2. L'Allemagne doit-elle être une « économie de bazar » ?
Une configuration analogue touche l'Allemagne, à la grande différence près que ce pays remporte des succès indéniables sur le front du commerce international .
La stratégie économique allemande est fondée sur une analyse des effets de la mondialisation qui, pour certains , conduirait l'Allemagne à opter pour le modèle de l'économie de bazar .
Une telle écon omie, qui se caractérise par la priorité donnée aux exportations de biens auxquels on n'apporte sur place qu'une valeur ajoutée minime (les biens transformés sur place sont importés), est sans doute assez loin de représenter fidèlement un pays où le « made in Germany » reste en tant que savoir-faire un acquis considérable .
Il n'empêche que l' Allemagne semble avoir pour priorité quasi-exclusive de satisfaire la demande extérieure à travers sa capacité d'exportation .
Cette orientation rencontre un succès indéniable puisque le pays est redevenu le premier exportateur mondial.
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LA COMPÉTITIVITÉ DE L'ALLEMAGNE
D'APRÈS LE RAPPORT
Comme en France, la question de l'attractivité et de la compétitivité de l'Allemagne soulève de vifs débats chez nos voisins outre-Rhin. Les entreprises sont accusées de délocaliser leur production vers les pays de l'Est et la Chine aux dépens de l'emploi local. En outre, certains s'interrogent sur la pertinence des exportations comme indicateur de la compétitivité allemande dans la mesure où une part croissante des produits exportés ne sont pas fabriqués en Allemagne, mais sont simplement « réexportées ».
Afin de contribuer au débat, le conseil des experts en
économie
5
(
*
)
s'est
donc intéressé à la compétitivité et
à l'attractivité de l'Allemagne à travers deux
notions : les investissements directs à l'étranger et les
exportations.
1. Les exportations allemandes a. L'Allemagne premier exportateur mondial En 2003, l'Allemagne est redevenu le premier exportateur mondial 6 ( * ) de marchandises devant les États-Unis, ses exportations représentant 10 % des exportations mondiales. La répartition géographique des exportations allemandes a évolué depuis 1996 et se caractérise aujourd'hui par une augmentation des exportations en direction des pays de l'Est (6 % des exportations en 1996 contre 8,4 % en 2003) et de la Chine (1,4 % des exportations en 1996, 2,8 % en 2003), au détriment de l'Union européenne (57,4 % des exportations en 1996, 55,5 % des exportations en 2003) et des autres pays asiatiques -y compris le Japon- (7,1 % en 1996, 4,2 % en 2003). b. Une compétitivité prix renforcée Le conseil des experts lie ces bonnes performances à la compétitivité prix 7 ( * ) renforcée de l'Allemagne dont l'indice se situe actuellement trois points au-dessous de sa moyenne à long terme. En ce qui concerne les coûts du travail, les statistiques de l'OCDE révèlent que depuis 1995, la compétitivité des entreprises allemandes s'est également améliorée dans la mesure où les coûts salariaux unitaires ont évolué moins rapidement qu'en Hollande, aux États-Unis, en Italie ou au Royaume-Uni. c. Des exportations de moins en moins « made in Germany » Pourtant, le contenu des exportations allemandes peut faire planer des doutes sur la véritable compétitivité de l'Allemagne. D'une part, la part dans les exportations totales allemandes des biens importés en Allemagne puis réexportés sans avoir subi de véritable transformation est passée de 7,1% en 1991 à 15,2 % en 2002. D'autre part, la part des produits manufacturés en Allemagne puis exportés qui contiennent des produits semi-finis importés est passée sur la même période de 20% à 23 %. En conséquence, entre 1991 et 2002, la part de la valeur ajoutée créée en Allemagne pour chaque euro résultant d'une exportation a diminué, passant de 74,3% à 62,2%. Pour les auteurs de l'étude, ces chiffres doivent être interprétés non pas comme un signe de la transformation de l'Allemagne en simple plaque tournante commerciale, mais comme la preuve d'une adaptation efficace des entreprises allemandes exportatrices à la division internationale du travail , avec notamment l'ouverture des pays de l'Est et de la Chine. Ils sont en ce sens très symboliques de la « mondialisation » à l'oeuvre. Certes, l'augmentation des consommations intermédiaires importées entraîne une diminution de la valeur ajoutée créée en Allemagne par unité de produit exporté. Mais la hausse du volume des exportations fait plus que compenser ce phénomène. d. Solde commercial et marché du travail Selon le conseil des experts, le commerce extérieur aurait eu un impact positif sur l'emploi. Une analyse input-output montre qu'entre 1995 et 2000, les exportations ont généré 300.000 emplois nets 8 ( * ) . En effet, bien que la production de biens à l'exportation entraîne une substitution d'emplois étrangers aux emplois nationaux en raison du mécanisme évoqué ci-dessus, l'augmentation des exportations contrebalancerait ce phénomène et permettrait le maintien et la création d'emplois en Allemagne : l'effet volume ferait plus que compenser l'effet valeur 9 ( * ) . Le conseil des experts constate toutefois que sur l'ensemble des années 90, les exportations n'ont pas suffi à jouer un rôle stabilisateur au niveau de l'emploi dans la mesure où la réunification allemande puis la récession de 1993 ont entraîné une perte de près de 2 millions d'emplois. L'étude s'intéresse également aux éventuelles conséquences négatives de la libéralisation des échanges en matière d'emploi des personnes peu qualifiées : dans la mesure où les pays du Sud-Est asiatique et les pays de l'Est bénéficient d'énormes avantages en matière du coût du travail par rapport à l'Allemagne et disposent en outre d'un réservoir de main d'oeuvre bien formée, une délocalisation des activités riches en main d'oeuvre est aisément concevable. La forte augmentation des importations allemandes en provenance de ces pays et leur diversification semblent renforcer ces craintes. Ainsi, entre 1996 et 2003, les importations de matières plastiques des pays de l'Est ont triplé, passant de 6 à 16 % des importations totales allemandes dans ce secteur, celles de machines ont plus que doublé (7 à 16 %), celle de machines de bureau et d'ordinateurs ont été multipliées par 7 (1 % à 7 %) tandis que celle des voitures et pièces détachées ont quadruplé (6 % à 24 %). Les importations en provenance de la Chine ont également fortement augmenté, notamment dans le domaine des textiles (3,4 % à 14,4 %) et de l'habillement (10,9 % à 15,8 %), mais aussi dans les secteurs des machines (2,5 % à 4,2 %), des machines de bureau et des ordinateurs (10,9 % à 15,8 %) ainsi que des appareils électroniques (4,1 % à 10,6 %). Pour autant, selon les auteurs de l'étude, les importations en provenance de ces pays ne peuvent pas être considérées comme les principales responsables de la diminution de l'emploi dans l'industrie en Allemagne dans la mesure où elles ne représentent que 15 % des importations totales allemandes. 2. Les investissements directs à l'étranger L'attrait croissant des entreprises allemandes pour les investissements à l'étranger depuis le milieu des années 90 a fait craindre un transfert des centres de production de l'Allemagne vers l'étranger et des licenciements massifs. Ces craintes ont été renforcées lors de la publication en 2003 d'un sondage de la chambre de commerce et d'industrie allemande auprès de 10.000 entreprises selon lequel 18% d'entre elles avaient investi les trois dernières années à l'étranger en raison de la faible « attractivité » de l'Allemagne, ce qui représentait un manque à gagner de 50.000 emplois domestiques par an. Le conseil des sages a donc analysé si les investissements allemands directs à l'étranger témoignaient d'une moindre attractivité de l'Allemagne. Selon la littérature économique, deux raisons expliquent les investissements directs à l'étranger : - la volonté de conquérir un marché (investissements directs « horizontaux ») ; - la recherche d'économies sur les coûts de production (investissements directs « verticaux »). a. La destination des investissements directs allemands Une analyse approfondie des investissements directs allemands montre qu'ils relèvent essentiellement d'une stratégie de conquête de marché. En effet, la structure géographique des investissements allemands révèle la prédominance des pays développés comme pays destinataires desdits investissements. En 2002 , le montant cumulé des investissements effectués dans les pays développés représentait 85,7 % des investissements allemands. En revanche, le montant cumulé des investissements allemands dans les pays dits « en restructuration 10 ( * ) » s'élevait à seulement 6,7%. Les 7,6% restants étaient investis dans d'autres pays en développement (Amérique latine et Asie). En valeur absolue, le montant cumulé des investissements directs allemands dans les pays industrialisés s'élève en 2002 à 651,5 milliards d'euros contre 43,9 milliards d'euros investis dans les pays dits « en restructuration » (dont 28 milliards d'euros au total pour la Pologne, la République tchèque et la Hongrie et 6 milliards d'euros pour la Chine). En flux, toutefois, le poids des pays de l'Est a considérablement augmenté entre 1990 et 2002 puisque sur cette période, le volume d'investissement a crû de 50 % par an contre seulement 15% vers les pays industrialisés. En outre, le fait que les investissements allemands soient prépondérants dans les pays développés n'empêche pas que les investissements dans les pays dits « en restructuration » soient motivés par des différentiels de coûts. b. Des investissements plus riches en emplois dans les pays où la main d'oeuvre est moins chère Il apparaît ainsi que la part des PECO dans le nombre d'emplois totaux créés à l'étranger par les multinationales allemandes (15,9 % en 2001) est proportionnellement plus importante que leur part dans les investissements directs allemands (4,2 %), ce qui laisserait penser que les investissements directs allemands dans ces pays ont été motivés par des différentiels de coût . Une étude empirique 11 ( * ) a d'ailleurs démontré que 45 % des investissements allemands dans cette région sont motivés par des salaires moins élevés 12 ( * ) . Ce critère jouerait à 70% pour les investissements en république tchèque, en Bulgarie, en Slovaquie et en Roumanie, mais serait beaucoup moins important pour les investissements en Pologne (14 %) et en Slovénie (12 %). c. Les conséquences des investissements directs à l'étranger sur le marché du travail en Allemagne Entre 1990 et 2002, les entreprises détenues par des investisseurs allemands à l'étranger 13 ( * ) ont créé 2,1 millions d'emplois. Ce chiffre est souvent comparé à la perte, sur la même période, de 2,6 millions d'emplois en Allemagne dans l'industrie. Les conséquences des délocalisations vers les PECO sur le marché du travail allemand ont fait l'objet de plusieurs études dont les résultats ne sont pas toujours concordants. Toutefois, on peut en tirer les enseignements suivants : - les délocalisations s'accompagnent d'une perte d'emplois en Allemagne, mais cette dernière est relativement faible en raison de la différence de productivité entre l'Allemagne et les PECO. Une étude estime que la création de 463.550 emplois dans les pays de l'Est a conduit à la suppression de 89.106 emplois en Allemagne, soit 0,3 % du nombre d'emplois total ; - la diminution des salaires dans les pays de l'Est a des effets contradictoires sur le nombre d'emplois en Allemagne . Selon une étude, une baisse des salaires de 1% dans la filiale installée les PECO entraînerait une diminution du nombre d'emplois de 0,5% dans la mère allemande. Mais dans une autre étude, une diminution des salaires de 10 % dans les pays de l'Est conduirait à une augmentation de 1,6 % du nombre d'emplois en Allemagne. Ce résultat surprenant s'expliquerait par le fait qu'en délocalisant une partie de leurs activités de production, les entreprises allemandes arriveraient à économiser entre 65 et 80 % de leurs coûts salariaux, ce qui leur permettrait de rester fortement compétitives et de voir leurs carnets de commande gonfler. L a stratégie des entreprises allemandes ne serait donc pas de faire jouer la concurrence entre les entreprises mères et leurs filiales à l'étranger pour produire les mêmes biens finis, mais de profiter des avantages comparatifs de la division internationale du travail en faisant produire à chaque filiale différents composants pour le même produit fini ; - les entreprises allemandes tendraient à délocaliser les activités les plus qualifiées dans les pays de l'Est . Ce résultat s'appuie sur une étude montrant que les filiales allemandes en Russie emploient 2,9 fois plus de personnel qualifié que les mères allemandes, la République tchèque et la Croatie 1,7 fois plus et l'Ukraine 1,4 fois plus. Selon la théorie économique, un pays délocalise le type d'activités pour lesquelles il est relativement moins bien doté en main-d'oeuvre. Or, les statistiques de l'Organisation Internationale du Travail (1998) révèlent que la part des salariés avec un niveau d'éducation universitaire en Allemagne est plus faible que celle des pays l'OCDE, mais aussi que celle de certains pays dits « en transition » tels que les pays baltes, la Hongrie et la Russie. Une autre étude montre également que les multinationales allemandes investissent principalement dans les pays dont la main d'oeuvre est qualifiée. |
Toutefois, ces performances sont réalisées aux dépens de la population nationale dont le pouvoir d'achat et la consommation se replient et, finalement, de la croissance. Les objectifs d'ajustement structurel des finances publiques allemandes sont ambitieux. Mais, la politique des finances publiques aggrave les résultats récessifs des autres volets de la politique économique allemande, qu'on peut qualifier de politique de désinflation compétitive , de sorte que les cibles de déficit ne sont jamais atteintes .
A partir de 2001, l'Allemagne est entrée dans une phase de croissance très faible, de 0,4 % par an en moyenne contre 1,2 % dans la zone euro. Le ralentissement allemand a été plus accusé que dans les autres grands pays de la zone euro excepté les Pays-Bas.
En outre, une stratégie économique fondée sur la compétitivité prix est fortement dépendante de la conjoncture internationale et des politiques des gouvernements étrangers . Ainsi, il suffit que l'euro s'apprécie face au dollar ou que le coût d'un facteur de production augmente fortement (le pétrole par exemple) pour mettre à mal la compétitivité prix de l'Allemagne.
Il s'agit d'une stratégie non coopérative qui s'avère contreproductive dans une économie régionale fortement intégrée telle l'Union européenne : si l'ensemble des pays se lancent dans une course à la compétitivité prix, les niveaux de compétitivité entre pays ne bougent pas mais les autres composantes de la demande globale tels que la demande des ménages, l'investissement privé et l'investissement publics sont affectées durablement. Un cercle vicieux peut s'instaurer avec, d'une part des tensions sur les salaires et un chômage élevé qui freinent la consommation intérieure et, d'autre part, une croissance faible qui limite fortement les capacités de financement des administrations publiques. Il apparaît donc qu'un pays dont la croissance repose uniquement sur le dynamisme des exportations est voué à une croissance faible, peu créatrice d'emplois.
En conséquence, on peut s'interroger sur les liens de cause à effet entre l'augmentation du solde de la balance commerciale de l'Allemagne et la compétitivité de ce pays . La bonne tenue du solde commercial allemand emprunte à une conjoncture morose due à la faiblesse de la demande intérieure.
La situation économique allemande actuelle témoigne en partie et peut-être surtout, de l'incapacité de ce pays à relancer sa demande intérieure .
Cette politique n'est pas sans incidence sur les finances publiques allemandes . Une activité tirée par l'exportation sans transmission aux agents domestiques est peu productrice de recettes fiscales.
En 2003, le déficit public allemand a atteint 3,8 % du PIB contre un excédent de 1,3 point de PIB en 2000 . Après une très nette dégradation des comptes publics en 2001 (le solde public s'est détérioré à hauteur de 4,1 point de PIB entre 2000 et 2001), l' Allemagne s'est efforcée de limiter le creusement de son déficit public sans pouvoir éviter d'enfreindre le pacte de stabilité et de croissance en 2002 avec un déficit de 3,6 points de PIB supérieur à la limite de 3 % du PIB.
Alors qu'une partie importante du déficit apparu en 2001 peut être attribuée à une orientation discrétionnaire donnée à la politique financière publique allemande, les décisions ultérieures prises en Allemagne reflètent une politique structurelle de réduction du déficit public.
Cette politique rencontre d'importantes difficultés, sous l'angle de ses effets économiques et de ses résultats financiers.
S' agissant de l'impact économique de la politique allemande de réduction du déficit, il y a lieu de souligner que la diminution de la composante structurelle du besoin de financement public allemand entre 2002 et 2003 (0,3 point de PIB) est intervenue à contre temps. En effet, la situation conjoncturelle se dégradait alors nettement en zone euro et tout particulièrement en Allemagne où le PIB s'est même légèrement replié (-0,1 point) par rapport à l'année précédente. Ainsi, au lieu de jouer un rôle contra-cyclique , la politique budgétaire allemande , du moins dans sa dimension discrétionnaire, a exercé un effet restrictif qui n'était alors pas souhaitable.
Cela n'a pas empêché le solde public de se détériorer passant de 3,6 à 3,8 points de PIB sous l'effet de la dégradation de la conjoncture.
Cet enchaînement traduit la principale difficulté que rencontre la politique des finances publiques en Allemagne . Vouée à un redressement structurel, de l'ordre de 0,4 à 0,5 point de PIB chaque année 14 ( * ) , elle se déploie dans un contexte économique plus que morose, qu'elle contribue à aggraver alors que le succès d'une telle politique est conditionné à un contexte de croissance économique favorable.
Une deuxième difficulté mérite d'être signalée . L' Allemagne a fait le choix d'une politique fiscale de réduction assez rapide des prélèvements obligatoires.
ÉVOLUTION DES FINANCES PUBLIQUES EN
ALLEMAGNE
DE 2003 À 2006
(en points de PIB)
|
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
|
|
Solde public |
-3,8 |
-3,7 |
-3,3 |
-2,8 |
|
Recettes totales |
45,0 |
43,8 |
43,6 |
43,4 |
|
dont : - Impôts |
22,6 |
22,1 |
22,0 |
22,1 |
|
- Cotisations sociales |
18,6 |
18,2 |
18,0 |
17,8 |
|
Dépenses |
48,8 |
47,5 |
47,0 |
46,2 |
|
dont : - Transferts sociaux |
31,1 |
30,4 |
30,2 |
29,7 |
|
- FBCF |
1,5 |
1,4 |
1,4 |
1,4 |
|
Taux de prélèvements obligatoires |
40,7 |
39,9 |
39,6 |
39,5 |
|
Croissance du PIB |
-0,1 |
1,6 |
0,8 |
1,6 |
Source : Services de la Commission européenne (Public Finances in EMV 2005)
Le taux de prélèvements obligatoires s'élevait en 2000 à 43 %. Il n'était plus en 2003 que de 40,7 % et a décliné en 2004 pour atteindre 39,9 %. En quatre ans, les prélèvements obligatoires ont été réduits de 3,1 points de PIB (-0,8 point par an en moyenne). Pour limiter la dégradation du solde public, un retour à la croissance et une stricte maîtrise des dépenses auraient été nécessaires.
Jusqu'à présent, la politique entreprise en ce dernier domaine n'a pas permis de compenser entièrement l'effet de la réduction des prélèvements obligatoires sur la position budgétaire allemande.
Quant à la croissance, elle est en dessous du potentiel de la croissance de l'économie allemande et de ses performances sur longue période. Il apparaît notamment que sur la période 2001-2006 le taux d'épargne des agents privés a augmenté de 2 points de PIB (soit 21,5 points en moyenne contre 18,9 points en 2000).
La baisse du taux de prélèvements obligatoires devrait être poursuivie sur un rythme ralenti 15 ( * ) . En 2006, le taux de prélèvements obligatoires serait inférieur de 0,4 point par rapport à 2004. Cette orientation combinée avec les objectifs de déficit public suppose une nette réduction du poids des dépenses publiques dans le PIB (de 1,3 point en deux ans). Même en maintenant inchangé l'effort d'investissement public, ce qui n'est pas a priori conforme aux engagements pris dans le cadre de la stratégie de Lisbonne, l'inflexion des autres dépenses publiques devra être très nette, en particulier dans le domaine social. Ces conditions apparaissent comme la contrepartie des allègements fiscaux acquis depuis 2000 mais aussi comme nécessaires aux objectifs de réduction structurelle du déficit public.
* 5 Le conseil des experts en économie a été créé en 1963. C'est une instance indépendante de conseil dans le domaine économique : il a pour double mission d'analyser le développement économique de l'Allemagne et de faciliter la prise de décision de tout organisme responsable en matière de politique économique. Chaque année, il remet à la mi novembre un rapport sur la situation économique de l'Allemagne et son évolution. Il est composé de cinq membres nommés par le président de la République sur proposition du chancelier.
* 6 Elle avait perdu son rang de premier exportateur mondial depuis 1992.
* 7 La compétitivité prix est calculée à partir des cours de change effectifs corrigés par l'indicateur des prix associé aux ventes totales (Preisdeflator des Gesamtabsatzes) par groupe de pays (pays de l'Union monétaire, autres pays que ceux de l'Union monétaire et ensemble des pays).
* 8 L'impact des importations de biens ensuite réexportés ou de biens semi-finis utilisés pour la fabrication du produit final est donc pris en compte dans ce calcul.
* 9 Une augmentation de 100 en volume ne représente plus que 62,2 en valeur ajoutée nationale (contre 74,3 en 1991) mais il suffit d'exporter 120 en volume pour avoir une valeur ajoutée nationale supérieure à 74,3.
* 10 Il s'agit de la Biélorussie, de la Bosnie Herzégovine, de la Bulgarie, de la république populaire de Chine, des pays baltes, du Kazakhstan, de la Croatie, de la Macédoine, de la Pologne, de la Roumanie, de la Russie, de la Serbie, de la Slovaquie, de la république tchèque, de l'Ukraine, de la Hongrie et de l'Ousbékistan.
* 11 Marin.D (2004) : « A nation of poets and thinkers - less so with eastern enlargement ? Austria and Germany », Centre for Economic Policy Research, Discussion Paper 4358
* 12 Le critère utilisé pour définir si les investissements sont verticaux est le fait que l'Allemagne exporte dans ces pays des biens de consommation intermédiaire et puis les importe après traitement. Si l'on fixe un critère plus strict, à savoir un taux d'importation de minimum 20 % des biens travaillés dans les pays de l'Est, seulement 10 % des investissements en république tchèque, 7 % des investissements en Russie et 2 % des investissements en Ukraine peuvent être considérés comme des investissements horizontaux. Globalement, 32 % des investissements allemands peuvent alors être considérés comme des investissements horizontaux.
* 13 Les pays concernés ne se limitent pas aux PECO.
* 14 Avec toutefois des années où cet objectif n'est pas atteint, comme en 2004.
* 15 Il existe toutefois de nombreuses incertitudes sur ce point, compte tenu de la situation politique allemande et des incertitudes qui entament la crédibilité de la politique entreprise.