moindre, de -0.1 point par an, contre -0,6 dans les scénarios 1 et 2.
De la même manière, le déficit public atteindrait en 2010 1,7 point de PIB contre 0,9 dans les scénarios 1 et 2.
Scénario 4 : Effort réparti
Partant du scénario précédent, il est possible d'évaluer le comportement des agents privés permettant de combler l'écart de croissance.
D'après ce scénario, il serait alors possible de retrouver la croissance, le déficit et le taux de chômage des scénarios 1 et 2, avec un taux d'épargne qui s'établirait en moyenne à 14,9 % du RdB, soit 0,6 point en dessous de la moyenne des 20 dernières années. Le taux d'investissement des entreprises devrait quant à lui s'établir aux alentours de 18,6 % en moyenne sur la période 2007-2010, soit 1,4 point au dessus de son niveau de long terme.
|
Impact d'une hausse des dépenses de l'ONDAM par rapport au compte central On retient l'hypothèse dans ce compte que les dépenses de santé (dans le champ de l'ONDAM) en volume augmentent au même rythme que le PIB à partir de 2006 (tableau 12), alors que dans le compte central, elles croissent de 1% par an à partir de 2006. Ce surcroît de dépenses de santé engendre une hausse supplémentaire des dépenses publiques de près de 11 milliards en 2010, soit 0,5 point de PIB à l'horizon de notre prévision. Pour maintenir l'objectif de l'équilibre des comptes sociaux en 2008 avec des dépenses de santé plus dynamique que dans le compte central, il serait nécessaire d'augmenter la CSG de 0,1 point de PIB chaque année à partir de 2006.
20. Impact d'une hausse des dépenses de l'ONDAM
|
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En volume, en % |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
|
Dépenses ONDAM |
2.0 |
2.25 |
2.25 |
2.25 |
2.25 |
2.25 |
|
Dépenses administrations de sécurité sociale |
2.4 |
1.7 |
1.7 |
1.7 |
1.7 |
1.7 |
|
Dépenses des APU |
1.7 |
1.8 |
1.4 |
1.0 |
0.8 |
0.8 |
|
Dépenses publiques (écart au cc , milliards d'euros) |
0 |
1.9 |
3.9 |
6.0 |
8.3 |
10.8 |
|
Dépenses publiques (écart au cc en points de PIB) |
0.0 |
0.1 |
0.2 |
0.3 |
0.4 |
0.5 |
|
Source : calculs OFCE. |